Beantwoording onderzoeksvragen

1 I n h o e v e r r e h e e f t h e t i n s t i t u u t K i n d e r o m b u d s m a n d e w e t t e l i j k e t a k e n v e r v u l d e n , d a a r m e e i n s a m e n h a n g , i n h o e v e r r e h e e f t h e t i n s t i t u u t d e d o e l s t e l l i n g e n v a n d e w e t b e h a a l d ?

Om antwoord te geven op de vraag in hoeverre de Kinderombudsman voldaan heeft aan zijn overkoepelende taak, zullen de mate waarin en de wijze waarop de Kinderombudsman invulling heeft gegeven aan de vijf concrete wettelijke taken hier aan bod komen. Daarnaast zal ingegaan worden op de mate waarin en de wijze waarop jeugdigen betrokken zijn in de uitoefening van deze taken. Daarbij geldt dat er ten aanzien van deze taken in de parlementaire geschiedenis geen concrete indicatoren zijn gegeven die bepalen wanneer aan de wettelijke taken is voldaan (bijvoorbeeld:

hoeveel voorlichting moet er zijn gegeven? Hoeveel klachten moeten zijn afgehandeld?). Het evalueren van het uitvoeren van deze wettelijke taken betekent in deze eerste wetsevaluatie van de Kinderombudsman dan ook vooral het in kaart brengen van de vraag of en hoe de verschillende wettelijke taken worden uitgeoefend. De resultaten uit dit onderzoek zouden bij een vervolg-evaluatieonderzoek gebruikt kunnen worden als benchmark.

1 V o o r l i c h t i n g o v e r k i n d e r r e c h t e n

Eén van de taken van de Kinderombudsman is voorlichting en informatievoorziening over kinderrechten. Die geeft hij aan jeugdigen, aan alle professionals en organisaties die onder het mandaat van de Kinderombudsman vallen, en aan de overheid. Deze taak heeft op verschillende wijzen vorm gekregen, bijvoorbeeld door het opzetten en bijhouden van een website, met informatie toegespitst op jeugdigen van verschillende leeftijden (jonger dan 12 en 12 tot 18 jaar), ouders en professionals. Daarnaast heeft de Kinderombudsman in de onderzochte periode veelvuldig kinderrechtenthema’s onder de aandacht gebracht door middel van het schrijven van onderzoeksrapporten en brieven aan de regering en het parlement en door middel van media-optredens. Daarmee is kennis over kinderrechten verspreid onder een breder publiek.

Bij de start van het instituut Kinderombudsman en gedurende de eerste vijf jaar van het bestaan zijn er verschillende activiteiten ondernomen om de bekendheid van de Kinderombudsman te vergroten. Die betreffen bijvoorbeeld het bijhouden van sociale media-platforms, het maken en verspreiden van filmpjes en het opzoeken van de geschreven pers en andere nieuwsmedia, zoals televisie, naar aanleiding van uitgebrachte publicaties. Daarnaast is er door middel van het ombudswerk in individuele gevallen voorlichting gegeven over kinderrechten aan jeugdigen en volwassenen.

Uit het onderzoek blijkt dat de Kinderombudsman zelf weinig activiteiten heeft ontplooid op het gebied van het ontwikkelen van voorlichtingsmateriaal voor jeugdigen. Gebrek aan tijd, financiële middelen en specifieke kennis worden daarvoor als verklaring genoemd. Uit de evaluatie ontstaat het beeld dat er meer prioriteit is gegeven aan het bereiken van professionals en beleidsmakers ten koste van het geven van voorlichting aan jeugdigen over hun rechten. Desondanks laat het deelonderzoek, dat is uitgevoerd onder jeugdigen, zien dat de Kinderombudsman onder hen bekendheid geniet (48% van de ondervraagde kinderen en 72% van de ondervraagde jongeren kent de Kinderombudsman). Daarnaast weten de meeste jeugdigen dat de Kinderombudsman zich bezighoudt met kinderrechten. De televisie is de belangrijkste bron gebleken van de kennis van jeugdigen over de Kinderombudsman.

