Het huidige beleid uit het Nationaal Waterplan biedt geen wettelijke normen voor hoogwaterbescherming van buitendijkse gebieden. Wel is in het NWP aangekondigd dat bezien zou worden of wijziging van het buitendijks beleid nodig is.
In een bestuurlijk koepeloverleg in september 2011155 is het vol-
gende afgesproken: er is geen noodzaak voor een nationale norm voor basisveiligheid buitendijks; de huidige rollen en verantwoor- delijkheden van de overheden kunnen onveranderd blijven; rollen en verantwoordelijkheden van de diverse overheden dienen wel verduidelijkt te worden; iedereen dient vanuit zijn bestaande rol te werken aan de verbetering van deze rollen; de communicatie tussen overheden onderling en richting inwoners en gebruikers van buitendijkse gebieden kan worden verbeterd.
In haar Kamerbrief van 26 april 2013156 beschrijft de minister van In-
frastructuur en Milieu het belang van een waterrobuuste inrichting en goede rampenbeheersing in buitendijkse gebieden en geeft zij aan dat dit alles een volwaardige plaats verdient in de ruimtelijke planvorming.
Inmiddels is op basis van de afspraken uit 2011 in opdracht van DPNH en in samenwerking met de vele partners binnen dit thema onderzoek uitgevoerd157. Conclusie van dat onderzoek is dat er geen
wettelijke basisveiligheid nodig is voor buitendijkse gebieden en dat er geen aanleiding is om de formele verantwoordelijkheden en rollen te wijzigen. Wel is extra aandacht nodig voor de communica- tie van de verantwoordelijkheidsverdeling van decentrale overhe- den en de praktische uitwerking daarvan.
155 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, BKO notitie Beleid waterveiligheid
buitendijks: huidige situatie en voorgenomen besluit over rijksbeleid. Den Haag, 2011.
156 Vitale functies definitie, Kamerstukken II 2004-2005, 33 400 J, nr. 19.
157 Elshof, A. DPNH Basisdocument Buitendijks, Elshof Advies iov DPNH, Den Haag
Aanpak
Al deze punten zijn binnen het Deltaprogramma opgepakt. Er is een handreiking verschenen voor de risicocommunicatie over buiten- dijkse gebieden158. Ook is een brochure verschenen waarin de rollen
en verantwoordelijkheden rond buitendijkse gebieden zijn beschre- ven.159 Verbeterpunten bij deze verantwoordelijkheden zijn:
• RWS toetst niet alleen vanuit het waterbelang, maar denkt ook vooraf mee met ruimtelijke plannen in buitendijkse gebieden. • Provincies sturen op ruimtelijke afwegingsprocessen via
structuurvisies.
• Gemeenten maken buitendijks een zorgvuldige ruimtelijke afweging en zorgen voor risicocommunicatie naar gebruikers. • Gebruikers treffen zelf gevolgenbeperkende maatregelen. Conclusie:
• De aanpak ‘weten, willen en werken’ geldt voor zowel binnen- dijkse als buitendijkse gebieden. Een centrale rol bij het verder uitwerken en borgen van ruimtelijke afwegingen in buitendijks gebied ligt bij de provincies. Hulpmiddelen die daarbij worden ingezet zijn de reeds genoemde Handreiking risicocommunicatie en andere hulpmiddelen in het Kennisportaal, alsmede voor- beeldprojecten in buitendijks gebied in het kader van Stimule- ringsprogramma.
• De bestaande verantwoordelijkheden voor, en de risicocommu- nicatie over, buitendijkse gebieden worden verder versterkt via een actief netwerk van participerende organisaties en overheden; door het verbeteren en breder inzetbaar maken van bestaande hulpmiddelen; en door het verder ontsluiten van kennis over buitendijkse gebieden in het Kennisportaal dat wordt ontwikkeld bij de deltabeslissing Ruimtelijke adaptatie. Een en ander zal verder worden beschreven en uitgevoerd middels het Stimule- ringsprogramma ruimtelijke adaptatie dat met de deltabeslissing wordt gelanceerd.
7.2.2. Droogteproblematiek: voorkomen van funderingsschade
In het Manifest klimaatbestendige stad160 hebben coalities van
diverse partijen opgeroepen om een aantal acties in gang te zetten gericht op het bestrijden of voorkomen van droogte in stedelijk gebied. Specifiek is een aantal acties benoemd met betrekking tot het grondwaterpeil in stedelijk gebied. Dit vanuit de wetenschap dat tekorten aan grondwater – grondwateronderlast – in stedelijk ge- bied kunnen leiden tot ernstige en omvangrijke schades. Vooral in laag-Nederland leidt grondwateronderlast in de veen- en kleigebie- den tot funderingsschade aan gebouwen en aan boven- en onder- grondse infrastructuur. Verder kan grondwateronderlast in geheel Nederland in droge en extreem droge perioden leiden tot schade aan groen en derhalve tot vergroting van het hittestresseffect. In het Manifest klimaatbestendige stad is een aantal acties opgeno- men gericht op grondwater:
158 Graaff, R. de, Handreiking Communicatie over Waterveiligheidsrisico’s Buitendijks,
ORG-ID iov DPNH, Den Haag 2012.
159 Deltaprogramma, Brochure Waterveiligheid buitendijks, Den Haag 2012. 160 Manifest klimaatbestendige stad. 2013. p. 15-16
• Actie 15 Grondwaterstreefpeil: neem als gemeente/waterschap in het gemeentelijk rioleringsplan of in het peilbesluit grondwa- terstreefpeilen op voor risicogebieden waarvoor een eenduidig wenspeil doelmatig is en per bouwblok is te formuleren.
