DEEL 2 Integriteit
7. Beleving overheidsmedewerkers
7.1 Incidentie integriteitsschendingen
Meest genoemde integriteitsschendingen hebben betrekking op omgang met vertrouwelijke informatie, het gebruik van personeelsregelingen en belangenverstrengeling
Aan de medewerkers is gevraagd of ze in het afgelopen jaar bij collega’s hebben waargenomen dat bepaalde regels niet nageleefd werden (zie figuur 7.1). Voor alle gedragingen geldt dat slechts een minderheid deze gedragingen heeft gezien of meent ze te hebben gezien. Ongeveer twee op de tien overheidsmedewerkers zegt wel eens te hebben gezien dat collega’s misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie of oneerlijk gebruik maken van personeelsregelingen, zoals bijvoorbeeld kinderopvang/verlofregelingen en verstrengeling van belangen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat meerdere personen één schending kunnen waarnemen. De minst waargenomen vormen van niet-naleven van (integriteits)regels zijn ingaan op uitnodigingen voor reizen, diners, evenementen etc., het aannemen van geschenken in strijd met de gedragscode en dubieuze informele contacten met derden.
Figuur 7.1
Frequentie van vermoedens van niet-naleven van regels door collega’s (n=2.756) 37
37 Bij de uitkomsten dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst. In de eerste plaats kan één schending door meerdere personen worden waargenomen. Dit bekent dat goed zichtbare incidenten hoger scoren dan zaken die minder goed waarneembaar zijn voor derden. De uitkomsten zeggen dus (ook) iets over de zichtbaarheid van de gedraging. Verder gaat het om vermoedens van het niet-naleven van regels door collega’s waarbij het niet zeker is of het vermoeden van de respondent gegrond is.
11%
Misbruik maken/niet vertrouwelijk omgaan gevoelige informatie Oneerlijk gebruik van personeelsregelingen Verstrengeling met belangen familie/vrienden/(ex)collega's Dubieuze, informele contacten met derden Ingaan op uitnodigingen/reizen/congressen/evenementen/diners Aannemen geschenken/diensten in strijd met regels/gedragscode
vaak regelmatig enkele malen eenmaal nooit
MONITOR INTEGRITEIT EN VEILIGHEID OPENBAAR BESTUUR 2016 Beleving overheidsmedewerkers 72
Verdieping: organisaties hanteren geen eenduidige definitie van integriteit Uit de verdiepende interviews blijkt dat binnen het openbaar bestuur geen overeenstemming bestaat over wat integriteit precies is en wanneer van een inbreuk of schending daarvan sprake is. Hoewel alle geïnterviewden een onrechtmatigheid zoals diefstal of verduistering zonder meer tot een integriteitsbreuk rekenen ligt dat anders bij bijvoorbeeld ongewenst gedrag. In de ene organisatie wordt seksuele
intimidatie eveneens gezien als integriteitsschending en telt daar ook mee in de jaarlijkse cijfers. Terwijl in een andere organisaties dergelijk gedrag wordt aangemerkt als (verbaal) geweld. Bovendien zijn in de ene organisatie handelingen toegestaan die in andere organisaties worden aangemerkt als een
integriteitsbreuk. Grote verschillen bestaan bijvoorbeeld ten aanzien van het gebruik van internet en social media onder werktijd, of het hebben van (privé)schulden. In de ene organisatie toegestaan, terwijl dat in de andere organisatie uitdrukkelijk verboden is (zie verder paragraaf 9.2 voor een toelichting op deze verschillen).
Voorbeelden van integriteitsschendingen
“Ze had gesmokkeld met haar verlofuren omdat ze in het bestand van personeelszaken kon. Ze is ontslagen.”
“Werkgerelateerde opdracht verstrekt aan haar echtgenoot die een bedrijfje heeft.”
“Er werd een beetje gesjoemeld met zogenaamd overwerken waardoor extra vrije dagen werden opgespaard.”
“Vertrouwelijke informatie werd aan een collega in de regio verteld.”
“Training ingekocht bij familie (niet via aanbesteding).”
“Telefonisch (in contact met klant) gegevens noemen uit een register waarvan afgesproken is dat ze niet actief gemeld mogen worden.”
“Ongeoorloofd gebruik van de dienstauto. Minder uren werken dan verantwoord wordt. Werken voor het eigen bedrijf in de baas zijn tijd. Het niet opgeven van nevenwerkzaamheden.”
“Misbruik van systemen met privacygevoelige informatie ter verrijking van zichzelf.”
“Inhuur van externe ‘vrienden’ en deze langdurig inhuren zonder naar interne vervanging te kijken. Deze externen huren dan vervolgens ook weer vrienden in.”
