De facto autonomie van het instituut Kinderombudsman

S t r u c t u r e l e a u t o n o m i e

In de praktijk zijn er geen verschillen gevonden tussen wat de wet voorschrijft en hoe de structurele autonomie in de praktijk vorm krijgt. De Kinderombudsman legt inhoudelijk verantwoording af bij de Tweede Kamer door jaarlijks een verslag te sturen over het voorgaande jaar. Ook heeft de Tweede Kamer de benoemingen van de Kinderombudsmannen geregeld. Ministeries en de regering hebben geen invloed gehad op de keuzes of het werk van de Kinderombudsman. Medewerkers van ministeries hebben genoemd dat de status van Hoog College van Staat gezag geeft aan de Kinderombudsman.

Functioneel, of organisatorisch, valt de Kinderombudsman onder de Nationale ombudsman, maar inhoudelijk zijn de ambten van Nationale ombudsman en Kinderombudsman nevengeschikt. De Kinderombudsman legt dus geen inhoudelijke verantwoording af aan de Nationale ombudsman. Uit interviews met de voormalige Nationale ombudsman en de voormalige Kinderombudsman blijkt dat er geen afspraken zijn vastgelegd tussen de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman over de wijze waarop deze verantwoording werd afgelegd. Dit gebeurde tijdens informele gesprekken tussen de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman. Zowel de voormalige Nationale ombudsman als de voormalige Kinderombudsman hebben aangegeven dat deze vormgeving voor hen beide voldoende werkte en tot genoeg afstemming leidde. De voormalige Nationale ombudsman heeft tevens aangegeven dat het juist zijn doel was om de Kinderombudsman veel ruimte en vrijheid te geven zelf het instituut Kinderombudsman te vormen; de manier en frequentie van communiceren was hier een gevolg van. In een latere fase bleek de samenwerking onvoldoende te werken voor beide partijen. Zowel de huidige Nationale Ombudsman als de voormalige Kinderombudsman hebben aangegeven dat de samenwerking niet optimaal was en dat de afstemming over en weer te wensen overliet.

De Nationale ombudsman kan, zoals in de wet geregeld is, een jaar na aanvang eventueel nieuwe personen voordragen als substituut-ombudsmannen. Van deze mogelijkheid heeft de huidige Nationale ombudsman in 2016 gebruik gemaakt. De Kamer, die eventueel de voormalige Kinderombudsman had kunnen aanhouden, heeft drie nieuwe voordrachten geaccepteerd en daarbinnen een keuze voor een nieuwe Kinderombudsman gemaakt. Dit proces heeft tot ophef geleid

146 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 7, p. 13. 147 Kamerstukken II 2015/16, 34300 IIB, 2, p. 11. 148 Kamerstukken II 2015/16, 34300 IIB, 2, p. 11.

in de media en samenleving. Hierbij werden er met enige regelmaat zorgen uitgesproken over de autonomie van de Kinderombudsman.149 Zoals in hoofdstuk 2 duidelijk werd, is door een aantal respondenten uit het kinderrechtenveld en binnen organisaties in de jeugdhulp aangegeven dat zij door het conflict, dat volgde uit de beslissing van de Nationale ombudsman, vraagtekens zetten bij de autonomie van de Kinderombudsman. Op de vraag of men vond dat de Kinderombudsman voldoende autonoom kon handelen, werd de benoemingsprocedure en de invloed die de Nationale ombudsman daarbinnen heeft het vaakst genoemd als zwak punt. Daarnaast leidde het conflict binnen de organisatie van de Kinderombudsman tot onrust. Medewerkers van de Kinderombudsman hebben in interviews aangegeven dat ze destijds het gevoel kregen dat de Nationale ombudsman meer invloed wilde hebben op het werk van de Kinderombudsman.

Tegelijk hebben de meeste respondenten, zowel medewerkers van de Kinderombudsman als personen uit het kinderrechtenmiddenveld en jeugdhulp, aangegeven dat de rust is weergekeerd sinds de start van de nieuwe Kinderombudsman en dat men uiteindelijk niet het gevoel heeft dat er vanuit de Nationale ombudsman teveel invloed is op het werk van de Kinderombudsman. Wel werd gesignaleerd dat de voordrachtsprocedure een mogelijk zwakke plek is voor de autonomie van de Kinderombudsman. Door enkele respondenten uit het kinderrechtenveld werd geopperd dat de termijnen van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman mogelijk losgekoppeld zouden kunnen worden en dat de Nationale ombudsman geen inhoudelijke invloed op de benoeming zou moeten hebben. Hierbij is wel de kanttekening geplaatst dat dit ook kan leiden tot een minder goede samenwerking. De voormalige Nationale ombudsman merkte op dat er een zekere

‘lotsverbondenheid’ is ontstaan, doordat de Kinderombudsman nu eenmaal ondergebracht is bij de Nationale ombudsman. Hierbinnen is een goede samenwerking van belang. Ook is tijdens interviews een enkele maal vanuit het kinderrechtenveld genoemd dat de Kinderombudsman misschien een volledig losstaand instituut zou moeten worden om de onafhankelijkheid daadwerkelijk te garanderen.

