Inrichtingsvariabelen n.a.v. samenwerkingsstructuur

In deze paragraaf is de samenwerkingsstructuur van een GEM bestudeerd teneinde inrichtingsvariabelen aangaande de samenwerkingsstructuur te verkrijgen. In deze scriptie worden de juridische en de organisatorische structuur behandeld.

De juridische structuur van de GEM bestaat uit de wijze waarop de juridische constructie van de organisatie en de wijze waarop het contract wordt ingevuld. De juridische constructie kan op meerdere manieren worden vorm gegeven. De criteria welke bij deze keuze meespelen zijn financiële transparantie, de verdeling van zeggenschap en het beperken van aansprakelijkheid. Dit resulteert erin dat vrijwel alle PPS-constructies bij grootschalige gebiedsontwikkelingsopgaven worden vorm gegeven door een zogenaamde C.V./ B.V. – constructie. De wijze waarop het contract wordt ingevuld bevindt zich in het spanningsveld tussen het creëren van zoveel mogelijk flexibiliteit bij het realiseren van de opgave en het creëren van zoveel mogelijk zekerheid voor de betrokken actoren.

De organisatorische structuur tenslotte is het belangrijkste aspect in relatie tot de inrichting van de organisatie van de GEM. Analyse van de literatuur heeft tot een aantal inrichtingsvariabelen geleid, die per GEM-organisatie op een verschillende manier kunnen worden ingevuld. De volgende inrichtingsvariabelen worden onderscheiden:

ƒ Zwaartepunt: hiermee wordt gedoeld op de locatie van de regie van het project dan

wel de locatie van de ‘trekkers van het project’. Binnen het netwerk kan het zwaartepunt van het project bij zowel de GEM als de publieke of private partijen liggen. Over het algemeen zal het zwaartepunt van het project echter bij de GEM liggen;

ƒ Actoren: het aantal direct betrokken actoren is van invloed op de inrichting van de

organisatie van de GEM, aangezien deze actoren over het algemeen aandeelhouder en/ of opdrachtgever van de GEM zijn. Een groter aantal actoren zorgt ervoor dat het overleg- en besluitvormingsproces op een andere manier dient te worden ingericht dan bij een kleiner aantal participerende actoren. Daarnaast is de wijze waarop de actoren omgaan met hun verschillende rollen van invloed op de inrichting van de organisatie, aangezien dit zijn uitwerking heeft in het eenduidig opereren van de actoren richting de GEM;

ƒ Formalisering: met formalisering wordt gedoeld op de juridische structuur, de

overlegstructuren, zoals bijvoorbeeld het aspect contactfrequentie, en de wijze waarop de contracten zijn vorm gegeven;

ƒ Delen van middelen en risico’s: dit aspect is over het algemeen gekoppeld aan de

verdeling van zeggenschap en heeft zijn uitwerking in het besluitvormingsproces;

ƒ Bevoegdheden: de bevoegdheden van de GEM kunnen per project verschillen. Het is

aan de moederpartijen om te bepalen welke bevoegdheden zij aan de GEM geven en het vertrouwen dat de GEM hierbij krijgt;

ƒ Wijze van besluitvorming: de besluitvorming kan ook op meerdere manieren worden

ingericht. Te denken valt aan de wijze waarop de participatie van actoren is vorm gegeven en aan het invullen van de voorzittersrol van de overleggen en vergaderingen;

ƒ Doelen: in principe is deze inrichtingsvariabele minder relevant, aangezien het doel

van de GEM vaststaat, namelijk het realiseren van het project. Van invloed is echter de mate waarin de doelen van de GEM overeen komen met de doelen van de moederpartijen en de gevolgen hiervan voor het functioneren van de GEM;

ƒ Formatie: de formatie van de organisatie gaat in afstemming met de moederpartijen.

Allereerst dient bepaald te worden welke functies in de organisatie worden opgenomen en welke worden uitbesteed. Vervolgens dienen deze functies ingevuld te worden met personeel, waarbij deze werknemers afkomstig kunnen zijn van moederpartijen of van derden. Ook speelt het vraagstuk of het personeel moet worden ingehuurd dan wel in dienst moet worden genomen. Onafhankelijkheid van de GEM en aanwezige kennis en vaardigheden bij de moederpartijen en GEM ligt aan deze aspecten ten grondslag.

