Klachtbehandeling door de Kinderombudsman
4.2 Het indienen van een klacht
4.2.1 De indiener
Iedereen die meent dat een of meer rechten van jeugdigen niet geëerbiedigd worden, kan een klacht indienen bij de Kinderombudsman (artikel 11c lid 1 WNo).255 De wet stelt dus geen leeftijdsgrens aan de mogelijkheid om een klacht in te dienen. In de parlementaire geschiedenis komt duidelijk naar voren dat beoogd is dat jeugdigen en ouders kunnen klagen bij de Kinderombudsman.256 In de parlementaire stukken wordt een ombudsfunctie voor jeugdigen van groot belang geacht, vanwege
253 Vanwege de privacy van de betrokkenen kan er overigens voor worden gekozen om een verkorte versie van het klachtrapport op de website te publiceren.
254 Zie ook tabel 4.d (bijlage H). 255 Zie ook artikel 9:18 lid 1 Awb. 256 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 7, p. 7-8.
hun kwetsbaarheid en afhankelijkheid.257 De Kinderombudsman zal zich inzetten voor een klachtprocedure die laagdrempelig, herkenbaar en makkelijk toegankelijk is voor jeugdigen.258 Dit is van wezenlijk belang voor het bevorderen van de eerbiediging van kinderrechten in Nederland, zo staat in de parlementaire geschiedenis beschreven.259
In het Handboek ombudswerk wordt een paragraaf gewijd aan de verhouding tussen jeugdigen en volwassenen die een klacht indienen. Hieruit wordt duidelijk dat jeugdigen voorrang hebben ten opzichte van volwassenen. Hun e-mails en telefoontjes worden eerst behandeld. Ook kan het zijn dat eerder wordt overgegaan tot een interventie als een kind contact opneemt met de
Kinderombudsman. Aan ouders wordt geen informatie versterkt over of met de jeugdige is gesproken en wat er is besproken, tenzij deze hiermee instemt.260
Tabel 4.4 Wie heeft de klacht ingediend?261
De indiener 2011 2012 2013 2014 2015 2016262 Totaal Ouders 16 14 16 22 37 14 119 Kind 11 2 1 0 0 0 14 Broer/zus 0 0 0 0 1 0 1 Professional 7 8 11 7 10 2 45 Derde 1 1 0 4 1 0 7 Grootouders 0 0 1 4 1 2 8 Pleegouders 0 0 0 2 2 0 4 Overig 0 0 0 1 0 0 1 Onbekend 0 1 3 6 6 0 16 Totaal 35 26 32 46 58 18 215
In de bovenstaande tabel valt op dat het aantal minderjarigen dat een klacht indient direct na het eerste jaar sterk is gedaald en dat de Kinderombudsman na 2013 in het geheel geen klachten meer heeft ontvangen van jeugdigen zelf (al kunnen onder de ‘onbekende’ indieners wellicht ook minderjarigen zitten). Uit een analyse van de klachtrapporten, die op de website van de Kinderombudsman zijn gepubliceerd, is zichtbaar dat er na 2013 nog wel klachtrapporten zijn gepubliceerd naar aanleiding van klachten die door de ouders en de minderjarige gezamenlijk zijn ingediend of door een advocaat namens de minderjarige (en zijn ouders) is ingediend. De data waarop deze klachten zijn ingediend, liggen – indien bekend – echter steeds voor 2014.
Het gegeven dat zeer weinig klachten die tot klachtrapporten hebben geleid zijn ingediend door jeugdigen zelf, raakt een belangrijk punt, dat ook in verschillende interviews naar voren komt. Een medewerker van de Kinderombudsman gaf aan dat zij het goed zou vinden als de Kinderombudsman de jeugdigen meer opzoekt. Alhoewel het aantal jeugdigen dat een klacht indient nihil is, komt het
257 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 5, p. 2. 258 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 5, p. 8 en 12. 259 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 5, p. 5. 260 Handboek ombudswerk 2016, p. 15.
261 Deze informatie is afkomstig uit de interne gegevens die zijn bijgehouden door de Kinderombudsman. 262 Dit betreft informatie over de klachten die tot en met 31 maart 2016 binnengekomen zijn.
