GEM Waalsprong

De gemeente Nijmegen heeft de samenwerking gezocht met vijf projectontwikkelaars en twee woningcorporaties. Deze samenwerking is de basis van de GEM Waalsprong Beheer B.V., welke de beherend vennoot is in de GEM Waalsprong C.V. De woningcorporaties zijn samengegaan in Novio-noord en de ontwikkelaars zijn samen gegaan in Ontwikkelingscombinatie Waalsprong (OCW). Inmiddels maken nog vier ontwikkelaars en Novio-noord samen met gemeente Nijmegen onderdeel uit van de GEM Waalsprong:

ƒ AM Wonen

ƒ BAM Vastgoed

ƒ Heijmans Projectontwikkeling

ƒ Bouwfonds Wonen

ƒ Novio-noord

In de constructie is gemeente Nijmegen voor 50% aandeelhouder en hebben de private partijen gezamenlijk een aandeel van 50%. Hiervan is 40% in handen van OCW (ontwikkelars) en 10% in handen van Novio-noord (woningcorporaties). In onderstaand organogram is weergegeven hoe de C.V./B.V.-constructie is vormgegeven.

9

Gemeente Nijmegen (2005), Kadernota Grondbeleid, “ontwikkeling op goede gronden”, Gemeente Nijmegen, Directie Wijk en Stad, Ontwikkelingsbedrijf.

Novio-noord (woningcorporatie) Heijmans

Projectontwikkeling

AM Wonen BAM Vastgoed

Bouwfonds Wonen

Gemeente Nijmegen

(50%) ^{Private Partijen}_(50%)

GEM Waalsprong Beheer B.V. (Beherend vennoot GEM Waalsprong C.V.)

GEM Waalsprong

Commanditaire Vennootschap

Figuur 6.4: Organogram GEM Waalsprong

6.5.3 Situationele Factoren

Wederzijdse afhankelijkheid

Gemeente Nijmegen had voor de opstart van het project alle grond reeds in haar bezit, waardoor zij in die zin niet afhankelijk was van private partijen. Private partijen waren daarentegen wel afhankelijk van de gemeente, aangezien zij geen gronden in bezit hadden op grond waarvan een samenwerkingsverband een logisch gevolg zou zijn. Het enige aspect waarop de gemeente afhankelijk van de private partijen was, maar ook dit betreft een bewuste keuze van de gemeente, is het delen van de risico’s. Gezien de omvang van de opgave achtte Gemeente Nijmegen het wenselijk dan wel noodzakelijk de risico’s te delen met meerdere private partijen.

Inhoudelijke complexiteit

Gebiedsontwikkelingsopgave Waalsprong is een omvangrijke opgave en voorzien van een hoge mate van inhoudelijke complexiteit. Naast het realiseren van woningen bestaat de opgave uit de ontwikkeling van een bedrijventerrein, kantoorruimte, winkelcentra, een NS-station, basisscholen, kinderopvang, sportzaal, sportvelden en medische centra. Naast het hoge aantal te realiseren functies, zijn deze functies ook niet van geringe omvang. Er

dienen 12.000 woningen, een kantoorgebied van 100.000 m2, een bedrijfsterrein van 40

ha en een winkelcentrum van 20.000 m2 gerealiseerd te worden binnen een

investeringsomvang van € 500 miljoen. Door het hoge aantal functies en de grote omvang van deze functies is de gebiedsontwikkelingsopgave Waalsprong te typeren als een opgave met een hoge mate van inhoudelijke complexiteit.

Organisatorische complexiteit

Daarnaast heeft Gemeente Nijmegen zelf de keuze gemaakt om vanwege risicodeling en aanwezige kennis bij marktpartijen de samenwerking aan te gaan met vijf private partijen. Door de betrokkenheid van vijf partijen en de gemeente zijn de overleg- en besluitvormingsprocessen als complexer te bestempelen en is het mogelijk dat de GEM hierdoor minder slagvaardig kan opereren. Hierdoor kan gesproken worden van een hoge mate van organisatorische complexiteit.

