6 Interbestuurlijke verhoudingen
6.2 Objectieve indicatoren
6.3.5 Actuele thema’s
De interbestuurlijke verhoudingen zijn continu in beweging en dat betekent dat ook
‘actuele thema’s’ belangrijk zijn voor een goede graadmeter. Daarom is er in 2008 voor gekozen om twee nieuwe thema’s toe te voegen aan het belevingsonderzoek:
Samenwerking tussen overheden en bestuurskracht. Deze onderwerpen zijn in 2010 ook weer meegenomen. Daarnaast zijn in 2010 (extra) vragen toegevoegd over de financiële verhoudingen en het ‘programma Krachtig Bestuur’.
Samenwerking tussen overheden
Voor een beeld over de samenwerking tussen overheden is weer gekeken naar bekendheid met en tevredenheid over de in het Bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten gemaakte afspraken. Ook is in meer algemene zin gevraagd naar verticale samenwerking (tussen bestuurslagen) en horizontale samenwerking (met partners binnen de eigen bestuurslaag).
Ten aanzien van het bestuursakkoord gaf 36,5% (was 27%) aan (helemaal) bekend te zijn met het bestuursakkoord en daarin gemaakte afspraken. Een ruime minderheid (42,6%, was 45%) gaf aan er (helemaal) onbekend mee te zijn. Interessant is de ontwikkeling onder respondenten van de verschillende bestuurslagen. Heeft het feit dat er nu ook een bestuursakkoord tussen Rijk en provincies is gezorgd voor meer bekendheid onder de respondenten uit de provincies?
Onder de gemeentelijke respondenten is 30,5% (helemaal) bekend met het bestuursakkoord (was 33%). Bij het Rijk ligt het percentage op 26,7% (was 21%) en onder respondenten van de provincies is nu 54,4% (helemaal) bekend met het bestuursakkoord (was 28%), een behoorlijk forse stijging, waarmee de gemeentelijke respondenten zijn ingehaald.
Aan degenen die bekend zijn met het Bestuursakkoord is vervolgens gevraagd hoe tevreden men met de gemaakte afspraken is. Slechts 16,3% is hier (helemaal) tevreden over. Dit was in 2008 nog 19% (zeer) tevreden. Een nog kleinere minderheid is echter (helemaal) ontevreden (9,6%, was 8%). De overgrote meerderheid staat er neutraal tegenover of weet het niet (respectievelijk 39% en 33,7%, was 73% in 2008). Wel zijn er verschillen naar bestuurslaag. Provinciale respondenten (26,7%, was 7%) zijn aanmerkelijk vaker (helemaal) tevreden dan gemeentelijke respondenten (12,1%, was 26%) en Rijksrespondenten (13,3%, was 27%).
Hoewel in de totalen geen grote verschuivingen zien zijn, is dat onder de bestuurslagen wel het geval. Gemeentelijke respondenten en Rijksrespondenten zijn minder tevreden dan twee jaar geleden. Provinciale respondenten juist tevredener. Hierbij dient wel in acht te worden genomen dat het voor de hand ligt dat provinciale respondenten twee jaar geleden met het bestuursakkoord Rijk-gemeenten in gedachten antwoordden en nu met de afspraken tussen Rijk en provincie in het hoofd.
Ter verdieping zijn zes stellingen voorgelegd aan de respondenten. Met een tweetal is men het relatief vaak eens of helemaal eens: problemen worden beter opgelost door bundeling van kennis en expertise en door afstemming en coördinatie. Dit was in 2008 ook het geval. Véél minder steun is er voor de stellingen dat besluitvorming adequaat is, er een heldere structuur is, er sprake is van een goede bestuursstijl en dat de gemeenschappelijke doelen duidelijk zijn. Ook dit was in 2008 ook het geval.
Verder is in meer algemene zin gevraagd naar het oordeel over verticale samenwerking (tussen bestuurslagen) en horizontale samenwerking (binnen de eigen bestuurslaag).