wel voor dat jeugdigen andersoortige contacten (zoals hulpvragen) initiëren. Jaarlijks zijn tussen de circa 7 en 18 procent van de geregistreerde contacten door een jeugdige ingediend (in absolute aantallen gaat het om 75 tot 200 jeugdigen per jaar).263
De Kinderombudsman heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de terugloop van het (al lage) aantal klachten dat door jeugdigen is ingediend. Wellicht kan deze terugloop worden verklaard doordat bij de start veel aandacht werd geschonken aan het bestaan van de Kinderombudsman en van de mogelijkheid om klachten in te dienen, maar dat de aandacht hiervoor nadien minder is geworden. Hierdoor zal de bekendheid van de klachtbehandelingstaak van de Kinderombudsman onder jeugdigen ook verminderd zijn. Het is interessant om te bezien of er ook een terugloop zichtbaar is in het aantal contacten in het algemeen dat door jeugdigen is geïnitieerd, maar deze gegevens waren voor de onderzoekers niet beschikbaar.264 Bovendien worden klachten meestal door ouders namens hun kind ingediend. Gelet op het feit dat de Kinderombudsman een tweedelijnsorganisatie is, kan afgevraagd worden of het wel reëel is om te verwachten dat jeugdigen zelf klagen. Het is daarom van belang dat de Kinderombudsman reflecteert op de vraag waarom het aantal contacten door
jeugdigen zelf laag is en daarnaast verminderd is in de loop van de eerste vijf jaar (zie aanbeveling 4.1, bijlage D). Desalniettemin is het van belang om ervoor te waken dat de klachtbehandelingsfunctie van de Kinderombudsman laagdrempelig is voor jeugdigen en dat zij bekend zijn met de
klachtbehandelingsfunctie van de Kinderombudsman (zie aanbeveling 4.2, bijlage D). In hoofdstuk 5 (par. 5.3) zal nader worden ingegaan op de bekendheid van jeugdigen met de taken van de Kinderombudsman.
In tabel 4.4 valt op dat er in de loop van de jaren meerdere soorten indieners van klachten bij zijn gekomen, zoals pleegouders, grootouders en een broer of zus. Alhoewel op grond van de Wet Kinderombudsman ‘een ieder’ een klacht in kan dienen, wordt in titel 9.2 Awb bepaald dat de ombudsman niet verplicht is klachten over bestuursorganen in behandeling te nemen wanneer de verzoeker een ander is dan degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden. De RvS schrijft in het advies over het wetsvoorstel dat het van belang is dat deze bepaling in zoverre geldt dat zowel het kind als zijn of haar wettelijk vertegenwoordiger als verzoeker kan worden aanmerkt. De indiener van het initiatiefwetsvoorstel reageerde hierop door aan te geven dat het bij de Nationale
ombudsman al vaste praktijk was dat de wettelijke vertegenwoordiger en de jeugdige beide als verzoeker kunnen worden aangemerkt en er dus geen sprake was van ‘een ander’ als een wettelijk vertegenwoordiger (een ouder of voogd) een klacht indient.265 Titel 9.2 Awb staat er dus niet aan in de weg dat een ouder succesvol een klacht over een mogelijke schending van een kinderrecht in kan dienen. Het verdient echter aanbeveling om, in rapporten die tot stand zijn gekomen na een klacht over een vermeende schending van een kinderrecht van een ander dan de minderjarige of de wettelijke vertegenwoordiger, te motiveren waarom er toch voor gekozen is om deze klacht in behandeling te nemen, terwijl hiertoe geen wettelijke verplichting bestaat (zie aanbeveling 4.3, bijlage D).
263 Deze cijfers blijken uit de intern bijgehouden gegevens van de Kinderombudsman tot 1 april 2016 (de cijfers van 2014 zijn afkomstig uit het jaarverslag van dat jaar).
264 Hierbij moet ook bedacht worden dat het mogelijk is dat in de loop van de tijd een andere definitie aan de verschillende contacten wordt gegeven. Een contact dat eerst als ‘klacht’ werd aangemerkt, kan later bijvoorbeeld als hulpvraag worden geregistreerd. 265 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 5, p. 13-14.
4.2.2 Op schrift
Een verzoek moet in principe schriftelijk worden ingediend (artikel 9:18 lid 1 Awb). Een minderjarige kan een klacht ook mondeling indienen (artikel 11d lid 2 WNo). Het zou volgens de gewijzigde MvT
anders een te hoge drempel vormen voor jeugdigen om een klacht in te dienen, terwijl de Kinderombudsman als laagdrempelige voorziening bedoeld is.266 Mondelinge verzoeken zal de Kinderombudsman zelf op schrift stellen wanneer dat nodig is. 267
Tabel 4.5 Hoe zijn de klachten binnengekomen?268
2011 2012 2013 2014 2015 2016269 Totaal
Post 8 8 12 7 7 7 49
E-mail 16 5 8 17 18 7 71
Telefoon 11 10 5 7 21 2 56
Via het instituut Nationale ombudsman
0 2 7 8 6 2 25
Overig 0 0 0 1 0 0 1
Onbekend 0 1 0 6 6 0 13
Totaal 35 26 32 46 58270 18 215
Uit tabel 4.5 blijkt dat klachten langs verschillende wegen de Kinderombudsman bereiken. In het Handboek ombudswerk wordt aangegeven hoe wordt gehandeld naar aanleiding van een
binnengekomen telefoontje, e-mail of brief. Hieruit blijkt dat telefoontjes in beginsel meteen worden afgehandeld. Van de zaak wordt geen dossier aangemaakt, tenzij de zaak niet meteen afgehandeld kan worden. Binnengekomen e-mails en brieven leiden er wel automatisch toe dat een dossier wordt aangemaakt. Indien de e-mail een klacht bevat, wordt de zaak aan een medewerker van de
Kinderombudsman toegewezen.271
Een aantal klachten is binnengekomen via de Nationale ombudsman. De wet zegt hierover dat de klacht in principe bij de Kinderombudsman moet worden ingediend, maar dat klachten die zijn ingediend bij een andere ombudsman uiteindelijk ook bij de Kinderombudsman terecht kunnen komen (artikel 9:18 lid 2 Awb).272 Indien een klacht wordt doorgestuurd naar een andere ombudsman, wordt de klager hiervan in kennis gesteld.