Institutionele onzekerheid

Bij de private partijen heerste een zekere mate van institutionele onzekerheid omtrent het gedrag van de andere private partijen. Dit blijkt uit het feit dat de marktpartijen er op hebben aangestuurd om naast de aandeelhoudersvergadering een Raad van Commissarissen in het leven te roepen als een soort platform waar iedereen vertegenwoordigd was en men zo zicht had op de activiteiten van de overige partijen. Daarnaast ontstaat institutionele onzekerheid vooral omdat deelnemers in het traject niet echt accepteren dat zij een onderneming (de GEM Waalsprong) hebben opgericht en hinken alle partijen (ook de gemeente) op twee gedachten. Enerzijds lekker commercieel en zakelijk plannen maken en uitvoeren en anderzijds zoveel mogelijk eigen belangen nastreven en de andere partij committeren. Dit leidt tot complexiteit en onduidelijkheid. Een derde aspect van de aanwezige institutionele onzekerheid komt voort uit deze constructie met een Raad van Commissarissen. In deze raad zit de Wethouder Ruimtelijke Ordening welke zogenaamd zonder last en ruggespraak zich uitspreekt over ontwikkelingen bij de GEM. Doordat op twee plekken wethouders van de gemeente vertegenwoordigd zijn, is er sprake van institutionele onzekerheid over en weer.

6.5.4 Inrichtingsvariabelen

Actoren

De GEM geeft aan dat gemeente Nijmegen echt in een publieke rol zit als bijvoorbeeld het goedkeuren van bouwplannen en plannen van de openbare ruimte. Voor het behandelen van de bestemmingsplannen betaalt de GEM aan de gemeente. De beeldkwaliteitplannen fungeren als toetsingsinstrumenten voor de gemeente, waarin zij geadviseerd wordt door de Commissie Beeldkwaliteit. Daarnaast is er een wijkmanager Waalsprong (accountmanager), welke gesubsidieerd wordt door de GEM. De publieke taken van de gemeente zitten in één persoon, die de coördinator grondgebied bij de gemeente is. Overigens erkent de gemeente dat zij soms traag handelt. De GEM is van mening dat een gemeente bereid moet zijn zich in te zetten om te kijken hoe ver gegaan kan worden bij het realiseren van de opgave. Een gemeente hoort in ogen van de GEM dus niet achterover geleund te gaan zitten toetsen.

De gemeente had vrijwel al de grond in haar bezit. Vanwege de gewenste risicodeling heeft de gemeente toch de samenwerking met vijf private partijen opgezicht. Gemeente Nijmegen geeft aan dat de kennis van marktpartijen het minste is dat je moet implementeren. De GEM geeft aan dat gekozen is voor vijf ontwikkelaars vanwege ervaring met verschillende soorten ontwikkelaars en vanwege de gewenste differentiatie. De GEM geeft aan dat het enige dat ontwikkelaars gemeen hebben is het willen krijgen van een zo goed mogelijke positie in het afnemen van grond. Daarnaast merkt zij dat de aandeelhouders vanwege plaatsgevonden fusies de oorspronkelijke samenwerking proberen op te frissen. De GEM probeert dit te vermijden, want dergelijke discussies kosten weer een aantal jaren. De GEM meent dat aandeelhouders dergelijke problemen zelf maar dienen op te lossen.

Juridische structuur

Bij de start van de GEM is er voor een onafhankelijk directeur gekozen. Destijds gaf de gemeente aan dat de onafhankelijkheid van de GEM ten opzichte van de gemeente begint bij een onafhankelijke directie: “een directie moet tot taak hebben de onderneming te leiden en niet de belangen van andere ondernemingen te ondersteunen”. Vanwege de hoeveelheid werk is er nu een tweehoofdige directie, welke wel allebei ‘onafhankelijk’ zijn. De algemeen directeur is 5 dgn/week in dienst en daarnaast er voor 2 dgn/week een financieel directeur in dienst. Gemeente Nijmegen geeft aan dat er twee directeuren nodig zijn om een GEM te besturen en dat zij als 50%-aandeelhouder tenminste één van de directeuren wil leveren. Hiermee wordt iemand namens de gemeente bedoeld, welke niet in dienst is van de gemeente.

Naast de statutaire directie bestaat de juridische structuur van GEM Waalsprong uit een Raad van Commissarissen en een Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA). De statutaire directie is als enige bevoegd bindende handelingen namens de C.V. uit te voeren. De Raad van Commissarissen toetst het handelen van de directie en geeft (gevraagd en ongevraagd) advies. De aandeelhoudersvergadering stelt het beleid van de onderneming, de grondexploitatie en de begroting en rekening van de B.V. vast.

De Raad van Commissarissen bestaat uit vertegenwoordigers van alle deelnemers. De gemeente heeft één commissaris, de ontwikkelaars hebben gezamenlijk één commissaris en de woningcorporaties hebben één commissaris. Deze Raad van Commissarissen opereert in de praktijk meer als een soort stuurgroep en legt daarbij verantwoording af aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De AvA wordt voorgezeten door de dezelfde onafhankelijk voorzitter als die van de Raad van Commissarissen.