In 2010 is 18,2% (helemaal) tevreden over verticale samenwerking (was 22%) en 24,4% (helemaal) ontevreden (was 27%). Het meest tevreden waren respondenten bij provincies (22,8%) en het Rijk (21,7). Gemeentefunctionarissen zijn het minst tevreden. Opvallend is dat hiermee vooral de tevredenheid onder de respondenten van het Rijk gedaald is (was 29%).
Iets positiever zijn respondenten over de samenwerking met partners binnen de eigen bestuurslaag, 25,3% is hier (helemaal) tevreden over (was 46%) en slechts 12,5% (helemaal) ontevreden. De tevredenheid bij Rijk (25%), provincie (21,8%) en gemeenten (27,5%.) loopt weinig uiteen. Hetzelfde geldt voor bestuurders (28,1%), volkvertegenwoordigers (30,5%) en ambtenaren (23,4%). De daling in tevredenheid met horizontale samenwerking is desalniettemin opvallend.
Bestuurskracht
Met betrekking tot bestuurskracht zijn de respondenten zes stellingen voorgelegd. In de door respondenten gegeven antwoorden zijn weinig verschillen met 2008 te zien.
Tabel 62 Stelling bestuurskracht Mijn organisatie kan de doelen die zij zichzelf stelt goed realiseren 59% 61%
Mijn organisatie kan de doelen die ‘hogere’ overheden aan ons stellen goed waarmaken
43% 46%
De kwaliteit van ons bestuur draagt positief bij aan onze bestuurskracht
58,5% 58%
De beschikbare middelen (financieel, menskracht) van onze organisatie staan in verhouding tot de opgaven die we moeten oppakken
34% 34%
De schaal van onze organisatie sluit goed aan bij de belangrijkste opgaven
51% 58%
Bron: Decisio, 2010
Duidelijk is dat men redelijk positief is over het eigen bestuur en over de mogelijkheden om de zelf gestelde doelen te halen. Minder positief is men vooral over de beschikbare middelen en de mogelijkheden om aan door andere overheden gestelde doelen te voldoen.
Ook is aan de respondenten van de verschillende bestuurslagen voorgelegd in hoeverre zij enkele rollen kunnen vervullen. Het beeld bij de gemeente is redelijk stabiel, met uitzondering dat gemeenten zich meer als publieke dienstverlener zijn gaan zien.
Tabel 63 Mate waarin organisaties bepaalde rol vervullen
Rijk Provincie Gemeente
2008 2010 2008 2010 2008 2010
Vertegenwoordiger van de gemeenschap 45,8% 40% 46,7% 45% 62,4% 66%
Partner in het bestuurlijk bestel 62,7% 72% 80% 80% 61,1% 62%
Bij de provincies en het Rijk doen zich ook enkele verschuivingen voor ten opzichte van 2008. Provincies herkennen zich meer in de rol van publieke dienstverlener. Het Rijk voelt zich meer dan in 2008 beleidsbepaler en partner in het bestuurlijk bestel.
Aan de respondenten is tevens gevraagd of zij van mening zijn dat de bestuurskracht van provincies vergroot moet worden. Nog sterker dan in 2008 zijn respondenten van de provincies van mening dat de bestuurskracht van provincies vergroot moet worden.
Net als in 2008 staan zij daarin alleen.
Ook gemeenten vinden sterker dan in 2008 dat hun bestuurskracht vergroot moet worden. Het Rijk is het daar meer mee eens dan in 2008, de provincies minder.
Tabel 64 Vergroten bestuurskracht provincies en gemeenten
Moet de bestuurskracht van provincies vergroot worden (%)
Rijk Provincie Gemeente
2008 2010 2008 2010 2008 2010
Ja 11% 17% 65% 82% 9% 10%
Nee 64% 75% 25% 14% 85% 83%
Moet de bestuurskracht van gemeenten vergroot worden (%)
Rijk Provincie Gemeente
2008 2010 2008 2010 2008 2010
Ja 44% 67% 64% 58% 84% 87%
Nee 31% 17% 29% 23% 13% 8%
Bron: Decisio, 2010
Er is niet meer gevraagd welke rol het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zou moeten spelen bij het vergroten van de bestuurskracht.
