3 Genoegzame bescherming en positieve verplichtingen
3.3 Het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (CERD)
Kan een religieuze of levensbeschouwelijke groepering onder omstandigheden ook worden aangemerkt als ‘ras’, gezien de ruime interpretatie van dat begrip onder het Rassendiscriminatieverdrag? Die vraag is relevant omdat het verdrag verschillende positieve verplichtingen tot strafbaarstelling van uitlatingen bevat (die aan de wieg hebben gestaan van de Nederlandse wetgeving), terwijl het CERD-comité (het gezaghebbende orgaan voor de interpretatie van het verdrag) er ook op toeziet dat de nationale autoriteiten zulke uitingen actief vervolgen en bestraffen. Artikel 4 CERD luidt als volgt:
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag (…) nemen de verplichting op zich onverwijld positieve maatregelen te nemen die erop zijn gericht aan elke vorm van aanzetting tot of aan elke uiting van een zodanige discriminatie een einde te maken en met het oog daarop, met inachtneming van de beginselen vervat in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en van de rechten die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 5 van dit Verdrag, onder andere: a. strafbaar bij de wet te verklaren het verspreiden, op welke wijze ook, van denkbeelden die zijn gegrond op rassuperioriteit of rassenhaat, aanzetting tot rassendiscriminatie, zomede alle daden van geweld of aanzetting daartoe, die zijn
151
EHRM Otto-Preminger-Institut t. Oostenrijk, 20 september 1994, appl.nr. 13470/87, NJ 1994,
58
gericht tegen een ras of een groep personen van een andere huidskleur of etnische afstamming, alsook het verlenen van steun aan tegen bepaalde rassen gerichte activiteiten, waaronder begrepen de financiering daarvan;
b. organisaties, alsook georganiseerde en alle andere propaganda-activiteiten die rassendiscriminatie in de hand werken en daartoe aanzetten onwettig te verklaren en te verbieden en deelneming aan zodanige organisaties of activiteiten als strafbaar bij de wet aan te merken;
c. niet toe te staan dat overheidsorganen of overheidsinstellingen, hetzij op nationaal, hetzij op plaatselijk niveau, rassendiscriminatie bevorderen of daartoe aanzetten.
De clausule ‘met inachtneming van de beginselen vervat in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en van de rechten die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 5 van dit Verdrag’ verwijst onder meer naar de vrijheid van meningsuiting (art. 5(d)(viii)), maar volgens het CERD-comité betekent dat niet dat verdragsstaten hun positieve verplichtingen uit artikel 4 losjes mogen interpreteren.152
Onder ‘ras’ wordt mede verstaan nationale of etnische afkomst:
‘een groep mensen met een aantal gemeenschappelijke kenmerken waaronder fysieke eigenschappen, gedeelde taal en/of cultuur, gemeenschappelijk grondgebied en een gedeeld verleden. Van zo’n groep is sprake wanneer een verzameling mensen zichzelf ziet als een groep met gemeenschappelijke afstamming, cultuur en tradities, of wanneer dat zo wordt gezien door de omringende samenleving.’153
Volgens het CERD-comité moet het begrip ‘raciale of etnische groep’ inderdaad, ‘if no justification exists to the contrary, be based upon self-identification by the individual concerned.’154 Echter, het Rassendiscriminatieverdrag was duidelijk niet bedoeld om ook te zien op religie of levensovertuiging: toen dat verdrag werd opgesteld, was er nog sprake van dat er een apart verdrag over discriminatie wegens godsdienst of levensovertuiging zou
152
CERD-Comité The Jewish Community of Oslo et al t. Noorwegen, Comm. No. 30/2003, U.N.
Doc. CERD/C/67/D/30/2003 (2005).
153
Brants, Kool & Ringnalda (2007), p. 46-47.
154
CERD General Recommendation No. 8: Identification with a particular racial or ethnic group
59 komen. Dat plan heeft uiteindelijk ‘slechts’ geresulteerd in een declaratie van de Algemene Vergadering van de VN.155 Duidelijk is dat niet is beoogd religieuze discriminatie deel te laten uitmaken van het verdrag.
Uit jurisprudentie van het CERD-comité blijkt dat uitlatingen over de Koran, de islam en moslims in het algemeen (in een regio waar moslims van multi-etnische afkomst zijn), zonder referentie aan ras/etnische afkomst, niet vallen onder het CERD.156 Daarentegen zou eigenlijke rassendiscriminatie die is geherformuleerd in religieuze termen, wel degelijk onder het verdrag kunnen vallen: ‘Cases can arise where the hate speech discourse is careful to avoid direct racial or ethnic insult, and may have “switched” its language from the racial/ethnic to the religious in relation to the same targeted community.’157 Daar zou dan sprake van zijn als de onderliggende boodschap van een anti-religieuze uiting – de ‘subtekst’, indirect dus – eigenlijk een racistische boodschap is. Denk bijvoorbeeld aan haatuitingen gericht op moslims in een regio waar alleen moslims van een bepaalde etnische groep wonen. Maar uitlatingen puur gericht op religie vallen daar niet onder:
‘[w]hat is protected by CERD is the groups, usually a vulnerable group, rather than norms or practices. CERD recognises the distinction between the norms and the community as such (…) Nonetheless, this distinction between addressing the community and addressing its practices can be a fine one (…) Attacks on group customs and traditions expressed in vicious language can seriously damage the self-esteem of groups and represent an attempt to silence them.’158
155
Algemene Vergadering VN, Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of
Discrimination Based on Religion or Belief, 1981, A/RES/36/55.
156
CERD-Comité P.S.N. t. Denemarken, Comm. No. 36/2006, U.N.Doc CERD/C/71/D/36/2006
(2007); CERD-Comité A.W.R.A.P. t. Denemarken, Comm.No. 37/2006, U.N.Doc CERD/C/71/ D/37/2006 (2007).
157
P. Thornberry (2010), ‘Forms of hate speech and the Convention on the Elimination of All
Forms of Racial Discrimination (ICERD)’, Religion and human rights, nr. 2-3, p. 104.
158
60
3.4 Het Aanvullend protocol bij het verdrag van de Raad van Europa inzake de