266 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 7, p. 17. 267 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 13 en 14.
268 Deze informatie is afkomstig uit de interne gegevens die zijn bijgehouden door de Kinderombudsman. 269 Dit betreft informatie over de klachten die tot en met 31 maart 2016 binnengekomen zijn.
270 Dit aantal is gebaseerd op de interne gegevens van de Kinderombudsman en komt niet geheel overeen met het aantal in de jaarverslagen.
271 Handboek ombudswerk, p. 11-13. 272 Zie ook hoofdstuk 4, par. 4.8.
4.2.3 Jaartermijn
In artikel 9:24 Awb wordt een termijn van één jaar gesteld aan het indienen van een klacht. Zoals in de volgende paragraaf zal worden besproken, moet de klacht eerst bij het betrokken bestuursorgaan of de betrokken privaatrechtelijke organisatie zijn ingediend, voordat de klacht bij de
Kinderombudsman kan worden ingediend. De termijn van één jaar begint daardoor te lopen na de kennisgeving van het bestuursorgaan of de privaatrechtelijke organisatie van de bevindingen van het onderzoek naar aanleiding van de klacht, of nadat de klachtbehandeling op andere wijze is geëindigd of beëindigd had moeten zijn. In het tweede lid van artikel 9:24 Awb wordt bepaald dat, indien redelijkerwijs niet van verzoeker kan worden verwacht dat hij eerst een klacht bij het bestuursorgaan of de privaatrechtelijke organisatie indient, de termijn eindigt nadat de gedraging heeft
plaatsgevonden. Als de gedraging binnen een jaar nadat zij plaatsvond aan een rechterlijke instantie is voorgelegd of anderszins wordt aangevochten, eindigt de termijn een jaar nadat in de procedure een uitspraak is gedaan waartegen geen beroep meer openstaat of de procedure op een andere wijze is geëindigd.
De data van het plaatsvinden van de gedraging waar de klacht betrekking op heeft, van het indienen van de klacht en van de beslissing in een eventuele eerdere klachtprocedure zijn in de meeste gepubliceerde rapporten onbekend, waardoor het onmogelijk is om dit nauwkeurig te kunnen analyseren. Uit de gepubliceerde rapporten blijkt wel dat het in de praktijk twee keer is voorgekomen dat de jaartermijn (voor een deel van de klachten) was verstreken, maar de klacht toch tot een schriftelijk onderzoek heeft geleid. In dat geval wordt het rapport een ‘procesanalyse’ genoemd (zie tabel 4.3). In een dergelijke procesanalyse wordt het handelen van de betrokkenen geanalyseerd. De kring van betrokkenen kan breder zijn dan degene waarop de klacht is gericht, zo blijkt uit de twee procesanalyses. In een van de bestudeerde procesanalyses wordt aangegeven dat het doel hiervan is om een bijdrage te leveren aan eventuele verbeteringen in het hulpaanbod en de ketensamenwerking tussen de verschillende hulpverleningsinstanties, wat het belang van het kind ten goede zou komen. Overigens wordt de mogelijkheid om een procesanalyse uit te voeren, als de jaartermijn is verstreken, in de parlementaire geschiedenis niet expliciet genoemd en lijken dit soort rapporten bij de Nationale ombudsman niet voor te komen. De wet biedt de Kinderombudsman wel de ruimte om ervoor te kiezen om een onderzoek in te stellen wanneer de jaartermijn is verstreken. Op grond van artikel 9:24 Awb is de ombudsman namelijk niet verplicht om een onderzoek in te stellen als de jaartermijn is verstreken, maar kan hij dus besluiten om dit wel te doen. De Kinderombudsman heeft er blijkbaar voor gekozen om een schriftelijk verslag naar aanleiding van een dergelijk onderzoek geen ‘klachtrapport’, maar een ‘procesanalyse’ te noemen. Om deze praktijk meer transparant te maken wordt aanbevolen om op de website en in het Handboek ombudswerk uit te leggen in welke gevallen na het verstrijken van de jaartermijn alsnog een onderzoek wordt ingesteld (uitmondend in een procesanalyse) en in hoeverre een dergelijke analyse voor de betrokkenen verschilt van een klachtrapport (zie aanbeveling 4.4, bijlage D).