Wel is gevraagd hoe de vergroting van de bestuurskracht verwezenlijkt zou kunnen worden. Voor het vergroten van de bestuurskracht van provincies worden onder meer genoemd:
• Minder specifieke uitkeringen
• Kleinere provincies samenvoegen tot grotere provincies
• Grotere decentralisatie
• Concentratie op kerntaken provincies
• Afschaffen van de provincies in de Randstad
• Takenpakket moet duidelijker afgebakend worden
• Minder bestuurlijke drukte, afschaffen stadsregio’s
Enkele voorbeelden die worden genoemd ten aanzien van gemeenten zijn:
• Meer middelen voor gemeenten beschikbaar stellen
• Kiesdrempel voor gemeenteraad instellen om versnippering te voorkomen
• Herindeling kleinere gemeenten tot grotere gemeenten
• Vergroten belastinggebied
• Rol provincies beperken
• Bij decentralisatie ook de bijbehorende middelen verstrekken
Programma Krachtig Bestuur
Voor deze editie van de trendnota hebben is een aantal vragen over het programma Krachtig Bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de respondenten voorgelegd. Het programma kent vijf doelen:
• Versterking samenwerkingspraktijk
• Leren om te verbeteren
Om te beginnen is geïnformeerd naar de bekendheid met het programma. Van alle respondenten geeft 35% aan het programma Krachtig Bestuur te kennen. Bij de respondenten die werkzaam zijn bij het Rijk is dat 27%, bij de provincie 34% en bij de gemeente 40%. Aan de mensen die bekend zijn met het programma is daarnaast een aantal stellingen voorgelegd.
Tabel 65 Stellingen programma Krachtig Bestuur Stelling
(Helemaal) mee eens De werkwijze, vraaggericht en partnerschap is een goed voorbeeld van het nieuwe
werken binnen de overheid
40,5%
Het programma levert concrete resultaten op die bijdragen aan de vergroting van de bestuurskracht van de overheid
13,5%
Met het programma lukt het om de één overheid gedachte vorm en inhoud te geven 11,9%
Het programma houdt zich met de juiste thema’s bezig 39,7%
Bron: Decisio, 2010
In algemene zin valt bij deze resultaten op dat het programma Krachtig Bestuur weinig uitgesproken meningen oproept. De beelden over de inhoudelijke afbakening van het programma en de gekozen werkwijze zijn wel overwegend positief; de mate waarin concrete resultaten worden geboekt wordt echter laag ingeschat. Dit is reëel, omdat ten tijde van het onderzoek de resultaten ook nog niet geboekt waren. Dit wordt verklaard door het volgende: de inhoud van het programma Krachtig Bestuur is op januari 2009 vastgesteld; vanaf dat moment is gewerkt aan de realisatie van de doelstellingen. De gekozen werkwijze, waarbij intensief wordt samengewerkt met gemeenten en provincies, maakt dat de opstartfase extra lang duurt: er gaat tijd overheen voordat verschillende partijen tot een gezamenlijke aanpak zijn gekomen.
In de loop van 2010 zullen de concrete resultaten zichtbaar worden.
Financiële verhoudingen
In 2010 is tevens voor het eerst een aantal extra stellingen voorgelegd op het gebied van de financiële verhoudingen.
Tabel 66 Stellingen financiële verhoudingen Stelling
(Helemaal) mee eens Onzekerheid over inkomsten is erger dan dalende inkomsten 50,90%
Bij minder specifieke uitkeringen moeten ook goede afspraken gemaakt worden over
te plegen inspanningen 60,9%
Trend naar minder specifieke uitkeringen moet worden doorgezet 59,3%
Decentrale overheden te vaak ‘gestraft’ voor efficiënte taakuitoefening en te weinig
‘beloond’ voor efficiënt werken 48%
Verruimde mogelijkheden om belasting te heffen mogen niet leiden tot stijging
belastingdruk 53,9%
Groter eigen belastinggebied belangrijker dan overdracht taken vanuit Rijk 34%
Financiële positie gemeenten voldoende om gevolgen crisis op te vangen. 12,4%
Bron: Decisio, 2010
Voor een aantal stellingen is redelijk wat steun. Onzekerheid over inkomsten wordt erger gevonden dan dalende inkomsten. De trend naar minder specifieke uitkeringen moet worden doorgezet, maar daarbij moeten wel afspraken over de te plegen inspanningen moeten worden gemaakt. Maar een kleine meerderheid vindt dat bij een groter belastinggebied de collectieve lasten niet mogen stijgen. Er is uitermate weinig steun voor de stelling dat de financiële positie van gemeenten voldoende is om de crisis op te vangen.