2 A d v i s e r i n g a a n r e g e r i n g e n p a r l e m e n t

In de onderzochte periode heeft de Kinderombudsman in totaal 93 rapporten en brieven uitgebracht. Dit betreft brieven gericht aan de regering of het parlement, rapporten naar aanleiding van

individuele klachten en thematische onderzoeksrapporten. De advisering aan regering en parlement door de Kinderombudsman heeft in eerste instantie plaatsgevonden door het sturen van brieven aan de regering, dat wil zeggen aan ministers en staatssecretarissen van verschillende ministeries, en aan de Tweede Kamer. In de onderzochte periode zijn 24 brieven verstuurd. In dit onderzoek is voor deze wettelijke taak gekeken naar de uitgebrachte adviezen en brieven. Dit neemt niet weg dat de Kinderombudsman ook op informele wijze regering en parlement geadviseerd heeft, bijvoorbeeld tijdens overleg met ministers en staatssecretarissen. Geconcludeerd kan worden dat de

Kinderombudsman deze taak heeft uitgevoerd. De overige thematische onderzoeksrapporten en klachtrapporten bevatten ook regelmatig aanbevelingen aan de regering. Deze zullen in het hiernavolgende besproken worden.

3 O n d e r z o e k u i t e i g e n b e w e g i n g

In de onderzochte periode zijn door de Kinderombudsman 40 thematische onderzoeksrapporten uitgebracht. Te onderzoeken thema’s kunnen de Kinderombudsman op verschillende manieren bereiken: via het ombudswerk, via contacten met organisaties uit het kinderrechtenveld, via de media of uit de Kinderrechtenmonitor. In het kader van deze evaluatie is een aantal publicaties van de Kinderombudsman aan nadere analyse onderworpen. Geconcludeerd kan worden dat de Kinderombudsman deze wettelijke taak heeft uitgevoerd. Wel kunnen uit het onderzoek enkele aandachtspunten afgeleid worden.

Ten eerste kan geconcludeerd worden dat de adressant van het onderzoek in ieder geval achteraf vaak onduidelijk is. De adressanten zijn vaak niet in de publicaties vermeld en een begeleidende brief ontbreekt op de website van de Kinderombudsman. In de gevallen waar de adressanten wel te achterhalen waren, is gebleken dat de Kinderombudsman zich het meest heeft gericht tot overheidsinstellingen.

Vervolgens is gekeken naar de prioritering die de Kinderombudsman heeft aangebracht in het doen van onderzoek naar bepaalde thema’s. Na bestudering van de jaarverslagen kan geconcludeerd worden dat de prioritering door de Kinderombudsman niet eenduidig wordt uitgedragen en dat resultaten niet expliciet gekoppeld zijn aan de gestelde prioriteiten. Wel kan worden vastgesteld dat de Kinderombudsman door de jaren heen heeft gerapporteerd over alle onderwerpen die als belangrijk zijn aangeduid. De meeste rapporten zijn gewijd aan de thema’s ‘gezinssituatie en alternatieve zorg’ en ‘jeugdstrafrecht’. Wat betreft de follow-up van onderzoeken kan geconcludeerd worden dat dit niet op systematische wijze plaatsvindt. In sommige gevallen worden reacties van adressanten vermeld op de website, maar in veel gevallen wordt hier geen melding van gemaakt of is de reactie niet openbaar gemaakt. Daarnaast blijkt dat het instituut te weinig tijd en middelen beschikbaar had om consistent te onderzoeken wat er met de adviezen werd gedaan door de (beoogde) adressant.

Uit de interviews met respondenten uit het kinderrechtenveld blijkt dat de afstemming rondom het oppakken van bepaalde kinderrechtenthema’s en het uitbrengen van rapporten niet altijd goed verliep, met name in de beginperiode.

4 K l a c h t b e h a n d e l i n g

Tijdens de totstandkoming van de Wet Kinderombudsman bestond de zorg dat wanneer de Kinderombudsman een zelfstandige klachtenfunctie zou krijgen, overlap zou ontstaan met andere organisaties die klachten behandelen (met name de Nationale ombudsman) en dat de

Kinderombudsman een groot aantal klachten te verwerken zou krijgen, waardoor andere taken niet genoeg aandacht zouden krijgen.

