Samenwerking tussen gemeenten bestaat al sinds er gemeenten zijn. Tot halverwege de vorige eeuw werden regio’s vooral gezien als gebieden met een duidelijke begrenzing en met een sterke interne samenhang en eigen identiteit. Tegenwoordig is het begrip regio en regionale samenwerking minder eenduidig. Deels komt dit omdat ‘de regio’
steeds vaker een mentale constructie is voor bestuurders en beleidsmakers. Oorzaken hiervoor zijn o.a.: de invloed van Europa, wereldwijde globalisering, maar vooral ook nationale processen zoals verstedelijking en individualisering.
Er worden diverse regionale indelingen voor Nederland gehanteerd. Per type indeling loopt het aantal regio’s van 4 tot 129; Bij de meest gangbare bestuurlijke indelingen is dit tussen de 25 en 42. Tabel 22 geeft een overzicht van de diverse regionale indelingen.
De invulling van het begrip regio is in de praktijk heel divers. Een regio kan zijn: het landsdeel West, de provincie Zuid-Holland, de Zuidvleugel, de regio Zuid-Holland Zuid en de daarbinnen gelegen (sub)regio Hoeksche Waard.
Tabel 22 Diverse gebiedsindelingen
Een gemeente heeft gemiddeld 2713 samenwerkingsverbanden. De minste intergemeentelijke samenwerking is te zien in Zeeland en Drenthe. Favoriete onderwerpen van samenwerking zijn: Natuur, milieu/afvalverwerking (19%), Sociale Zaken (17%), Algemene en bestuurlijke zaken (15%), Welzijn (13%) en Veiligheid/
hulpverlening (12%). Andere vormen van samenwerkingsverbanden zijn te vinden
Samenwerkingspraktijk
De samenwerkingspraktijk is zeer divers. Het kan gaan om publiekrechtelijke (zowel lichte regeling, centrum regeling en openbaar lichaam) en/of privaatrechtelijke samenwerking; een klein of een (zeer) groot aantal betrokken gemeenten (vastgoedinformatie, 315 gemeenten); samenwerking gericht op één onderwerp (sociale zaken, ICT, belastingen) of op meerdere onderwerpen (bijvoorbeeld BEL-gemeenten, K5- KempenBEL-gemeenten, Drechtsteden, Nofa-gemeenten); samenwerking tussen kleine en een grote gemeente (ICT samenwerking Hoorn, belasting
samenwerking Apeldoorn/Epe en Ten Boer/Groningen) of alleen kleine gemeenten samen (Zuid-Kennemerland, samenwerking op ICT, belasting, WMO en Bijzondere opsporingsambtenaar) of juist twee grotere gemeenten (belastingsamenwerking Haarlem en Haarlemmermeer).
Trends in samenwerking
Er doen zich diverse trends voor op het vlak van intergemeentelijke samenwerking:
• Samenwerking neemt toe; bestuursdichtheid en bestuurlijke drukte ook.
Gemeenten, waterschappen en provincies werken in toenemende mate onderling samen. Al of niet aangevuld met private partijen. Het aantal publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden neemt toe.
• Niet alleen formele samenwerking neemt toe, maar er is ook meer informele samenwerking. Het gaat hierbij vooral om het uitwisselen van kennis of het lenen van capaciteit op bijvoorbeeld PIOFA-taken.
• Er is een trend in verzakelijking van de samenwerking. Niet praten, maar doen en zichtbaar maken welke prestaties voor welke prijs worden geleverd. De verzakelijking krijgt mede vorm door flexibilisering en het werken met Dienstverleningsovereenkomsten. In toenemende mate wordt gewerkt met wisselende partners of met een ‘cafetariamodel’.
• Strategische samenwerking op regionale schaal – vooral het ontwikkelen van regionale visies – lijkt toe te nemen; hierbij is in toenemende mate sprake van integralisering; hierbij is weinig verschil waarneembaar tussen de gewone Wgr en≈de Wgr+.
• Samenwerking rondom hulpbronnen neemt grote vlucht: niet nieuw, wel meer resultaten. Gemeenschappelijke noemer bij deze samenwerking is dat partijen hun inhoudelijke beleidsautonomie behouden en dat er (bij de zuivere vorm) geen sprake is van inhoudelijke beleidsafstemming. De samenwerking richt zich op beleidsmatige hulpbronnen (inzet van deskundigheid beleidsmedewerkers) en/of uitvoering (sociale zaken, belastingen) en/of bedrijfsmatige hulpbronnen (ICT). De samenwerking op beleidsarm gebied komt het meest voor. In een enkele situatie is er sprake van een samenvoeging van de gehele ambtelijke organisatie (Ten Boer/
Groningen, BEL-samenwerking, De Waard-samenwerking).
• In samenwerkingsverbanden zoals in voorgaande punt genoemd zien we steeds meer dat regio’s een ‘pas op de plaats’ doen: toename van reflectie op manier waarop de samenwerking verloopt. Dit leidt vaak tot heroriëntatie op de bestuurlijke toekomst van het hele gebied (zie Groningen, Hoeksche Waard, Achterhoek).