Agenda voor de toekomst
In de agenda voor de toekomst wordt naar het belang van het maken van nieuwe afspraken over interbestuurlijke verhoudingen gekeken. Een ruime meerderheid van 73% vindt het belangrijk dat er weer zulke afspraken worden gemaakt. Daarbij doen zich geen grote verschillen voor naar de rol van de respondent. Respondenten bij het Rijk vinden het wel iets minder vaak (heel) belangrijk (61%).
Tabel 67 Agenda voor de toekomst
Heel
en taken in relatie tot financiering
48,6
In het soort afspraken dat wordt gewenst doen zich weinig grote verschuivingen voor.
Wel lijken respondenten iets vaker de extremen te hebben aangegeven. De verdeling van verantwoordelijkheden en taken in relatie tot financiering lijkt wat belangrijker gevonden te worden. In 2008 vond 78,2% dit (heel) belangrijk, in 2010 86%. Bevorderen van samenwerkingscultuur lijkt iets minder belangrijk gevonden: in 2008 vond 78,5%
dat (heel) belangrijk, in 2010 68,1%.
6.4 Conclusie
De interbestuurlijke verhoudingen laten in 2010 een gemengd beeld zien. Objectief gezien is op een aantal indicatoren de praktijk dichterbij de beoogde situatie gekomen.
Het aantal specifieke uitkeringen blijft dalen. Het aantal circulaires aan gemeenten daalt ook, en is bovendien minder vaak normstellend van karakter en vaker informerend.
Anderzijds blijft het aantal monitors onverminderd groeien. En ook het aantal prestatieafspraken is toegenomen, en prestatieafspraken met individuele gemeenten komen ook vaker voor dan twee jaar geleden. Het is te vroeg om hier conclusies aan te verbinden, maar het zou erop kunnen duiden dat sturen door het Rijk vooraf via financiering en normstelling vervangen raakt door sturing achteraf, via monitoring en bijsturing op grond van prestaties.
verhoudingen verbeterd vindt als het percentage dat de verhoudingen verslechterd vindt is toegenomen.
De respondenten zijn onverminderd van mening dat er in Nederland sprake is van bestuurlijke drukte. ‘Denken vanuit de problematiek’ en ‘heldere taakverdeling’ zijn ook in deze derde trendnota uitgangspunten van de Code die waaraan onvoldoende wordt voldaan. ‘Goed equiperen’ is na een korte afwezigheid ook weer terug in de top drie. Dat dit weer een belangrijk issue aan het worden is blijkt tevens uit het lage percentage van de respondenten dat de stelling onderschrijft dat gemeenten een voldoende financiële positie hebben om de gevolgen van de crisis op te vangen.
Op het gebied van bestuurskracht zijn er weinig verschuivingen ten opzichte van vorige jaren. Bijna iedereen vindt dat de bestuurskracht van gemeenten vergroot moet worden. Alleen de provincies vinden dat de bestuurskracht van de provincies vergroot moeten worden. Het programma Krachtig Bestuur houdt zich met de juiste thema’s bezig, maar levert nog onvoldoende concrete resultaten op. De uitgangspunten van de Code Interbestuurlijke verhoudingen, en het beleid om hetaantal specifieke uitkeringen te verminderen, worden onverminderd gesteund door de respondenten.
Noten
14 Ten opzichte van de cijfers in de hoofdstukken over gemeenten, provincies en waterschappen kunnen kleine afwijkingen in aantallen optreden. Dit is te verklaren uit verschillende peildata.
15 De Kool 2007a, De Kool 2008a en De Kool 2010.