Deze zorg is ongegrond gebleken. Ondanks dat de ombudswerkers van de Kinderombudsman jaarlijks vele contacten hadden met professionals, ouders en in mindere mate jeugdigen (tussen 2011 en 2016 steeg het aantal contacten van 700 naar 2.800 per jaar), werden 196 van deze contacten als klacht

aangemerkt. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in 29 schriftelijke rapporten naar aanleiding van een individuele klacht. De Kinderombudsman verwijst veel zaken door naar andere organisaties (2.584 van de 4.077 contacten, zie tabel 2.4 in hoofdstuk 2), waarbij met name gedacht kan worden aan verwijzingen naar de klachtprocedure van de organisatie waar de klacht betrekking op heeft. Verder blijkt uit de analyse van de klachtbehandeling dat minderjarigen zelf nauwelijks met klachten bij de Kinderombudsman aankloppen. Van de 215 indieners van klachten zijn er slechts veertien

minderjarig en vanaf 2014 tot en met maart 2016 is geen enkele klacht door een jeugdige ingediend. De grote meerderheid van de indieners betreft ouders (119 van de 215). Zoals hierboven vermeld, is een meerderheid van de jeugdigen wel op de hoogte van het bestaan van de Kinderombudsman. Hoewel het te verwachten is dat doorgaans de ouders of verzorgers van jeugdigen namens hen een klacht indienen, is het de vraag of jeugdigen voldoende op de hoogte zijn van de klachtenfunctie van de Kinderombudsman en of zij weten hoe zij een klacht kunnen indienen bij de Kinderombudsman. Uit de analyse van de klachtrapporten blijkt dat de Kinderombudsman klachten over gedragingen van bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties specifiek aan kinderrechten toetst en bij eigen klachtonderzoeken geen aandacht besteedt aan de overige, meer algemene behoorlijkheidsvereisten zoals die voortvloeien uit artikel 9:27 Awb. Het respecteren van grondrechten is slechts één van de behoorlijkheidsvereisten. Op basis hiervan, en gelet op de parlementaire geschiedenis, kan de Kinderombudsman toetsen aan de rechten die voortvloeien uit het IVRK en andere

mensenrechtenverdragen. De Kinderombudsman past het IVRK toe als toetsingskader bij de beoordeling van klachten. Meer in het bijzonder wordt artikel 3 lid 1 IVRK – waarin het vooropstellen van het belang van het kind is vastgelegd – als uitgangspunt genomen. De interpretatie van het belang van het kind in de desbetreffende zaken vindt plaats op basis van andere bepalingen uit het IVRK, andere relevante internationale mensenrechteninstrumenten, nationale wet- en regelgeving en rechtspraak. Geconcludeerd kan worden dat de Kinderombudsman op basis van de wet zou moeten toetsen aan alle behoorlijkheidsnormen, maar dat in de praktijk zichtbaar is dat de

Kinderombudsman deze gedragingen slechts toetst aan kinderrechtennormen. Het is overigens de vraag of de behoorlijkheidseisen uit de Awb ook kunnen gelden voor privaatrechtelijke organisaties. De Kinderombudsman en de Nationale ombudsman hebben in een aantal gevallen gezamenlijk onderzoek verricht naar aanleiding van een individuele klacht over een bestuursorgaan (dit betreft zestien van de 29 klachtrapporten). Duidelijk is dat de Kinderombudsman zich in deze rapporten enkel richt op de kinderrechtennorm en de Nationale ombudsman zich richt op de overige

behoorlijkheidsnormen. Geconcludeerd kan worden dat de samenwerking tussen de Kinderombudsman en de Nationale ombudsman bij het behandelen van klachten over

bestuursorganen meerwaarde heeft, doordat de Kinderombudsman specifieke expertise inbrengt wat betreft het toetsen aan kinderrechten en de Nationale ombudsman specifieke expertise heeft op het gebied van het beoordelen van de behoorlijkheid van het handelen van de betreffende

bestuursorganen. Er kan echter ook geconcludeerd worden dat wanneer de Kinderombudsman zelfstandig onderzoek doet, jeugdigen daar vaker bij worden betrokken dan bij gezamenlijk onderzoek.