Gemeente Nijmegen is van mening dat op twee niveaus maximaal invloed uitgeoefend moet worden: op directieniveau en op aandeelhoudersniveau. Op dit moment zit er zowel een wethouder in de Raad van Commissarissen als in de Aandeelhoudersvergadering. De Algemene Vergadering van Aandeelhouders kan de Raad van Commissarissen natuurlijk terugfluiten, maar dan komen de wethouders tegenover elkaar te staan en dat kan politiek niet. Naar mening van de gemeente dient een Raad van Commissarissen uit onafhankelijke personen te bestaan die de bedrijfsvoering van de GEM sturen en een vinger aan de pols houden. Inhoudelijke betrokkenheid hoort daar dus niet bij. De Algemene Vergadering van Aandeelhouders dient volgens de gemeente dus echt ergens over te gaan.

Het gebied Waalsprong wordt door Gemeente Nijmegen bestempeld als een lappendeken, waarin de gemeente en de GEM soms ook gezamenlijk als ‘twee private partijen’ optreden tegen het publieke gedeelte van de gemeente. De gemeente geeft wel aan dat de moeilijkere deelprojecten bij de gemeente zijn ondergeschoven en daar heeft de gemeente nog steeds last van. Politiek gezien (gemeenteraad) viel het echter niet meer terug te draaien. Gemeente Nijmegen vermeldt daarbij dat de private partijen de grootschalige lange termijn projecten ook niet aandurfden. Binnen het project heeft de gemeente de regie en verantwoordelijkheid over de realisatie van de hoofdinfrastructuur, bedrijfsontwikkeling/kantoren, landschapsinrichting en bijzondere voorzieningen als sport en recreatie. De bijbehorende infrastructuur wordt door de GEM openbaar aanbesteed. Verder is de GEM verantwoordelijk voor de woningbouw, centrumvoorzieningen en gronden. De GEM verzorgt ook het procesmanagement van het gehele project.

Gemeente Nijmegen is van mening dat de risicodeling niet onderschat dient te worden, aangezien marktpartijen een bankgarantie van 2 miljoen gulden per partij (in totaal dus 12 miljoen gulden) hebben wat gering is vergeleken met de te realiseren omzet. Voor de private partij vallen de risico’s van het bouwrijp maken ook wel mee. De GEM is van mening dat je van grote ontwikkelaars ook niet mag verwachten dat zij risicovolle zaken accepteren. Daarnaast is de GEM van mening dat de ontwikkelaars tegenwoordig weinig gevoel meer hebben voor het echte ontwikkelen. Overigens vallen de risico’s voor de gemeente ook wel mee, aldus gemeente Nijmegen, mits ze hele dure grond maar niet lang in bezit heeft zonder tijdig te kunnen produceren. De oplopende renteteller zou voor hoge kosten zorgen.

Samenwerking / verhouding GEM tot moederpartijen

De GEM is van mening dat er geen sprake is van samenwerking tussen de partijen, maar dat de GEM zorgt voor de samenwerking dan wel integratie tussen de achterliggende partijen. De GEM is om partijen bij elkaar te krijgen en productie mogelijk te maken. Dit 3-partijenstelsel wordt ook door de gemeente als dusdanig beschreven: “de GEM maakt met zowel de private als de publieke partijen bonje”. De relatie van de GEM met de achterliggende partijen wordt door de GEM als goed bestempeld. Gemeente Nijmegen is van mening dat de verhouding tussen gemeente en GEM soms te wensen overlaat.

Gemeente Nijmegen is van mening dat je een PPS organiseert om risico’s te delen, kennis van de marktpartijen te benutten én om als gemeente een vinger in de pap te houden. Op dit laatste punt zal de GEM dan ook expliciet georganiseerd worden.

Overleg- en besluitvormingsstructuur

Elke week vindt er overleg plaats met het managementteam dat bestaat uit de GEM-directie, de drie procesmanagers en de communicatiemanager (zie formatie). De grondverwervers van de gemeente hebben iedere week overleg met de GEM-directie. De Raad van Commissarissen komt eenmaal per twee maanden bij elkaar en wordt voorgezeten door een onafhankelijk voorzitter. De Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) vindt tweemaal per jaar plaats en wordt door dezelfde voorzitter als van de Raad van Commissarissen voorgezeten. De frequentie van de AvA is in ogen van de gemeente veel te laag. De gemeente geeft aan dat de GEM-directie alle essentiële zaken laat goedkeuren door de Raad van Commissarissen, welke eenmaal per maand bijeen komt. De Raad van Commissarissen zit volgens de gemeente veel dieper in de inhoud dan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De Raad van Commissarissen en de aandeelhoudersvergadering worden door dezelfde persoon voorgezeten, welke een onafhankelijk voorzitter is.