De voordracht aan de Kamer is niet door de Nationale ombudsman alleen uitgevoerd, maar daarbij is een externe commissie betrokken die de Nationale ombudsman adviseerde, waarin onder andere de directeur van Defence for Children en een bestuurslid van de Nederlandse Jeugdraad zitting hadden. De Nationale ombudsman heeft uiteindelijk drie namen geleverd aan de Tweede Kamer. De Kamer heeft uit deze namen haar keuze gemaakt.150

B e l e i d s a u t o n o m i e

De geïnterviewde medewerkers van de Kinderombudsman gaven aan dat de Kinderombudsman zelf beslissingen kon nemen over prioritering van het werk, de keuzes in onderwerpen ten aanzien van onderzoek en advisering en de ingenomen standpunten. Respondenten binnen het instituut Kinderombudsman gaven verder aan dat er geen inhoudelijke inmenging was van externe partijen,

149 In de media, zie bijvoorbeeld: Eerkens, De Correspondent 2 februari 2016; Geuze & Voskuil, Algemeen Dagblad 5 februari 2016; NRC Handelsblad 20 februari 2016; Oberndorff, Vrij Nederland 26 februari 2016; Stoffelen & Thijssen (1), De Volkskrant 10 maart 2016. In de samenleving, zie bijvoorbeeld de petitie: ‘Marc Dullaert moet blijven als Kinderombudsman’ en de daar gevoerde discussie: https://www.petities24.com/forum/155594 (laatst geraadpleegd: 12 juni 2017); of tweets met de hashtag: #dullaertmoetblijven, https://twitter.com/hashtag/dullaertmoetblijven?src=hash (laatst geraadpleegd: 12 juni 2017).

150 https://www.nationaleombudsman.nl/vraag-en-antwoord-wisseling-kinderombudsman#hoe-gaat-de-procedure-om-een-nieuwe-kinderombudsman-te-benoemen--2 (laatst geraadpleegd: 21 april 2017).

zoals ministeries en NGO’s, en ook niet vanuit het instituut Nationale ombudsman. Als voorbeeld gaf één van de medewerkers van het instituut Kinderombudsman aan dat een ministerie wel eens geprobeerd heeft een persbericht aan te laten passen, maar dat het de deur uit is gegaan zoals de Kinderombudsman dat wilde. Vrijwel alle respondenten van de ministeries, het kinderrechtenveld en vanuit jeugdhulp gaven ook aan dat ze de Kinderombudsman als onafhankelijk instituut beschouwen en er geen directe invloed op kunnen uitoefenen.

In de wet is opgenomen dat de Kinderombudsman taken toebedeeld kan krijgen door de Nationale ombudsman die buiten het eigen terrein vallen; maar dit is niet voorgekomen. De Kinderombudsman heeft alle tijd kunnen steken in het werk op het gebied van kinderrechten. Dit werd door zowel de Kinderombudsman als medewerkers van de Kinderombudsman en een medewerker van de Nationale ombudsman bevestigd. Ook heeft de Nationale ombudsman geen richtlijnen opgesteld voor het afhandelen van klachten over bestuursorganen door de Kinderombudsman (zie hoofdstuk 4, par. 4.3.1).

Er zijn geen signalen opgevangen dat het werk van de Kinderombudsman door andere (f)actoren gehinderd werd. De Kinderombudsman kan ook bij private partijen onderzoek doen en ontvangt desgewenst opgevraagde informatie bij instanties. De Kinderombudsman heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt bij het uitvoeren van onderzoeken.