Twee andere instanties die klachten van jeugdigen kunnen behandelen zijn de RSJ en het CRM. De RSJ kan ook toetsen aan het IVRK. Aangezien de RSJ alleen zaken behandelt betreffende jeugdigen die van hun vrijheid zijn beroofd, is er ten aanzien van de overige onderwerpen waar de Kinderombudsman klachten over kan behandelen, geen overlap. Het CRM toetst zogenoemde ‘discriminatieklachten’ aan de wetgeving inzake gelijke behandeling. Het IVRK wordt niet bij de behandeling van deze klachten

betrokken. De klachtbehandelingstaak van de Kinderombudsman vertoont dus geen overlap met het werk van het CRM. Wel hebben de organisaties afspraken gemaakt over het over en weer

doorverwijzen van zaken.

Uit de analyse van de klachtrapporten kan geconcludeerd worden dat de klachtbehandelingsfunctie door de Kinderombudsman wordt uitgevoerd. Daarnaast kan uit de vele contacten worden afgeleid dat de klachtbehandelingsfunctie van de Kinderombudsman meerwaarde heeft voor klagers in een jeugdstelsel met een woud aan klachtenprocedures. Dit was ook bedoeld met het wetsvoorstel. Er is in de eerste vijf jaar van het bestaan van de Kinderombudsman veel contact met het instituut opgenomen. Veel klagers hebben de Kinderombudsman weten te vinden als last

resort-klachteninstantie met een klacht over een vermeende kinderrechtenschending. In een aanzienlijk deel van de klachtrapporten (21 van de 29 klachten) heeft de Kinderombudsman de klacht (deels) gegrond verklaard in het licht van het kinderrechtenkader waaraan is getoetst.

5 T o e z i c h t o p k l a c h t b e h a n d e l i n g b i j a n d e r e o r g a n i s a t i e s

De vijfde wettelijke taak betreft het houden van toezicht op de wijze waarop klachten worden behandeld van jeugdigen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties, niet zijnde de ombudsman. De Kinderombudsman is de enige organisatie in Nederland die deze specifieke taak uitvoert. Deze heeft echter weinig aandacht gekregen in de onderzochte periode. In de praktijk lijkt deze taak voornamelijk uitgevoerd te worden door te fungeren als ‘last

resort-klachteninstantie’. In de meeste gevallen hebben klagers bij de Kinderombudsman namelijk al eerder een klacht ingediend bij de instantie waarover ze klagen. Verder is aan het einde van de eerste termijn, in het voorjaar van 2016, een onderzoeksrapport uitgebracht over het klachtrecht van jongeren die in een instelling voor gesloten jeugdhulp verblijven.

Uit de parlementaire geschiedenis is niet duidelijk wat deze wettelijke taak nog meer kan omvatten dan het indirect toezien door de Kinderombudsman op de wijze waarop klachten worden behandeld van jeugdigen of hun wettelijke vertegenwoordigers. In de MvT bij de Wet Kinderombudsman staat over deze taak dat ‘gezien de machtsongelijkheid tussen instanties en burgers het vaak de kinderen (en

