Het instrument

In de kabinetsnotitie ‘Stelselwijziging Omgevingsrecht’ (Kamerstukken II, 2011-2012c, pp. 11-12) is een passage opgenomen waarin wordt ingegaan op de omgevingsvisie. Aangezien hierin door de minister van Infrastructuur en Milieu wordt aangegeven hoe zij de omgevingsvisie voor ogen heeft en er verder weinig zeker is over de omgevingsvisie, vormt deze passage het startpunt om vanuit daar de omgevingsvisie verder te ontleden. In onderstaand kader is deze passage weergegeven.

Kader 3.1: Definiëring van de omgevingsvisie (Kamerstukken II, 2011-2012c, pp. 11-12)

“De integrale omgevingsvisie is een strategisch plan waarin een bestuursorgaan keuzen in de fysieke leefomgeving in samenhang beschrijft. Deze integrale gebiedsdekkende visie zal de huidige vijf wettelijke sectorale strategische plannen vervangen: de (gebiedsdekkende) structuurvisie voor ruimtelijke ordening, het waterplan, het milieubeleidsplan, het ver- keers- en vervoerplan en de ruimtelijke aspecten van de natuurvisie uit de voorziene Wet natuurbescherming (nu natuurbeleidsplan). Het opstellen van een omgevingsvisie is voor het Rijk en provincies verplicht en voor gemeenten facultatief. Voor gemeenten waar veel ontwikkelingen te verwachten zijn, die relevant zijn voor de kwaliteit van de leefomgeving, is de omgevingsvisie in elk geval aan te bevelen.

De omgevingsvisie stimuleert overheden – meer dan nu het geval is – om integraal beleid voor de leefomgeving te ontwikkelen en dit inzichtelijk te maken voor burgers en bedrijven. Op basis van deze visie kunnen gebieden, netwerken en omgevingskwaliteiten integraal worden benaderd. Daarmee kunnen beleidsdoelen effectiever worden ingevuld en worden discussies meer aan de voorkant van de beleidscyclus beslecht, waar nu soms pas in de uit- voering duidelijk wordt dat beleidsdoelstellingen met elkaar interfereren. Enkele provin- cies, waaronder de provincies Overijssel en Groningen, hebben al laten zien dat integrale visieontwikkeling goed mogelijk is. De Raad van State onderschrijft in zijn voorlichting de samenvoeging van de strategische plannen, omdat dit kan bijdragen aan een duidelijker en herkenbaarder beleid voor de fysieke leefomgeving.

Daarnaast leidt de integratie van de strategische plannen ook tot vermindering van be- stuurslasten. Rijk en provincies kunnen volstaan met een document. Gemeenten zijn niet langer verplicht een ruimtelijke structuurvisie op te stellen; de andere strategische plan- vormen waren al niet verplicht voor gemeenten.”

Omgevingsvisie

20

De bovenstaande passage in acht nemende springen er vier belangrijke eigenschappen van de om- gevingsvisie uit. Ten eerste is het een strategisch plan waarin keuzen worden gemaakt ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Ten tweede is het een integraal plan waarin de keuzen die worden gemaakt, in samenhang worden gemaakt. Ten derde betreft het een gebiedsdekkend plan. Ten slotte geldt de verplichting tot het opstellen van een omgevingsvisie alleen voor het Rijk en de pro- vincies en is het opstellen van een dergelijke visie voor gemeenten facultatief.

Strategisch plan ten behoeve van keuzen in de fysieke leefomgeving

In de bijlage bij de kabinetsnotitie waaruit bovenstaande passage is overgenomen, wordt nader in- gegaan op de omgevingsvisie. Zo wordt gesteld dat de omgevingsvisie “een integraal plan is met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de lange termijn” (Kamerstukken II, 2011-2012d, p. 9). Hoewel er geen loopduur van het plan wordt vernoemd, is de toevoeging ‘voor de lange termijn’ interessant om mee te nemen. Wat vast staat is dat op strategisch niveau het doel en de inhoud van het beleid, alsmede de in te zetten instrumenten en organisatie om de doelen te behalen, in de omgevingsvisie worden vastgelegd (Kamerstukken II, 2011-2012d, p. 10). “De omgevingsvisie gaat in op de sturingsfilosofie van het vaststellende bestuursorgaan en daarmee op de eigen rol bij de realisatie van die visie en wat het van anderen verwacht” (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013b).