• Samenwerkingsverbanden schalen op: zo zijn de regio’s voor bijvoorbeeld de geneeskundige hulpverlening van 35 naar 24 teruggebracht en de regio’s voor arbeidsvoorziening van 18 naar 11. Ook heeft een stevige opschaling plaatsgevonden van de waterschappen. Rond 1850 waren er 3500 waterschappen. Vlak na de Tweede Wereldoorlog waren er nog 2500 waterschappen. In 1974 waren dit er 800 en in 1997 66. Anno 2009 zijn het er 26.
Noten
1 Deze paragraaf is gebaseerd op Krimpen met Kwaliteit: Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling van ministeries van WWI & BZK, IPO en VNG alsmede op de Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2009-2040 van het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Bureau voor de Statistiek.
2 In 1998 is het aantal raadszetels van de ChristenUnie bepaald door de aantallen van GPV, RPF én de confessionele lijstverbindingen bij elkaar op te tellen. In die laatste groep bevinden zich vermoedelijk ook de nodige SGP-raadsleden. In 2000 is er geen sprake meer van een aparte categorie ‘confessionele lijstverbindingen’ en dan daalt het aantal zetels van de ChristenUnie en stijgt het aantal van de SGP.
Het bepalen van het aantal raadsleden van de categorie ‘anders’ kent een
complicatie. In relatief veel gemeenten zijn partijen een lijstverbinding aangegaan, en zitten de raadsleden voor een gecombineerde lijst in de raad. Aangezien de meeste lijstcombinaties, zoals SGP-ChristenUnie, d’66/GroenLinks/PvdA of andere progressieve akkoorden, niet wordt beschouwd als een landelijke partij, worden raadsleden die namens de lijstcombinatie in de raad zitten gecodeerd als vertegenwoordiger van een lokale partij. Hierdoor is het aantal raadsleden van ChristenUnie, SGP, PvdA en GroenLinks structureel onderschat en het aantal raadsleden van lokale partijen overschat.
Het bepalen van het aantal raadsleden van zowel de ChristenUnie als van de SGP kent een complicatie. In relatief veel gemeenten zijn deze partijen een lijstverbinding aangegaan, en zitten de raadsleden voor een gecombineerde lijst in de raad. Met medewerking van de partijbureaus van zowel SGP als de ChristenUnie heeft in 2005 een nadere precisering plaatsgevonden, hetgeen het mogelijk heeft gemaakt om vrijwel alle raadsleden van deze partijen die namens een lijstcombinatie in de raad zitten te herleiden tot hun ‘eigen’ partij. Hierdoor is het aantal raadsleden van ChristenUnie en SGP ten opzichte van 2002 en voorgaande jaren relatief sterk gestegen en is het aantal raadsleden van lokale & leefbare partijen gedaald. Dit is dus louter een papieren ontwikkeling, in de praktijk zouden de gegevens uit 2002 en voorgaande jaren op vergelijkbare wijze gecorrigeerd moeten worden. In 2008 heeft deze correctie nog niet kunnen plaatsvinden. De raadsleden van de lijstcombinatie ChristenUnie-SGP (in totaal 111) zijn in de verhouding 2/3 – 1/3 verdeeld over respectievelijk de ChristenUnie en SGP.
3 De gegevens van de SGP zijn niet in de figuur opgenomen. Reden hiervoor is dat de SGP geen vrouwelijke raadsleden heeft waardoor deze constant op 0% zou eindigen.
4 RIVM, 2009, Demografische druk per gemeente: http://www.riwm.nl/vtv/object_
map/o3163n40161
5 Het bepalen van het aantal wethouders dat gedefinieerd worden als ‘anders’ kent een complicatie. In relatief veel gemeenten zijn partijen een lijstverbinding aangegaan, en zitten de wethouders voor een gecombineerde lijst in het college.
Aangezien de meeste lijstcombinaties, zoals SGP-ChristenUnie, d’66/GroenLinks/
PvdA of andere progressieve akkoorden, niet wordt beschouwd als een landelijke partij, worden de wethouders die namens de lijstcombinatie in het college zitten gecodeerd als vertegenwoordiger van een lokale partij. Hierdoor is het aantal wethouder van ChristenUnie, SGP, PvdA en GroenLinks structureel onderschat en het aantal wethouders van lokale partijen overschat. Het gaat hier om een afwijking van 2,1%.
6 De gegevens van de SGP zijn niet in de figuur opgenomen. Reden hiervoor is dat de SGP geen vrouwelijke raadsleden heeft waardoor deze constant op 0% zou eindigen.
7 Abma, K, en A. Korsten, 2009, Gemeenten in Rapportcijfers
9 In het Werkbedrijf zijn vanaf 1 januari 2009 de activiteiten van het CWI en de re-integratieactiviteiten van UWV gebundeld.
10 De brandweer, politieregio en GHOR-regio’s zijn inmiddels nagenoeg congruent.
11 1840: 3500 (waterschapsalmanak 2008/2009); 1945: 2500; 1974: 800; 1997: 66(de bestuurlijke kaart van Nederland, blz. 144 e.v.)
12 Coördinatiecommissie regionaal onderzoeksprogramma
13 Pröpper, I, e.a., 2005, Trendstudie - Samenwerking decentrale overheden
4 Provincies
Dit hoofdstuk biedt inzicht in de stand van zaken bij de Provincies.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op provincies en hun inwoners, hun bestuurders en de financiën. De gepresenteerde cijfers over bestuurders zijn van 2009. Gezien het feit dat de laatste provinciale verkiezingen in 2007 plaatsvonden, zijn de gegevens actueel te noemen.