Het spanningsveld tussen de gemeenten en het Rijk

De frictie tussen de gemeenten en het Rijk, waar ik hierboven al deels op in ben gegaan, is iets wat in elk gesprek sterk naar voren komt. Van begin af aan is het duidelijk dat het Rijk weerstand biedt in het creëren van mogelijkheden voor de gemeenten voor het doen van de experimenten. Nadat na een lange onderhandelingsperiode experimenteerruimte uiteindelijk wel is geboden, is nog altijd duidelijk dat het Rijk anders aankijkt tegen deze experimenten dan de gemeenten. Onder 7.3 is besproken dat naast het meten van het effect van de onderzoeksgroepen op de directe uitstroom, het voor de gemeenten zeer belangrijk is om de duurzaamheid van deze uitstroom te onderzoeken. Hiernaast zijn onder andere het welbevinden, de gezondheid en de mate van geluk van de

48

bijstandsgerechtigden van belang. In de interviews komt naar voren dat het Rijk echter voornamelijk geïnteresseerd is in de directe uitstroom:

“nou er is een discussie op dit moment, voor de Universiteit van Tilburg zijn echt de onderzoeksmaten tweedelig, he, de uitstroom het actiever worden én het welbevinden en gezondheid. Voor het ministerie, en dat is nu een pittige discussie met het ministerie, die had vandaag gevoerd moeten worden op het departement. Maar die afspraak, ik zou dus

vanmiddag naar het ministerie moeten met de onderzoeker ook maar die gaat niet door, en die gaat onder andere over de uitkomstmaten. En het ministerie heeft het CPB opdracht verstrekt om de pilots die nu lopen te evalueren en specifiek te evalueren op primaire uitkomstmaat … CPB heeft de opdracht gekregen om de onderzoeken, alle 4 de onderzoeken te evalueren en te rapporteren over de primaire uitkomstmaat, en die primaire uitkomstmaat is uitstroom. En de onderzoekers van de universiteiten die hebben zich daar tegen verzet en gezegd van nee dat kan niet, het onderzoek is gericht op verschillende uitkomstmaten die allemaal even belangrijk zijn en we gaan niet alleen maar onderzoeken of mensen meer uitstromen, want daar gaan wij ook onze treatments niet op inrichten. Wij gaan onze treatments inrichten op welbevinden en geluk en prettig voelen en vertrouwen, we zijn géén re-integratiebureau.” Respondent J, ambtenaar

In lijn met deze bevindingen is het zinvol om naar het onderzoek ‘Participatie in de bijstand’ van Vasco Lub (2017) te verwijzen. Dit is een literatuurstudie gericht op het identificeren van

participatiebevorderende en ondermijnende elementen binnen de bijstand. Lub (2017) stelt vast dat het te weten komen ‘wat werkt’ ter bevordering van participatie in de bijstand, sterk afhankelijk is van welk doel wordt aanhangen. Indien er wordt ingezet op het aan het werk krijgen van

bijstandsgerechtigden dienen er andere middelen ingezet te worden dan wanneer het perspectief op werk deels losgelaten wordt en voornamelijk maatschappelijke participatie wordt nagestreefd. Waar sanctionering en korten op de uitkering bijvoorbeeld een effectief middel zijn ter bevordering van directe werkhervatting, verkleinen deze de kans op maatschappelijke participatie van de

bijstandsgerechtigde. Het benadrukken van de verplichting tot een ‘tegenprestatie’ en het moeten ‘verdienen’ van de uitkering, zoals aanwezig binnen de Participatiewet, werkt ook zeer

participatieondermijnend. Indien maatschappelijke participatie als doel wordt aanhangen dan werkt het leveren van maatwerk, het beroep doen op de intrinsieke motivatie van de bijstandsgerechtigde, het positief communiceren richting de bijstandsgerechtigde, het ervaren van keuzevrijheid en het aansluiten van de mogelijke keuzes bij de interesses van de bijstandsgerechtigden,

participatiebevorderend; aspecten die allemaal in meer of mindere mate in de interviews naar voren komen als belangrijk zijnde voor de gemeenten. Lub (2017) concludeert dan ook: “Waar een traject

49

gericht op erkenning en respect voor bijstandscliënten een positief effect sorteert op participatie, daar sorteert een controlerende en disciplinerende bejegening eerder een negatief effect. En waar materiële zekerheid (behoud van uitkering) bijdraagt aan maatschappelijke zelfontplooiing, daar zorgt financiële sanctionering eerder voor het tegenovergestelde (sanctionering vergroot echter wel de kans op werkhervatting) (Lub, 2017, p. 35).”

Deze genoemde tweedeling tussen participatiebevorderende en ondermijnende elementen sluit zeer goed aan op de in dit onderzoek geobserveerde spanning tussen de gemeenten en het Rijk. De participatiebevorderende elementen worden door de gemeenten ingezet in de

bijstandsexperimenten, terwijl de participatieondermijnende elementen momenteel sterk aanwezig zijn in de Participatiewet. In lijn met deze wet beoogt het Rijk de experimenten voornamelijk te beoordelen op de directe uitstroom naar werk. De gemeenten zetten echter in op de

participatiebevorderende middelen met meerdere redenen dan enkel het vergroten van de directe uitstroom naar werk. Wat er aan de hand van de experimenten geconcludeerd gaat worden hangt dus af van hoe je naar de resultaten kijkt die de verschillende onderzoeksgroepen voortbrengen. Het Rijk is uiteindelijk degene die de conclusie zal trekken, aan de hand van de resultaten van het

eindrapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek over deze experimenten. Afhankelijk van de gekozen uitkomstmaten zijn wezenlijk verschillende conclusies mogelijk. Er valt hierbij te denken aan Widerquist’s (2005) kritiek, besproken in hoofdstuk 4.1, dat er over basisinkomenexperimenten geheel verschillende conclusies getrokken kunnen worden, afhankelijk van waar je de experimenten op beoordeelt. De verschillende zienswijzen van de gemeenten en het Rijk komen duidelijk naar voren in onderstaand citaat:

“Het rijk wil met de Participatiewet mensen aan het werk krijgen. Want voor het Rijk, officieel is de bijstand een tijdelijk vangnet, voor mensen die niet voor hun eigen inkomen kunnen voorzien. Dus het doel van de Participatiewet is altijd uitstroom. Weer zelfstandig in je inkomen kunnen voorzien. En dat is de strekking van de Participatiewet en daarom is ook de strekking van de AMvB: als we een beleid gaan beoordelen dan kijken we naar uitstroom. Daar tegenover gesteld heb je de gemeentelijke insteek, gemeentes werken met die mensen en die weten dat voor heel veel van die mensen de Participatiewet juist geen tijdelijke oplossing is, maar een oplossing voor de lange termijn, dat sommige mensen misschien wel nooit meer een baan zullen vinden of volledig zullen uitstromen. En dan zie je dat die gemeentes juist voor een bredere insteek kiezen en ook juist benieuwd zijn naar wat doen mensen als ze niet uitstromen, doen ze dan iets anders, worden ze dan op een andere manier actief, doen ze op een andere manier mee in de samenleving, gaat het beter met ze, kunnen we beter met ze samenwerken als gemeente, ontstaat er een betere band tussen onze

50

dienstverleners en de mensen die onze dienstverlening ontvangen. Dat is het conflict denk ik.” Respondent I, expert

Dit citaat verheldert de verschillende visies van de gemeenten en het Rijk op het doel van sociaal beleid. Het Rijk lijkt een visie aan te hangen die in lijn is met de beschreven vorming van sociaal beleid onder neoliberale ideologie, waarbij het aan het werk krijgen van de burger het voornaamste doel is van dit beleid. De gemeenten trachten echter te breken met deze visie over de functie van sociaal beleid, ook andere aspecten dan enkel uitstroom naar werk zouden in hun ogen onderdeel dienen te zijn van dit beleid.

In het beschreven conflict tussen de gemeenten en het Rijk zijn de verschillende perspectieven zoals vastgesteld door de WRR (2017) te herkennen. Vanuit een rationalistisch

perspectief wordt aangenomen dat een bijstandsgerechtigde weet wat hem/haar te doen staat en in staat is tot zelfredzaamheid. Indien de bijstandsgerechtigde dan niet het gewenste gedrag vertoont, is dwang en sanctionering dan ook op zijn plek volgens dit perspectief. De aanname is immers aanwezig dat de persoon het gewenste gedrag niet wil vertonen. Het beeld wat naar voren komt over hoe het Rijk zich opstelt ten aanzien van de bijstandsexperimenten, lijkt veelal in lijn te zijn met dit perspectief. Hier tegenover staat het realistisch perspectief, van waaruit de gemeenten meer lijken te beredeneren. Gemeenten zien in de praktijk dat de initiële aanname van zelfredzaamheid van de burger voor een grote groep mensen niet vanzelfsprekend opgaat, en veelal niet een ‘niet willen’ maar een ‘niet kunnen’ tot het ongewenste gedrag leidt. Volgens dit perspectief is deze groep meer gebaat bij een persoonlijker traject gericht op aandacht voor het ‘doenvermogen’ van de bijstandsgerechtigden om zo de redzaamheid te verhogen, dat soms beperkt wordt door de sociale context van een individu. Hierin valt ook de wens van de gemeenten tot het leveren van meer maatwerk te herkennen, aangezien zij dit beperkte doenvermogen terug zien in de praktijk. De conclusies van de WRR lijken het traject zoals ingezet door de gemeenten dan ook te ondersteunen, omdat zij concluderen dat het rationalistisch perspectief uitgaat van te hoge verwachtingen van het doenvermogen van burgers (WRR, 2017).

De aanname van een beperkte zelfredzaamheid onder bepaalde omstandigheden, zoals gesteld door de gemeenten, vindt ook steun in de schaarstetheorie. Vanuit dit perspectief valt te stellen dat de bijstandsgerechtigde beperkt is in zijn zelfredzaamheid door de ervaren financiële schaarste (Mullainathan & Shafir, 2013). De bijstandsgerechtigde bij ongewenst gedrag korten op zijn uitkering of dwingen tot het gewenste gedrag, zou dan ook (kortdurend) effectief kunnen zijn in het tot stand brengen van het door het Rijk gewenste gedrag: directe uitstroom naar werk. Dit leidt echter niet tot een verbeterde zelfredzaamheid, waarbij ook de gezondheid en het welzijn van de bijstandsgerechtigde toeneemt. Wanneer het verbeteren van de zelfredzaamheid van de burger als

51

doel wordt aangenomen, zou het beleid dan ook op andere aannames dienen te stoelen. De stappen ondernomen door de gemeenten kunnen dan ook gezien worden als een poging tot het veranderen van deze aannames, wat een verbeterd beleid als gevolg kan hebben.