Integraal en in samenhang

De omgevingsvisie is een samenhangende visie op strategisch niveau. Het is dus zeer zeker geen optelsom van plannen uit de diverse domeinen binnen het omgevingsrecht, maar een kenbaar, in- tegraal en strategisch beleidsdocument voor de fysieke leefomgeving van de planvaststellende overheid (Kamerstukken II, 2011-2012d, p. 9). In het informatieblad over de omgevingsvisie (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013b) wordt voorts aangegeven dat de visievorming op verschillende terreinen (ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, milieu, natuur, water, cultu- reel erfgoed, gebruik van natuurlijke hulpbronnen, et cetera) niet alleen wordt samengebracht in de omgevingsvisie, maar ook met elkaar wordt verbonden. Op die wijze worden in een vroeg stadi- um strijdige of juist additionele ontwikkelingen met elkaar in verband gebracht, zodat op een effec- tieve en efficiënte manier kan worden omgegaan met deze ontwikkelingen. Volgens de minister van Infrastructuur en Milieu is beleidsmatige integratie van diverse domeinen juist op strategisch niveau zinvol (Kamerstukken II, 2011-2012c, pp. 10-11). Op die manier kan namelijk integrale be- leidsplanning worden bewerkstelligd, waardoor duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomge- ving kan worden bereikt.

Verplichting voor Rijk en provincies, facultatief voor gemeenten

Afgaande op de kabinetsnotitie ‘Stelselwijziging Omgevingsrecht’ (Kamerstukken II, 2011-2012c, p. 12) en de conceptwettekst van de Omgevingswet (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013a) zal de omgevingsvisie verplicht worden gesteld voor het Rijk en provincies en is deze voor gemeen- te facultatief. Dit omdat wordt verwacht dat niet alle gemeenten een dergelijk strategisch plan no- dig zullen hebben en het verplicht stellen van een omgevingsvisie een verzwaring van de bestuurlij- ke lasten zou betekenen. Wel doet de minister in de kabinetsnotitie de aanbeveling aan gemeen- ten waar veel ontwikkelingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden verwacht, om

Deel A. Context 21

een omgevingsvisie op te stellen. Ook geeft ze in de bijlagen bij de kabinetsnotitie aan dat wanneer gemeenten vrijwillig een omgevingsvisie opstellen, voor deze gemeenten de verplichting tot het opstellen van een plan-m.e.r. komt te vervallen.

Gebiedsdekkende visie

In kader 3.1 is vermeld dat de omgevingsvisie een gebiedsdekkende visie is. Zoals uit het voorgaan- de blijkt wordt voor ieder bestuursniveau de mogelijkheid geboden om een omgevingsvisie vast te stellen en geldt de verplichting tot het vaststellen van een dergelijke visie alleen voor het Rijk en de provincies. Thans geldt voor gemeenten op strategisch niveau maar een planverplichting: de struc- tuurvisie (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013b). Deze verplichting is opgenomen in artikel 2.1, lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening: “De gemeenteraad stelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast waarin de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid zijn vastgelegd.” Zoals het wetsartikel al aangeeft, is de gemeente momenteel verplicht om voor het hele grondge- bied een of meer structuurvisies vast te stellen, maar kan de gemeente zelf bepalen of zij een ge- biedsdekkende structuurvisie vaststelt of dat men voor meerdere structuurvisies kiest die samen gebiedsdekkend zijn. Onder de werking van de nieuwe Omgevingswet zal het opstellen van een omgevingsvisie facultatief zijn voor gemeenten. Echter, wanneer een gemeente een omgevingsvi- sie wil vaststellen, gaat het om een gebiedsdekkende omgevingsvisie voor het hele grondgebied van de betreffende gemeente. Daarnaast is het ook mogelijk om gezamenlijk met andere gemeen- ten een omgevingsvisie vast te stellen voor het grondgebied van de betreffende gemeenten (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013a).