5.4 Resumé

Hoofdstuk 4 heeft antwoord gegeven op onderzoeksvraag 2.1, waarin gezocht is naar situationele factoren welke van invloed zijn op de inrichting van de organisatie van de Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij. In dit hoofdstuk zijn de overige deelvragen van onderzoeksvraag 2 beantwoord, welke leiden tot inrichtingsvariabelen van de organisatie van de GEM. Onderzoeksvraag 2 luidt als volgt:

Op basis van literatuur zijn in hoofdstuk 5 het samenwerkingsproces en de samenwerkingsstructuur van de Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij besproken. Dit heeft geleid tot een aantal variabelen en aspecten, welke de inrichting van de organisatie van de GEM bepalen (zie subparagrafen 5.2.6 en 5.3.4). Wanneer deze variabelen en aspecten worden gecombineerd, is het mogelijk een aantal thema’s te formuleren.

Het aspect ‘transparante samenwerkingsconstructie’ is onderdeel van de juridische structuur. Mandaat van de afgevaardigden heeft betrekking op de wijze waarop participerende actoren hun vertegenwoordigers vormgeven en hun participatie in de organisatie inrichten. Aspecten als vertrouwen, commitment, respect en begrip zijn onderdelen van de verhouding tussen de GEM en de moederpartijen. Flexibiliteit die deze partijen vertonen is enerzijds te bepalen door deze moederpartijen, maar wordt anderzijds beïnvloed door de wijze waarop contracten en afspraken zijn vormgegeven en vastgelegd. Tot slot is een ‘project champion’ belangrijk, al zal deze rol veelvuldig door de GEM worden vertolkt, en maakt onderdeel uit van de inrichting van de juridische structuur en de onafhankelijkheid van de GEM in de samenwerking.

Bij het bespreken van de samenwerkingsstructuur is eveneens een aantal aspecten aangaande de inrichting van de organisatie besproken. Het zwaartepunt is, net als de ‘project champion’, onderdeel van zowel de juridische structuur als de onafhankelijkheid van de GEM in de samenwerking. Naast de vertegenwoordigers van de participerende actoren is het aantal participerende actoren van belang. Ook dienen de actoren een aantal rollen te vervullen en de wijze waarop dit gebeurd, is eveneens onderdeel van het thema ‘actoren’. Formalisering en zeggenschap- en risicodeling komen naar voren als onderdeel van de juridische structuur. De onafhankelijkheid van de GEM en haar verhouding tot de moederpartijen worden door een aantal aspecten bepaald. Allereerst door de bevoegdheden die de GEM krijgt van haar moederpartijen. Ook de mate waarin de doelen van de moederpartijen overeenkomen met de GEM speelt hier een rol in. Ten dele zijn deze aspecten te sturen middels het vormgeven van de juridische structuur, maar ook wordt het ten dele bepaald door de houding en het gedrag van de moederpartijen. De wijze van besluitvorming is een apart onderdeel waarin de overleg- en besluitvormingsstructuur naar voren komt. Dit zal zodoende als apart inrichtingsthema worden vermeld. Wanneer de volledige structuur is vorm gegeven, dienen de functies te worden ingevuld. De op te nemen functies en de wijze waarop het personeel onderdeel van de GEM wordt, wordt beschreven in het thema ‘formatie’.

Tot slot is bij de juridische structuur beschreven dat het aandeel van de gemeente van invloed is op de wijze van aanbesteden, wat op velerlei wijzen door een GEM kan worden gedaan. Zodoende wordt de wijze van aanbesteden als apart thema geformuleerd.

Bovenstaande verhandeling naar aanleiding van de bestudering van het ‘samenwerkingsproces’ en de ‘samenwerkingsstructuur’ levert een aantal thema’s op aan de hand waarvan de organisatie van een GEM kan worden ingericht en/of beoordeeld. Het thema ‘samenwerking / verhouding GEM tot moederpartijen komt met name voort uit de theorie over Interorganisatationele Relaties (IOR’s). Uit de verhandeling over de samenwerkingsstructuur komen de thema’s ‘actoren’, ‘juridische structuur’, ‘overleg- en besluitvormingsstructuur’ en ‘formatie’ voort. Deze thema’s zijn aangevuld met lessen voortkomend uit de bestudering van theorie over Interorganisationele Relaties. Tot slot is het thema ‘aanbesteding’ onderscheiden.

De volgende inrichtingthema’s zijn opgesteld:

ƒ Actoren

Het aantal participerende publieke en private actoren is van invloed op de inrichting van de organisatie. Bij een groter aantal betrokken actoren is het ook van belang of deze actoren georganiseerd zijn middels een consortia of een vergelijkbare constructie. Van de betrokken actoren is belangrijk hoe zij omgaan met hun rollen. De private partijen heeft te maken met haar dubbele pet door haar participatie in zowel de grond- als de bouwexploitatie. De gemeentelijke overheid, welke veelal de publieke partij is, heeft een aantal rollen te vervullen. De belangrijkste rollen voor de gemeente zijn haar rol als aandeelhouder, haar rol als beleidsmaker (beleid en publieke taken) en haar rol als beheerder van het openbaar gebied.