Ten slotte heeft de Kinderombudsman zichzelf duidelijk kunnen profileren, onder meer door middel van media-optredens en een eigen campagne. Een respondent van het College voor de Rechten van de Mens gaf expliciet aan de duidelijke profilering van de Kinderombudsman als bewijs te zien van autonoom handelen. Ook heeft de Kinderombudsman een website die losstaat van de Nationale ombudsman en door een eigen communicatiemedewerker wordt onderhouden. De

Kinderombudsman heeft een eigen toegang gecreëerd: er is een apart telefoonnummer en een eigen e-mailadres. Ook kan de Kinderombudsman naar buiten toe direct en zelfstandig communiceren.

M a n a g e m e n t a u t o n o m i e

Over het management is weinig vastgelegd in de wet, maar in de praktijk blijkt de Kinderombudsman veel ruimte te hebben om zijn eigen team in te richten en aan te sturen. Medewerkers komen officieel in dienst van de Nationale ombudsman, maar worden wel specifiek voor de Kinderombudsman aangetrokken. Het is dan ook de Kinderombudsman zelf die het laatste woord heeft in de keuze wie er wordt aangenomen. De directeur, die de dagelijkse leiding heeft over de organisatie, heeft hierin voornamelijk faciliterend gehandeld, aldus de voormalige Nationale ombudsman. Ook kan de Kinderombudsman zelfstandig besluiten hoeveel fte er, binnen het bestaande budget, wordt aangenomen en wie welke functie krijgt en welke taken daarbij horen. Daarnaast worden binnen het team van de Kinderombudsman andere werkprocessen gehanteerd dan in het team van de Nationale ombudsman. In tegenstelling tot bij de Nationale ombudsman is binnen het team van de

Kinderombudsman bijvoorbeeld besloten om niet over te gaan tot een ‘flexibele’ werkomgeving. De inschaling en de hoogte van de salarissen zijn gelijk aan de regelingen die gelden bij de Nationale ombudsman. Respondenten van buiten de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hebben weinig zicht op de mate van managementautonomie die de Kinderombudsman geniet.

F i n a n c i ë l e a u t o n o m i e

Ook voor financiële autonomie is in de wet weinig geregeld. Officieel is het budget daardoor een interne allocatie-kwestie voor de Nationale ombudsman. In de praktijk geeft de Nationale ombudsman aan de Kinderombudsman het bedrag dat er vanuit het VWS (en eerder J&G) naar het BZK (als verantwoordelijke voor het beheer van de begroting) wordt overgedragen. Eerdere bezuinigingen op de Nationale ombudsman hebben dan ook geen invloed gehad op het budget van de Kinderombudsman. Hun budget heeft de eerste vijf jaar jaarlijks 1.5 miljoen bedragen, met uitzondering van het eerste jaar, toen het 2 miljoen was. In de verslaglegging vanuit de Nationale ombudsman naar BZK toe worden de gelden van de Kinderombudsman wel uitgesplitst, al staan ze niet apart op de begroting zoals BZK die presenteert.

De hierboven beschreven constructie heeft er voor gezorgd dat het budget van de Kinderombudsman constant is, maar de constructie schept ook onduidelijkheid. Het is voor medewerkers van de Kinderombudsman niet helder wie er nu bepaalt hoe hoog het budget van de Kinderombudsman is: VWS, BZK of de Nationale ombudsman. In principe is het bedrag afhankelijk van de interne allocatie, maar omdat de Nationale ombudsman zich houdt aan het bedrag dat VWS beschikbaar maakt, lijkt het erop dat in de praktijk VWS de hoogte van het budget bepaalt, dat vervolgens via BZK beschikbaar komt. De Kinderombudsman is zelf niet mee geweest naar gesprekken over de begrotingen die met BZK gevoerd worden, en kan ook niet zelfstandig bij VWS aankloppen. Hierdoor kan de

Kinderombudsman lastig zelf het gesprek aan gaan over het ontvangen budget.

Wanneer de Kinderombudsman het budget van anderhalf miljoen heeft ontvangen, staat het hem vrij te beschikken over de allocatie ervan, met de voorwaarde dat er €31.500 per fte afgedragen wordt aan de Nationale ombudsman voor het gebruik van de faciliteiten. Hoeveel fte er worden aangenomen, is een keuze van de Kinderombudsman zelf, net als hoeveel gelden er gaan naar onderzoeken, communicatie en andere prioriteiten.

Respondenten buiten de Nationale ombudsman en Kinderombudsman hebben, net als bij managementautonomie, weinig zicht op de mate van financiële autonomie van de

Kinderombudsman. Wel hebben verschillende respondenten uit het kinderrechtenveld aangegeven dat ze denken dat het budget van de Kinderombudsman te laag ligt en dat dit de Kinderombudsman kan beperken in de taakuitvoering.