actoren en worden afgesloten met een beslisdocument waar het resultaat in vastgelegd is (Wolting, 2008). Inhoudelijk spelen volgens Wolting (2008) in iedere fase van het proces de thema’s planontwikkeling, financiële engineering en risicomanagement een grote rol.
Bij de planontwikkeling gaat het om het doorlopen van de juridisch-planologische procedures, het uitvoeren van de benodigde onderzoeken en het ontwikkelen van
programma’s van eisen. Hierbij wordt vanuit de huidige situatie gekeken naar mogelijke toekomstige ruimtelijke situaties van een gebied. Afstemming tussen het ruimtelijk ontwerp, ambities en programma speelt hierbij een grote rol. Het interne proces verloopt convergerend van plannen op ambitieniveau naar gedetailleerde plannen waarbij het doel is de ambities van de verschillende partijen inzichtelijk te maken en te concretiseren.
Tegelijkertijd met de het vormen van plannen vindt de financiële engineering plaats waarbij het doel is te komen tot een sluitende business case voor de realisatie. In de business case worden kosten en opbrengsten met elkaar verevend. De grondexploitatie was vaak leidend om te komen tot een sluitende Businesscase aldus (vd Krabben, 2011 en Wolting, 2008). Hierbij bleek actieve grondpolitiek een effectieve strategie om de noodzakelijke investeringen te bekostigen om tot ontwikkeling te kunnen komen. Maar het overeenkomen van een gezamenlijke exploitatie was veelal een complex en langdurig proces zodat veel partijen met een eigen financiële exploitatie en business case werkten (Van der Cammen, 2006). Momenteel levert de grondexploitatie alleen niet meer de benodigde inkomsten op waardoor veel onderzoek gedaan wordt naar nieuwe verdienmodellen. Door meer aandacht te schenken aan de voorkant van het proces is hier mogelijk winst te behalen.
Het thema risicomanagement is door de toegenomen onzekerheid over de financiële haalbaarheid een erg belangrijk thema binnen gebiedsontwikkeling. Verschillende taken die bij risicomanagement komen kijken zijn het analyseren, het verdelen en het beheersen van de risico’s. De risico’s verschuiven gedurende de planvorming van procesrisico’s zoals
politieke- en organisatierisico’s naar projectrisico’s als afzet- en inrichtingsrisico’s. De verdeling van de risico’s worden na elke fase vastgelegd in de overeenkomsten en
111
beslisdocumenten waarmee de verschillende partijen trachten een inschatting te maken van de verschillende risico’s op het eindresultaat (Wolting, 2008).
Het proces in de verschillende fases tussen de beslismomenten is iteratief van aard. Een veel gehanteerde indeling is die in een viertal fases; de initiatieffase, de haalbaarheidsfase, de realisatiefase en de exploitatie- & beheerfase (Wolting, 2008; Daamen, 2005; VROM, 2009) en in de meer recente literatuur worden ook vaak vijf procesfases onderscheiden waarbij de initiatieffase wordt onderverdeeld in een voorverkenningsfase en een verkenningsfase (BZK, 2011, I&M, 2012). Hieronder worden de verschillende procesfases met de belangrijkste kenmerken kort besproken.
Figuur 2.1: De procesfasen bij gebiedsontwikkeling (VROM, 2009; I&M, 2011)
2.1 DE INITIATIEFFASE EN/OF VERKENNINGSFASE
De initiatieffase kenmerkt zich door onderzoek naar de wenselijkheid van de
gebiedsontwikkeling en de verschillende alternatieven. Deze fase wordt in de recente literatuur onderverdeeld in twee sub-fasen, de voorverkenningsfase en de verkenningsfase. Hierbij brengt een voorverkenning de aard van de maatschappelijke urgentie(s) in beeld evenals de kansen die er zijn om tot oplossingen te komen en gaat de verkenningsfase over de mogelijkheden voor vernieuwing en verandering (I&M, 2011). Het initiatief voor
gebiedsontwikkeling kan zowel komen van private, semi-private en publieke partijen (VROM, 2009). Een belangrijk aspect in de initiatieffase is het formuleren van duidelijke ambities en het zoeken naar partners die willen deelnemen in de gebiedsontwikkeling. Hierbij is het voor marktpartijen van belang om mee te kunnen sturen op planconcept, programma, plan en tempo. De fase wordt afgerond met afspraken gebaseerd op de gekozen
112
samenwerkingsvorm voor in de volgende procesfase. Voor de economische crisis was het verwerven van gronden ook een belangrijke stap in deze fase (Daamen, 2005).