hun ouders) zijn die aan het kortste eind trekken. Er is geen onafhankelijk orgaan of persoon waar kinderen en hun ouders terechtkunnen. Bij de wetsevaluatie OTS is één van de aanbevelingen van de onderzoekers het instellen van een Kinderombudsman om, naast ondersteuning, ook structurele tekortkomingen in de klachtenregelingen aan het licht te brengen. Het gaat hier niet om het structureel behandelen van individuele klachten van kinderen, hiervoor moeten de bestaande procedures worden doorlopen. Maar het gaat om die situaties waarin de jongere en/of hun ouders het gevoel hebben dat hun klacht niet correct of niet (tijdig) is afgehandeld. In die gevallen moet het mogelijk zijn een beroep te doen op een Kinderombudsman. Aan de hand van dit soort dossiers kan de Kinderombudsman al die ervaringen die tot nog toe binnen de instellingen blijven, inventariseren en in concrete adviezen en maatregelen vertalen.’373 Hieruit blijkt dat de taak om toe te zien op klachtbehandeling van daartoe bevoegde instanties en het behandelen van individuele klachten van of over jeugdigen nauw samenhangen, maar wel verschillen. De Kinderombudsman heeft echter in de eerste vijf jaar te weinig capaciteit gehad, of in elk geval te weinig capaciteit beschikbaar gesteld, voor het op eigen initiatief in algemene zin toezicht houden op de wijze waarop het klachtrecht voor jeugdigen functioneert in Nederland.

373 Kamerstukken II 2008/09, 31831, 7, p. 8.

P a r t i c i p a t i e j e u g d i g e n

Tot slot is in de wet vastgelegd dat de Kinderombudsman een tweede overkoepelende taak heeft om bij de uitvoering van zijn wettelijke taken zo veel mogelijk rekening te houden met de mening, de belangen en de belevingswereld van jeugdigen. Voor het evalueren van dit onderdeel heeft het onderzoek zich gericht op hetgeen aan participatie te zien is in rapporten en andere schriftelijke stukken. Dit neemt niet weg dat jeugdigen ook op meer informele wijze hebben geparticipeerd, bijvoorbeeld tijdens overleggen van de Kinderombudsman met jongerenorganisaties en tijdens werkbezoeken.

Het betrekken van de mening van jeugdigen heeft voornamelijk plaatsgevonden bij de behandeling van klachten en bij het doen van onderzoek uit eigen beweging. Uit de analyse van de

klachtrapporten blijkt dat jeugdigen niet altijd gehoord zijn (namelijk in 13 van de 29 rapporten), bijvoorbeeld omdat zij te jong waren of als de Kinderombudsman het te belastend vond om de jeugdige erbij te betrekken, of omdat de jeugdigen zelf niet mee wilden werken. Vaak is de reden van het niet horen van de jeugdige echter onduidelijk. In klachtenrapporten die samen met de Nationale ombudsman zijn opgesteld, is de jeugdige minder vaak gehoord dan in de onderzoeken naar aanleiding van klachten die de Kinderombudsman zelfstandig heeft uitgevoerd. Daarnaast blijkt uit de analyse dat in 20 van de 29 zaken kindvriendelijke informatie over het rapport te vinden is, vaak op de website van de Kinderombudsman bij het rapport of door middel van een samenvatting in het rapport zelf. Zeer weinig jeugdigen hebben een klacht hebben ingediend bij de Kinderombudsman in de onderzochte periode (veertien van de 215 klagers was minderjarig); dit kan wellicht worden verklaard door het feit dat doorgaans ouders of verzorgers namens de jeugdige een klacht indienen. In totaal heeft een veel groter aantal jeugdigen contact gezocht met de Kinderombudsman; tussen de 75 en 200 jeugdigen per jaar. Ouders vormden de grootste groep personen die contact zochten met de Kinderombudsman.

Uit de analyse van de onderzoeksrapporten blijkt dat in een groot aantal onderzoeken jeugdigen zijn geconsulteerd, al zijn dit doorgaans niet meer dan enkele tientallen jeugdigen. De rapporten verschaffen doorgaans weinig inzicht in het aantal jeugdigen dat is geconsulteerd, noch in de basale achtergrondkenmerken van deze jeugdigen. Bij een aantal onderzoeken zijn jeugdigen echter helemaal niet betrokken en de reden daarvoor is niet altijd toegelicht in het rapport. Tot slot suggereert het deelonderzoek dat is verricht onder jeugdigen dat zij de specifieke

werkzaamheden van de Kinderombudsman niet kennen. De geïnterviewde jongeren lieten weten dat zij de bevraagde thema’s – het kinderpardon, het kindpakket en de aanpak tegen pesten – belangrijk en interessant vinden, maar zij kunnen deze thema’s niet in verband brengen met de

Kinderombudsman en zijn werk op dat terrein. De dertig geïnterviewde jongeren gaven aan zelf betrokken te kunnen en willen worden bij het werk van de Kinderombudsman. Ze vinden een meer directe rol voor de Kinderombudsman, door jeugdigen op te zoeken en met hen in gesprek te gaan, wenselijk bij het behandelen van deze thema’s.