MONITOR INTEGRITEIT EN VEILIGHEID OPENBAAR BESTUUR 2016 Beleving overheidsmedewerkers 73
Tussen de bestuurslagen zijn er weinig verschillen in het soort schendingen dat men bij collega’s ziet of meent te zien. Wel liggen de percentages bij medewerkers van gemeenten wat hoger.
Tabel 7.1
Hoe vaak heeft u in de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega’s gezien? (% minimaal eenmaal)38
RIJK
(N=1.184) GEMEENTEN
(N=1.052) PROVINCIES
(N=278) WATERSCHAPPEN
(N=242) TOTAAL (N=2.756) Misbruik maken/niet vertrouwelijk
omgaan gevoelige informatie 17% 24% 21% 19% 21%
Oneerlijk gebruik van
personeelsregelingen 22% 18% 21% 23% 20%
Verstrengeling met belangen
familie/vrienden/(ex)collega's 16% 22% 20% 17% 19%
Dubieuze, informele contacten met derden 11% 14% 12% 12% 12%
Ingaan op uitnodigingen/reizen/
congressen/evenementen/diners 8% 9% 15% 10% 9%
Aannemen geschenken/diensten in strijd
met regels/gedragscode 6% 10% 7% 13% 8%
38 In vergelijking met de meting van 2012 zijn de percentages aanmerkelijk gedaald. Er is echter voor gekozen deze niet in het rapport weer te geven vanwege een verandering in de vraagstelling, waardoor een zuivere vergelijking niet mogelijk is.
MONITOR INTEGRITEIT EN VEILIGHEID OPENBAAR BESTUUR 2016 Beleving overheidsmedewerkers 74
Verdieping: geen duidelijke trend in aantal integriteitsschendingen maar wel een aantal risico’s
Het blijkt voor de geïnterviewde portefeuillehouders lastig een trend te herkennen in het aantal schendingen van de integriteit. Men baseert zich op het aantal geregistreerde incidenten en dat aantal is eigenlijk altijd erg laag geweest. Hierdoor zijn er geen trends aan zijn te ontlenen.
“Er zijn weinig integriteitsschendingen. In de organisatie werken 1.800 mensen, er zijn enkele meldingen per jaar. Alle meldingen worden onderzocht, soms door een externe onderzoeker die uitpluist wat is gebeurt. Uit weinig onderzoeken blijkt overigens dat er daadwerkelijk een schending van integriteit was.”
De geïnterviewden zien wel trends die duiden op grotere risico’s:
Zo wordt erop gewezen dat de mogelijkheid voor het ongezien schenden van de integriteit in de afgelopen decennia zijn toegenomen. Reden die hiervoor genoemd werden zijn de digitalisering van informatie en (daarmee samenhangend) de mogelijkheid voor thuiswerken. Een geïnterviewde merkt hier over op: “Vroeger was er veel sociale controle. Nu werken ambtenaren vaak in afzondering thuis of op andere werktijden. In dergelijke situaties zijn niet zo zeer de regelingen belangrijk, maar gaat het om de capaciteit van iemand om in die nieuwe context te werken. Het gaat om de vraag of iemand in staat is het moreel eigen kompas toe te passen.”
Ook de overheveling van verantwoordelijkheden naar de gemeenten als gevolg van de transities brengt grotere risico’s voor misbruik van middelen en bevoegdheden met zich mee: “Decentralisatie was voor de gemeente een van de belangrijkste redenen om een bureau integriteit op te zetten. Veel nieuwe zorgtaken zijn bij de gemeente terechtgekomen en veel medewerkers van zorgverlenende instanties werken nu onder onze verantwoordelijkheid én bij burgers thuis. Die nieuwe medewerkers brengen ook weer geheel nieuwe integriteitthema’s met zich mee. Bijvoorbeeld een persoon die thuis pleegzorg verleent heeft met de gemeente als nieuwe werkgever formeel een botsend belang. Hoe onafhankelijk zijn zij in het beoordelen van aanvragen?”
Ondanks de hierboven beschreven toegenomen risico’s ziet geen van de geïnterviewde organisaties een toename van integriteitschendingen. Hiervoor worden verschillende redenen genoemd.
In de eerste plaats wijzen de bevraagde organisaties erop dat er sprake is van een enorme toename van aandacht voor integriteit en dat gelijktijdig – of misschien juist wel door de toegenomen
aandacht - een aanscherping van de normen voor acceptabel gedrag in het bewustzijn van
medewerkers plaatsvindt. In dat kader wordt ook verteld dat er tegenwoordig veel meer aandacht is gekomen voor wat ambtenaren (en bestuurders) in hun vrije tijd doen. “Lid zijn van een motorclub (die geassocieerd wordt met criminele activiteiten) kan tegenwoordig echt niet meer. Maar dat vereist wel een verschuiving in mentaliteit op de werkvloer. Het lijkt erop dat mensen soms nog een
scheiding maken tussen thuis en werk. Dat is soms echt ter goeder trouw. Maar het gaat ook om wegkijken als je zoon bevriend is met een crimineel.”