Het Hoofd Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente heeft eenmaal per week overleg met de Wethouder Ruimtelijke Ordening en de coördinator grondgebied, maar daar zit ook de GEM-directeur bij. Doordat de Wethouder Ruimtelijke Ordening ook in de Raad van Commissarissen zitting heeft, heeft deze persoon te maken met een dubbele pet welke nogal eens conflicten met zich meebrengt. Naar mening van Gemeente Nijmegen is dit geen wenselijke situatie en vraagt de gemeente zich af of de wethouders nu wel op de juiste plaats zitten.

Formatie GEM

De formatie van de GEM is in den beginne vorm gegeven met gemeentelijke mensen die beschikbaar waren voor stedenbouwkundig werk. Door detacheren dacht de gemeente de publieke taken te verzekeren. Het aantal gedetacheerde mensen liep echter op naar ongeveer 40 mensen, waarna er een halt is toegeroepen en de GEM is overgegaan tot het inhuren van haar personeel van onafhankelijke partijen. Daarop is één uitzondering, van de gemeente wordt één persoon op persoonlijke titel ingehuurd voor de stedenbouwkundige plannen.

De formatie is nu opgebouwd met drie procesmanagers welke elk verantwoordelijk zijn voor een deelgebied. Deze procesmanagers krijgen een budget en een tekort/overschot van een fase gaat mee naar de volgende fase. De afrekening volgt dan aan het einde van het project. De hoofd-ontsluiting beslaat het gehele gebied en is een zaak van de gemeente. De directie is verantwoordelijk voor deelgebied overstijgende zaken als stedenbouwkundige samenhang, waterhuiskundig systeem, woningbouwprogramma, contracten met Nuon, et cetera.

De drie procesmanagers worden ondersteund door planning & control, administratie, één planeconoom en één secretaresse. Daarnaast is er een juriste voor de begeleiding van het maken van de bestemmingsplannen en zijn er 2 communicatiemedewerkers. Met betrekking tot het informatiecentrum is de GEM van mening dat het combineren van het informatiecentrum met het GEM-kantoor de meest ideale situatie is. Verder bestempelt de GEM de ideale benodigde organisatie als “een directeur, een secretaresse, een telefoon en een chequeboek: al het overige kan ingekocht worden”.

Af en toe worden door de GEM stedenbouwkundige bedrijven uitgenodigd om te filosoferen over de Waalsprong, maar dit is geen garantie voor een vervolgopdracht. Per project wordt namelijk een stedenbouwkundig bureau ingehuurd. Het civiele deel van de opgave is uitbesteed middels een volumecontract met Grontmij en Royal Haskoning. Onderdelen van dit contract zijn het maken van bestek, de engineering, directievoering en toezicht tijdens de bouwperiode.

Aanbesteding

De rol van GEM Waalsprong en het Ontwikkelingsbedrijf richt zich met name op aansturing van processen en het voeren van regie. Dat betekent in ieder geval dat GEM Waalsprong-taken in het productieproces maximaal zullen worden uitbesteed. De GEM geeft aan dat zij niet openbaar aanbesteed, aangezien zij naar haar mening geen overheidsdienst is. De bijbehorende infrastructuur wordt wel door de GEM openbaar aanbesteed.

6.5.5 Suggesties

Met betrekking tot het eventueel combineren van de grond- en bouwexploitatie is de GEM positief. De GEM meent dat als je een dergelijke opgave serieus wilt aanpakken, je als GEM alles (dus inclusief de bouwexploitatie) dient te doen. Gemeente Nijmegen vindt een dergelijke constructie dubieus, aangezien de private partijen de grootschalige delen van project nu al niet aandurfden.

Verder is de GEM van mening dat wanneer je een commercieel en economisch aantrekkelijke organisatie wilt maken, de GEM los moet kunnen komen van haar publieke

Samenwerking is helemaal niet relevant, die ontstaat pas op het moment dat de onderneming een echte koers kan gaan varen. Het kan ook gemeentelijk worden gedaan, maar dan dient het ook echt gemeentelijk te worden gehouden.