Ondanks het feit dat het betrekken van de mening van jeugdigen als prioriteit is gesteld door de Kinderombudsman (expliciet in het jaarverslag 2014) en de eerste Kinderombudsman daarin een voortrekkersrol wilde vervullen, kan geconcludeerd worden dat deze taak niet ten volste is benut. Om te kunnen voldoen aan de wettelijke taak, zou het betrekken van de mening van jeugdigen een meer structureel karakter kunnen krijgen bij het vaststellen van prioriteiten, het oppikken van signalen, het

doen van onderzoek naar aanleiding van klachten en uit eigen beweging, en bij het informeren van jeugdigen over het werk van de Kinderombudsman.

B e v o r d e r e n v a n d e n a l e v i n g v a n k i n d e r r e c h t e n

De overkoepelende taak van de Kinderombudsman, zoals vastgelegd in de Wet Kinderombudsman, betreft het bevorderen dat de rechten van jeugdigen worden geëerbiedigd door bestuursorganen en door privaatrechtelijke organisaties (art. 11b lid 1 WNo). Aan deze taak moet invulling gegeven worden door de vijf in de wet vastgelegde subtaken die hierboven zijn genoemd (zie art. 11b lid 2 WNo). Op basis van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de Kinderombudsman deze overkoepelende taak heeft uitgevoerd. Wat betreft klachtrapporten heeft de nadruk weliswaar meer gelegen op bestuursorganen, maar in mindere mate heeft de Kinderombudsman ook de waarborging van kinderrechten door privaatrechtelijke organisaties onderzocht. De Kinderombudsman heeft geen aandacht besteed aan het uitvoeren van deze taak in Caribisch Nederland.

2 I n h o e v e r r e d r a a g t d e o r g a n i s a t i e v a n h e t i n s t i t u u t K i n d e r o m b u d s m a n b i j a a n z i j n a u t o n o o m e n e f f i c i ë n t f u n c t i o n e r e n ?

A u t o n o m i e

Uit de analyse van de parlementaire geschiedenis blijkt dat gestreefd is naar een zo groot mogelijke autonomie voor de Kinderombudsman. Uiteindelijk is de Kinderombudsman als substituut-ombudsman ondergebracht bij de Nationale substituut-ombudsman, met eigen geattribueerde taken. In het licht van de organisatorische vormgeving van de Kinderombudsman is het relevant om na te gaan of de Kinderombudsman autonoom genoeg heeft kunnen functioneren om zijn wettelijke taken te kunnen vervullen. Het gebruikte kader is gevormd op basis van de Paris Principles, die richtlijnen geven voor het autonoom kunnen handelen van instituten die zich richten op het verdedigen van mensenrechten (zie hoofdstuk 1, par. 1.2.2). Hierbij is gekeken naar vier vormen van autonomie: de hiërarchische relaties waar de Kinderombudsman onder valt (structurele autonomie); de mate van vrijheid die de Kinderombudsman heeft in het uitvoeren van zijn taken (beleidsautonomie); de mate van vrijheid die de Kinderombudsman heeft in het managen van de werkzaamheden van het eigen team (managementautonomie); en de mate waarin de Kinderombudsman vrijelijk kan beschikken over een eigen budget (financiële autonomie). Per vorm is wat de wet voorschrijft (de iure autonomie) vergeleken met wat er in de praktijk gebeurt (de facto autonomie).

In het algemeen kan geconcludeerd worden dat de wet veel ruimte laat om de autonomie van de Kinderombudsman in de praktijk in te vullen. In de wet is weinig vastgelegd ten aanzien van de autonomie van de Kinderombudsman, waardoor de mate van daadwerkelijke autonomie voor een