Deze normaanscherping is geen beleidgestuurde ontwikkeling maar een maatschappelijk proces dat net als elders ook binnen het openbaar bestuur zijn neerslag vindt. Ook wordt integriteit steeds minder vaak gezien als een op zichzelf staand thema, maar meer en meer als een afgeleide van een professionele werkomgeving. Vanuit die optiek wordt door één geïnterviewde gemeenteambtenaar schendingen zelfs gezien als handelingsverlegenheid: “Een handhaver die in zijn eentje naar een woonwagenkamp wordt gestuurd kan zich enorm onder druk gezet voelen worden door de situatie.
Mag je dan verwachten dat hij weerbaar genoeg is om zijn taak naar behoren uit te voeren? Het is dus zaak dat je een werkomgeving creëert waarin mensen in staat zijn hun werk zorgvuldig en naar behoren uit te kunnen voeren en weerbaar kunnen zijn. Voor leidinggevenden brengt dat de
verantwoordelijkheid met zich mee dat ze de juiste vragen stellen en heel goed weten welke dilemma’s zich voordoen. Integriteit is dan een afgeleide van de veilige werkplek.”
MONITOR INTEGRITEIT EN VEILIGHEID OPENBAAR BESTUUR 2016 Beleving overheidsmedewerkers 75
Medewerkers zien inkoop en aanbesteding grootste risico integriteitsschendingen Naast de eigen waarneming van integriteitsschendingen bij collega’s (tabel 7.2) is aan de
overheidsmedewerkers gevraagd om aan te geven welke processen volgens hen het meest kwetsbaar zijn voor aantasting van integriteit. Hieruit komen ‘inkoop en aanbestedingen’ als het meest kwetsbaar naar voren, gevolgd door ‘beveiliging van vertrouwelijke en/of privacy gevoelige informatie’. De kwetsbaarheid van de inkoop- en aanbestedingsprocedures speelt met name bij provincies en waterschappen. De beveiliging van vertrouwelijke of privacy gevoelige informatie speelt vooral op rijksniveau. Medewerkers van provincies noemen verder relatief vaak het verlenen van subsidies als kwetsbaar proces.
Tabel 7.2
Kwetsbare organisatieprocessen (meerdere antwoorden mogelijk) RIJK
(N=1.184) GEMEENTE
(N=1.052) PROVINCIE
(N=278) WATERSCHAP
(N=242) TOTAAL (N=2.756)
Inkoop en aanbestedingen 58% 58% 74% 74% 59%
Beveiliging van vertrouwelijke en/of privacy
gevoelige informatie 49% 32% 34% 25% 39%
Verlenen van vergunningen 13% 35% 42% 44% 27%
Contacten met bedrijven in de omgeving 21% 32% 32% 35% 27%
Verlenen van subsidies 14% 34% 57% 16% 26%
Handhaven van regels/en of voorschriften 16% 31% 25% 32% 25%
Handhaven van veiligheid en openbare orde 9% 22% 13% 3% 15%
Bepalen van regels en voorschriften 8% 19% 18% 16% 14%
Bepalen van veranderingen in de infrastructuur 8% 9% 21% 7% 9%
(Plannen voor) het openen van maatschappelijke
voorzieningen met mogelijke overlast 2% 10% 8% 3% 6%
Anders 14% 15% 11% 11% 14%
Verdieping: Grote kwetsbaarheid betekent meer maatregelen Uit de verdiepende interviews blijkt dat bij kwetsbare processen niet automatisch de meeste
integriteitsbreuken plaatsvinden. In tegendeel lijkt het haast. Kwetsbare processen worden in de regel juist met veel meer waarborgen omkleed zodat de kans dat het echt misgaat tot een minimum wordt beperkt.
Dit geldt ook voor nieuwe bedreigingen die ontstaan door de digitalisering van informatie en (daarmee samenhangend) de mogelijkheid voor thuiswerken. Ook daar geldt dat voor dergelijke voorzieningen allerhande beveiligingsmaatregelen worden getroffen – bijvoorbeeld speciale wifi routers, versleutelingen, of schermen met beperkte inkijkhoeken - die de risico’s inperken.
MONITOR INTEGRITEIT EN VEILIGHEID OPENBAAR BESTUUR 2016 Beleving overheidsmedewerkers 76