• Actie 16 Grondwaterzorgplicht: scherp de gemeentelijke grond- waterzorgwaterplicht aan. De gemeente moet in beeld brengen waar de grondwateraandachtsgebieden liggen en met bewoners om tafel gaan om opties te verkennen waarbij beide partijen een inspanning leveren.
• Actie 17 Organisatie grondwaterpeilbeheer: bezie als overhe- den op welke wijze grondwaterpeilbeheer in samenhang met oppervlaktewaterpeilbeheer kan worden belegd. Stem af met de Structuurvisie ondergrond.
• Actie 19 Draagvlak grondwaterpeilbeheer: organiseer een tra- ject voor het gezamenlijk formuleren van een gedragen en effec- tieve aanpak voor preventie van toekomstige funderingsschade. De stuurgroep DPNH van juni 2013 heeft besloten om met voorrang actie 19 uit te voeren, vanuit de onderkenning dat het onderwerp grondwateronderlast, en meer in het bijzonder de funderingspro- blematiek, een gevoelig onderwerp betreft. Niet in de laatste plaats is dit het geval vanwege de angst bij partijen dat betrokkenheid bij dit dossier al gauw zou kunnen leiden tot financiële consequenties in de vorm van schadeclaims van door funderingsschade gedupeer- den. Het was daarom van belang allereerst een draagvlak te creëren voor een gezamenlijke aanpak van de problematiek. Als vervolg op die aanpak kunnen vervolgens de overige genoemde acties worden betrokken. Omdat de actie het voorkomen van funderingsscha- de betreft – en dan funderingsschade in brede zin, namelijk aan gebouwen en infrastructuur – en de actie in het Manifest een van de oplossingsrichtingen in de titel heeft, is deze omgedoopt in Draag- vlaktraject funderingen. Het Water Governance Centre is gevraagd deze actie 19 uit te voeren. Dit is gebeurd in de periode september 2013 tot en met maart 2014.
Probleemanalyse
De gebouwde omgeving – kortweg aangeduid als stedelijk ge- bied – kan niet zonder water. Veel functies in stedelijk gebied zijn afhankelijk van voldoende water van voldoende kwaliteit. Vooral in de veen- en kleigebieden van laag-Nederland is dit het geval. Water is van belang voor het voorkomen van (versnelde) bodemdaling, ongelijkmatige zetting en paalrot, voor een vitale stedelijke groen- structuur en voor diverse functies op en aan het water, zoals wonen en recreëren.
Een tekort aan water in stedelijk gebied leidt tot grote schades, zoals blijkt uit onderzoek van Deltares161. Allereerst gaat het hier om scha-
de in stedelijk gebied die nu al optreedt als gevolg van grondwa- teronderlast, dus nog los van het effect van klimaatverandering.
Onderzoek wijst uit dat het grootste schadebedrag becijferd kan worden voor schade aan gebouwen als gevolg van een te lage grond- waterstand, ofwel grondwateronderlast. Het gaat hierbij zowel om gebouwen op houten palen als om gebouwen ‘op staal’.
De conclusies luiden als volgt:
• minimaal 100.000 woningen ondervinden in ieder geval grond- wateronderlast;
• grofweg 750.000 panden liggen in een gebied waarin blootstel- ling kan plaatsvinden aan de effecten van grondwateronderlast en zijn gebouwd in de periode waarin houten palen werden gebruikt;
• de herstelkosten (= schadebedrag) per pand bedragen gemiddeld 54.000 euro.
“Als je de aantallen panden vermenigvuldigt met het gemiddeld schadebedrag, blijkt dat momenteel reeds voor meer dan € 5 miljard schade is ontstaan. Het in theorie maximaal bereikbare schadebedrag bedraagt circa € 40 miljard. Dit schadebedrag omvat alle typen funderingsschade door grondwateronderlast, niet alleen paalrot”.
“Omdat de post van € 5 miljard betrekking heeft op de actuele schade is het realistisch om te stellen dat deze schade vóór 2050 gevoeld gaat worden. De genoemde schade van € 40 miljard wordt beschouwd als een absolute bovengrens. Het is echter niet waar- schijnlijk dat de bovengrens volledig zal worden behaald, doordat plaatselijk preventieve actie zal worden ondernomen of omdat ter plaatse van kwetsbare panden blootstelling aan grondwateronder- last door lokale omstandigheden uitblijft”, zo is te lezen in het on- derzoek. Op basis van de beschikbare kennis kan geen uitsplitsing gemaakt worden naar mogelijke oorzaken van grondwateroverlast (zoals bemalingen en lokale onttrekkingen, drainage en lekkende riolen, incidentele droogte of klimaatverandering).
De kans op paalrot doet zich voor in geheel laag-Nederland (zie figuur 1). Maar het risico op het voorkomen daarvan is in het onderzoek beperkt tot de panden die gebouwd zijn in de periode 1890 – 1945. Deze gebieden en/of buurten zijn weergegeven in de figuren 2 en 3.
Figuur 1 Deltares 2012. Schades door watertekorten en -overschotten in stedelijk gebied
Figuur 2 Deltares 2012. Schades door watertekorten en -overschotten in stedelijk gebied
Naast schade aan gebouwen treedt ook schade op aan boven- en ondergrondse infrastructuur in stedelijk gebied als gevolg van grondwateronderlast. Het gaat om straten, pleinen, groenvoorzie- ning, riolen, kabels en leidingen. Door zetting en ongelijkmatige zakking lopen deze infrastructuren schade op. Dit schadebedrag is becijferd op circa € 250 miljoen per jaar162.