ƒ Juridische structuur

De juridische structuur wordt vorm gegeven door de juridische constructie. Vervolgens dient deze constructie ingevuld te worden middels het inrichten van de statutaire directie, de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, de eventuele Raad van Commissarissen en de adviesorganen. Een tweede aspect van de juridische structuur is de wijze waarop het contract is ingevuld, waarbij de tegenstelling flexibiliteit versus zekerheid een rol speelt. Tot slot is het combineren van de grond- en bouwexploitatie een mogelijke constructie en dus van invloed op de organisatie van een GEM.

ƒ Samenwerking / verhouding GEM tot moederpartijen

De wijze hoe de moederpartijen zich verhouden en tot de GEM en vice versa is van belang voor het succesvol zijn van de samenwerking. Onafhankelijkheid van de GEM, het vertrouwen dat zij krijgt en acceptatie en respect tussen actoren, zijn belangrijke factoren voor het functioneren van de samenwerking. Tot slot is het zwaartepunt een onderdeel van de samenwerking. Het zwaartepunt slaat op of er een ‘project champion’ is, welke persoon of organisatie deze rol dan vervult en waar het commitment is gelegen.

ƒ Overleg- en besluitvormingsstructuur

Een belangrijk onderdeel van de samenwerking is de wijze waarop de overleg- en besluitvormingsstructuur is vorm gegeven. Alle GEM’s hebben een statutaire directie en een Algemene Vergadering van Aandeelhouders, echter is de frequentie van deze vergaderingen verschillend per GEM. De slagvaardigheid van de GEM-organisatie speelt ook mee, aangezien een hogere frequentie van vergadercycli de slagvaardigheid van de organisatie negatief kan beïnvloeden.

ƒ Formatie GEM

De formatie van de GEM bevat de invulling van de organisatie. De aanwezigheid van de (kern)functies is het belangrijkste vraagstuk. De wijze waarmee wordt omgegaan met het civieltechnische deel van de opgave is eveneens een inrichtingsvariabele. Naast de formatie is van belang of het personeel ingehuurd of in dienst is van de GEM en of dit personeel afkomstig is van moederpartijen of van externe organisaties. Het continuïteitsvraagstuk is hier ook een onderdeel van.

6 Casestudy

6.1 Inleiding

Hoofdstuk 6 beschrijft de resultaten van de uitgevoerde casestudy. In deze casestudy zijn zes projecten en de bijbehorende Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappijen (GEM’s) geanalyseerd. De geanalyseerde projecten zijn onder te verdelen in uitleglocaties (Vinex-locaties) en herstructureringsopgaven van stadscentra. In paragraaf 6.2 tot en met paragraaf 6.7 zullen achtereenvolgens besproken worden: Saendelft in Zaanstad, Schuytgraaf in Arnhem, Vathorst in Amersfoort, Waalsprong in Amersfoort, Stadshart Amstelveen en Stadshart Lelystad. De twee laatstgenoemde gebiedsontwikkelingsopgaven betreffen de herstructureringsopgaven van stadscentra.

In dit hoofdstuk zal elke casus besproken worden, waarbij de context van het project, het organogram van de organisatie, situationele factoren van het project en de resultaten van de interviews aan bod komen. Wanneer aanwezig sluit elke casus af met suggesties, die door de geïnterviewde mensen zijn gedaan. Uit de literatuurstudie zijn situationele factoren naar voren gekomen welke van invloed zijn op de inrichting van de organisatie (hoofdstuk 3). Hoofdstuk 4 heeft inrichtingsvariabelen opgeleverd aan de hand waarvan de interviews zijn gehouden en de case-resultaten zullen worden beschreven. Het gehanteerde interviewschema is te vinden in bijlage 3. De analyse bestaat uit het interviewen van de projectdirecteuren van de casussen. Daarnaast is bij vier casussen een ambtenaar van de participerende gemeente geïnterviewd, namelijk van de gemeentes Amersfoort, Nijmegen, Amstelveen en Lelystad. De lijst met geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 2.

Na de beschrijvingen per casus zal in hoofdstuk 7 de cross-case-analyse uitgevoerd worden. De resultaten verkregen uit de analyses van de verschillende cases worden nu per thema naast elkaar gezet. Deze thema’s bestaan uit de indicatoren verkregen uit de literatuurstudie. Tot slot wordt in paragraaf 7.3 de uitgevoerde integrale analyse behandeld, die heeft geleid tot de conclusies aangaande het inrichten van de organisatie van een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij.