Het strategische karakter van de gemeentelijke omgevingsvisie

In de zoektocht naar karakteristieken van het strategische plan, werd al gauw duidelijk dat strategi- sche planning structuur biedt om plannen te maken en besluitvormingsraamwerken te ontwikke- len, om daarmee ruimtelijke ontwikkeling te beïnvloeden en te begeleiden (Albrechts, 2004). Het strategische plan is een instrument dat in de strategische planning wordt gebruikt als besluitvor- mingsraamwerk. Het strategische plan vormt een kader voor te nemen besluiten (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997). Needham, Zwa- nikken en Faludi (1997) geven aan dat een strategisch plan kan sturen en helpen. Met sturen wordt bedoeld dat een strategisch plan, door het weergeven van gewenste toekomstige ontwikkelingen en het creëren van draagvlak hiervoor, de fysieke ontwikkeling van een bepaald gebied in een be- paalde richting stuurt. Met helpen wordt bedoeld dat het strategische plan initiatiefnemers helpt die iets willen ontwikkelen, door informatie te verstrekken en mogelijke ontwikkelingen en scena- rio’s weer te geven waarmee rekening moet worden gehouden. Mastop en Faludi (1997) vinden voornamelijk de helpende functie van belang: het strategische plan dient als een richtlijn en bron van informatie voor navolgende besluiten. Het is voornamelijk gericht op actie, resultaat en uitvoe- ring (Kaufman & Jacobs, 1987). Op basis van het voorgaande kan gekomen worden tot de volgende hypothese:

Zoals ook al uit de kabinetsnotitie ‘Stelselwijziging Omgevingsrecht’ (Kamerstukken II, 2011-2012c) blijkt zal voor gemeenten op tactisch niveau het omgevingsplan ingevoerd worden, waarin binden- de voorschriften voor de leefomgeving opgenomen worden. Op operationeel niveau zullen plannen en programma’s hun intrede doen. In de literatuur is niet gevonden dat een strategisch plan ook al bindende voorschriften zou bevatten. Een strategisch plan is volgens een groot aantal geraad- pleegde bronnen eerder indicatief en het vormt een richtlijn voor onderhandelingen met belang- hebbenden (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997). Dit leidt tot de tweede hypothese.

Hypothesen

82

Hypothese 4: De gemeentelijke omgevingsvisie is een dynamisch plan

Hypothese 3: De gemeentelijke omgevingsvisie biedt een open wensbeeld voor de toekomst Hypothese 2: De gemeentelijke omgevingsvisie is een indicatief plan

Een eigenschap van het strategische plan dat met de eerste hypothese samenhangt, is dat het stra- tegische plan geen eindbeeld vastlegt (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997). Albrechts spreekt van een toekomstbeeld waar men heen wil. John Hyslop specificeert dit als een wensbeeld, en geen vastgelegd eindbeeld (Friedmann, 2004). De toekomst ligt dan ook open (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997). Op basis van deze bevindingen kan gekomen worden tot de derde hypothese.

Het open eindbeeld van het strategische plan komt deels voort uit het feit dat een strategisch plan onderdeel uitmaakt van een continu proces (Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997). Ontwikkelin- gen in de maatschappij gaan redelijk snel en een strategisch plan dient hiermee rekening te hou- den. Volgens Needham et al. is het dan ook noodzakelijk dat een strategisch plan makkelijk kan an- ticiperen op snelle veranderingen, zodat het plan actueel blijft. Het is volgens hen dan ook noodza- kelijk om continu te monitoren wat voor ontwikkelingen er gaande zijn en of deze voorzien zijn in het strategische plan. Er dient binnen het plan ruimte te zijn om bepaalde ontwikkelingen een plaats te geven zonder dat het plan direct moet worden herzien. Het is dan ook verstandig om niet al te concrete uitspraken te doen. Daarnaast dient er binnen het plan ruimte te zijn voor uitwer- king, afwijking en, indien nodig, herziening. Albrechts (2004) ziet ook het belang van monitoring, feedback geven en tijdige (partiële) herziening van het strategische plan. Op basis van deze alinea en de bevindingen uit de planningsliteratuur (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997) kan worden gesteld dat een strategisch plan dyna- misch en flexibel dient te zijn. Dit is dan ook de vierde hypothese.

In haar artikel “De opbouw van de Omgevingswet” geeft Van Tilburg (2012) aan dat het van belang is om op strategisch niveau een visie te hebben, waarin een beeld wordt geschetst van hoe de fy- sieke leefomgeving er in de toekomst uit dient te zien. Daarbij geeft ze aan dat de visie minimaal een periode van tien jaar na vaststelling van de visie dient te bestrijken. Albrechts (2004) spreekt niet over een concrete termijn, maar is het wel met Van Tilburg eens dat een strategisch plan een realistische langetermijnvisie dient te bieden. Hoewel het strategische plan voor de langere termijn geldt, kan deze aansturen op acties voor zowel de korte als de lange termijn. Volgens een groot aantal bronnen heeft een strategisch plan geen concrete looptijd. De looptijd is namelijk afhanke- lijk van de ontwikkelingen die men tracht te bereiken middels het strategische plan (Albrechts, 2004; Faludi, 1989; 2000; Mastop & Faludi, 1997; Needham, Zwanikken, & Faludi, 1997).

Deel B. Theoretische analyse 83

Hypothese 5: De gemeentelijke omgevingsvisie bevat een visie voor de lange termijn (10 tot 20 jaar)

De Roo en Voogd (2007) geven aan dat de looptijd voornamelijk afhankelijk is van de functie van het strategische plan. Wanneer het strategische plan een spiegelfunctie heeft, volstaat een looptijd van ongeveer een generatie. Wanneer het plan een vensterfunctie heeft, wordt ook een doorkijk geboden naar de volgende generatie. Hoewel er geen exacte definitie is van de lengte van een ge- neratie, wordt er in deze scriptie van uitgegaan dat een generatie ongeveer twintig tot vijfentwintig jaar duurt, maar afhankelijk van belangrijke nieuwe ontwikkelingen, gebeurtenissen of een cul- tuuromslag ook korter zou kunnen duren (Devine, z.d.; Wikipedia The Free Encyclopedia, 2013). Een plan met een spiegelfunctie zou derhalve minimaal twintig jaar moeten bestrijken, een plan met een vensterfunctie zou dan een doorkijk moeten bieden naar ongeveer veertig jaar later. Vol- gens John Hyslop moet de termijn ook weer niet te lang zijn (Friedmann, 2004). Hij waarschuwt er- voor dat een visie met een doorkijk van vijfentwintig tot dertig jaar nauwelijks realistisch is. De visie zou dan immers te veel onzekerheden bevatten en gebaseerd zijn op gevaarlijke voorspellingen. Op basis van deze uitspraken kan worden geconstateerd dat een strategisch plan een visie biedt voor de lange termijn. Voor deze lange termijn geldt een richtlijn van ongeveer een generatie, met een voorzichtige doorkijk naar een volgende generatie. De visie dient in ieder geval betrekking te hebben op een periode van minimaal tien jaar en maximaal twintig jaar na vaststelling van het stra- tegische plan. Indien zich reeds eerder belangrijke ontwikkelingen voordoen, dient het strategische plan eerder te worden herzien. Verder is de looptijd niet concreet, maar afhankelijk van de voorge- nomen ontwikkelingen die men tracht te bewerkstelligen binnen de looptijd van het strategische plan. Op basis van het voorgaande is de vijfde hypothese opgesteld.

Zoals gezegd is een strategisch plan een visie voor de lange termijn dat een kader vormt voor be- sluiten ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Ook is al gezegd dat een langetermijnvisie niet een te lange termijn moet bestrijken, omdat bepaalde ontwikkelingen zich kunnen voordoen waardoor het plan niet meer actueel is. Het is dan ook verstandig om deze ontwikkelingen al zo veel mogelijk op voorhand mee te nemen in het strategische plan. Dit geldt ook voor de huidige situatie. Volgens Mastop en Faludi (1997) komen er zelfs vier verschillende typen uitspraken spraken voor in een strategisch plan, te weten verklarende uitspraken (verklaren van de huidige situatie, ontwikkelin- gen, trends en knelpunten), vooruitlopende uitspraken (ingaan op toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen en trends), voornemens (ambities en wensbeelden) en operationele uitspraken (uiteenzettingen van de wijze waarop men de voornemens wil bereiken).

Ten aanzien van het eerste type uitspraken geeft Albrechts (2004) aan dat men bij strategische planning een kritische blik moet werpen op de bestaande omgeving door sterkten, zwakten, kan- sen en bedreigingen aan te geven. Dit wordt ook wel een SWOT-analyse genoemd. Ook voor Brooks (2002) is de SWOT-analyse een belangrijke basis voor strategische planning. Albrechts en Brooks geven echter niet aan dat een dergelijke analyse ook per definitie in het strategische plan opgenomen dient te worden. Kaufman en Jacobs (1987) geven dit wel aan, door te stellen dat een

Hypothesen

84

Hypothese 6: De gemeentelijke omgevingsvisie bevat uitspraken met betrekking tot: A: De huidige situatie (ontwikkelingen, sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen) B: Toekomstige ontwikkelingen (maatschappelijke ontwikkelingen en trends) C: De gewenste toekomstige situatie (voornemens, wensen en ambities) D: De uitvoering (uitvoeringsstrategie)

strategisch plan erop gericht is de samenleving te begrijpen in de context van de fysieke leefomge- ving, door middel van een ‘environmental scan’. Deze scan komt overeen met een SWOT-analyse. Daarnaast is het voor Brooks, Kaufman en Jacobs en Albrechts van belang dat er inzicht ontstaat in daadwerkelijke problemen en knelpunten.

Het tweede type uitspraken zijn uitspraken over de toekomstige situatie, gebaseerd op ontwikke- lingen en trends die op dat moment bekend zijn. Het gaat hier volgens Albrechts (2004) om externe trends, veranderingen, ontwikkelingen, machtsverschillen, verplichtingen en instrumenten. Het is volgens hem verstandig om voldoende rekening te houden met onzekerheden, zodat de voorspel- lingen niet te gevaarlijk zijn. Wanneer het strategische plan een helpende functie heeft, dient het plan volgens Needham, Zwanikken en Faludi (1997) de juiste informatie en scenario’s te verstrek- ken waarmee initiatiefnemers van ontwikkelingen rekening moeten houden. Albrechts (2004) is van mening dat het eerste en het tweede type uitspraken samen een goede analyse bevatten van processen die de omgeving bepalen.

Het derde type uitspraken betreft de ambities van het bestuursorgaan. Dit type uitspraken staat, gezien de voorgaande alinea’s in deze paragraaf, buiten kijf. Immers, meerdere malen is genoemd dat de omgevingsvisie de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen weergeeft. Een verdere uitleg van dit type uitspraken wordt dan ook niet noodzakelijk geacht.

Het vierde type uitspraken heeft betrekking op uitspraken over de uitvoeringsstrategie van de om- gevingsvisie. Dit is zeker een onderdeel van ruimtelijke planning, zijn Albrechts (2004) en Brooks (2002) van mening. De vraag is echter of een begroting, taakverdeling en fasering in de gemeente- lijke omgevingsvisie opgenomen dienen te worden, of dat hier de plannen en programma’s voor zijn. Wellicht is het mogelijk dat er, net zoals bij de huidige structuurvisies, een uitvoeringspara- graaf in de gemeentelijke omgevingsvisie wordt opgenomen waarin deze zaken worden belicht. Uit de interviews met deskundigen uit het werkveld zal moeten blijken hoe zij hier tegen aankijken. Op basis van het voorgaande wordt hier gesteld dat alle vier de typen uitspraken in een gemeente- lijke omgevingsvisie terug dienen te komen. De zesde hypothese wordt echter dusdanig opge- bouwd, dat ieder type uitspraak een ‘subhypothese’ vormt. Zodoende kan gekomen worden tot de onderstaande hypothese.

Voorts volgt een hypothese op basis van de kabinetsnotitie ‘Stelselwijziging Omgevingsrecht’ (Kamerstukken II, 2011-2012c). In deze notitie wordt namelijk gesteld dat de gemeentelijke omge- vingsvisie gebiedsdekkend zal zijn. In de planningsliteratuur is weinig te vinden over het dekkings-

Deel B. Theoretische analyse 85

Hypothese 7: De gemeentelijke omgevingsvisie is gebiedsdekkend

gebied van een strategisch plan. Albrechts (2004) geeft echter wel aan dat strategische planning zich richt op een aantal strategische gebieden met kernproblemen. Het is hierbij onduidelijk of een strategisch plan direct op een dergelijk gebied inzoomt of dat deze gebieden aan het licht komen op basis van de analyse zoals hiervoor is beschreven. In dat laatste geval zou een strategisch plan wel gebiedsdekkend kunnen zijn. Needham et al. (1997) geven aan dat, indien een strategisch plan een sturende functie heeft, het plan fysieke ontwikkelingen in bepaalde gebieden in een bepaalde richting zal sturen. Ook hier is het onduidelijk of deze bepaalde gebieden afzonderlijk in een strate- gisch plan worden benoemd of dat deze in een gebiedsdekkend strategisch plan worden genoemd. Gezien de context lijkt het tweede het meest logisch, maar is het toch interessant om te kijken wat de praktijk ervan zegt. De zevende hypothese komt dan ook overeen met hetgeen ook al in de ka- binetsnotitie werd gesteld.