Kernwaarden Te gebruiken als analytisch hulpmiddel voor duidelijke probleemdefinitie. Hierbij oog voor de gewenste kwaliteiten
Gebiedskwaliteiten benoemen d.m.v. een gebiedsanalyse
Uitgaan van een gebiedsgerichte benadering
Verbinden van vraagstukken
Bekijken welke vraagstukken er spelen in het gebied en deze verbinden. Een integrale aanpak biedt inzicht in kansen.
Selectie van stakeholders Het selecteren van de juiste spelers om deel te nemen. Veelal spelers met innovatiekracht
Proces vormgeving Afspraken maken m.b.t. het proces, de processtappen, de rolverdeling, besluitvorming en procedures (regels)
Haalbaarheidsstudie Een eerste haalbaarheidsstudie naar de technische, maatschappelijke en beleidsmatige haalbaarheid (en betaalbaarheid)
Tabel 2.1: Belangrijke kenmerken in deze fase, vrij naar I&M (2011)
2.2 DE HAALBAARHEIDSFASE EN/OF PLANVORMINGSFASE
In de haalbaarheidsfase en/of planvormingsfase worden de plannen gemaakt in nauwe samenwerking met het haalbaarheidsonderzoek. Het planvormingsproces bevat een mix van steven naar zekerheid door inkadering van processen en eisen en de wens voor flexibiliteit om te kunnen omgaan met onzekerheid en onverwachte toekomstige ontwikkelingen (Franzen & De Zeeuw, 2009). Daarmee is de planvormingsfase de meest complexe fase in het proces. De planvormingsfase kan worden onderverdeeld in drie sub fasen; de definitiefase waarbij de overheid zorgt voor de planologische en andere publiekrechtelijke kaders van generieke aard, de ontwerpfase waarbij een gezamenlijk ontwerp opgesteld wordt binnen de kaders uit de definitiefase en de voorbereidingsfase waarbij er gezamenlijk een realisatieplan op basis van het goedgekeurde ontwerp opgesteld wordt (VROM, 2009). In de huidige praktijk vindt er veel overlap plaats tussen de initiatieffase en de haalbaarheidsfase. Er wordt bijvoorbeeld door experimenteren en innovatief ontwerpen getracht om tot unieke oplossingen te komen. Hierbij wordt de haalbaarheid continu onderzocht door constante monitoring van het publiek programma van eisen voor het gebied met daarin de duiding van toekomstige functies
113
( incl. afspraken over risico’s), de procedurele voorwaarden, de betrokken spelers, de procesaanpak en een schetsontwerp van de voorkeursrichting (I&M, 2011).
Ambities als vertrekpunt Ambities zijn nodig om het proces tot een goed einde te brengen. Zowel voor de korte als de lange termijn. De focus ligt op overeenstemming. Ook duurzaamheidsambities dienen hierbij een rol te spelen.
Draagvlak creëren Het zo veel mogelijk bij het proces betrekken van de verschillende partijen. Deze ook informeren over de voortgang en veranderingen. Bescherming van de kernwaarden. En zorgen voor voldoende doorzettingsmacht, zeker m.b.t. de publieke sector.
Creativiteit Creatieve methoden om te komen tot gezamenlijke integrale oplossingen. Zoeken naar meerwaarde (verdienmogelijkheden,
samenwerkingsconstructies)
Voldoende tijd Voldoende tijd voor een goede verkenningsfase (proceskant). Flexibiliteit Zo lang mogelijk open houden van het proces en niet meer vastleggen
dan nodig is. Flexibiliteit zorgt voor dynamiek in de rolverdeling en voortgang van het proces
Werken naar realisatie Men moet niet vergeten toe te werken naar realisatie. Dit gebeurt veelal gefaseerd. De business case ontwikkelt mee met het proces en dient rekening te houden met lange termijn terugverdientijd. Er dient ook besloten te worden over financieringsconstructies en de inzet van instrumenten
Inzet instrumenten Flexibele inzet, hangt af van de ambities en de urgentie. Belang van doorlopend
onderzoek
Omdat een gebied constant veranderd blijft structureel onderzoek naar de toekomstbestendigheid/robuustheid/aanpasbaarheid en haalbaarheid van de ontwikkelingen in het gebied van belang.
Tabel 2.2: Belangrijke kenmerken voor deze fase, vrij naar I&M (2011).
2.3 DE REALISATIEFASE
In de realisatiefase wordt de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk gerealiseerd door ingrepen in de ruimte. Deze ruimtelijke ingrepen zijn vastgelegd in juridisch bindende
bestemmingsplannen (I&M, 2011). Belangrijke activiteiten in deze fase zijn het toedelen van verantwoordelijkheden, het organiseren van het (risico)management, het stroomlijnen van de uitvoeringsorganisatie, het betrekken van de juiste expertise, het maken van afspraken over de grondrouting en het indien gewenst het laten uitvoeren van onafhankelijke taxaties (VROM, 2009). Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvormen vindt het bouwrijp maken en het
114
woonrijp maken plaats door een publieke en/of private partij. De daadwerkelijke realisatie (bouw) vindt plaats binnen de financiële kaders van de business case. Als evaluatie dient getoetst te worden op de aanwezigheid van kernwaarden, ambities en gemaakte afspraken waarop in de volgende fase nog aanpassingen kunnen volgen. Tevens dient duurzame exploitatie en beheer georganiseerd te worden (I&M, 2011).
Managen v.d. uitvoering Toezicht op kernwaarden, ambities en afspraken bij de uitvoering. Zorgen voor financieel toezicht en zorgen voor het goed managen van de
uitvoering van ontwikkelingen. Veelal wordt hiervoor programmamanagement en projectmanagement gebruikt Organiseren van exploitatie en
beheer
Het organiseren van duurzame exploitatie en beheer voor de volgende fase
Creativiteit Creatieve methoden om te komen tot gezamenlijke integrale oplossingen. Zoeken naar meerwaarde (verdienmogelijkheden,
samenwerkingsconstructies)
Dynamische realisatie Het onderzoeken of de realisatie voldoet aan de gemaakte afspraken en deze eventueel bijsturen of onderzoek doen naar andere mogelijkheden. Tabel 2.3: Belangrijke kenmerken voor deze fase, vrij naar I&M (2011).
2.4 DE EXPLOITATIE- EN BEHEERFASE
Zodra de gebiedsontwikkeling gereed is dient de ruimte onderhouden en beheerd te worden. Dit wordt geregeld in de exploitatie- en beheerfase. Dit kunnen zowel publieke als private partijen als taak op zich nemen. Het betrekken van marktpartijen kan op verschillende manieren en is mede afhankelijk van het grondposities in het gebied. De overheid is
eindverantwoordelijke voor de openbare ruimte en besteed vaak een deel van het beheer en onderhoud uit aan marktpartijen. Marktconsultatie, aanbesteding en tenders zijn veel gebruikte manieren om te komen tot een optimale gunning aan marktpartijen (verhouding prijs/kwaliteit). Bij het aanbesteden dient de overheid rekening te houden met Europese regels. Deze fase richt zich verder op beheer en onderhoud van de uitgevoerde oplossingen, de
invulling van speelruimte in het plan en tussentijdse beperkte aanpassingen op grond van nieuwe inzichten mede voortkomend uit het gebruik.
Evalueren en Monitoren
Monitoren van beheer en gebruik om te komen tot aanpassingen. Dit kan door bijvoorbeeld een leefbaarheidsonderzoek, een saldobenadering en/of MKBA’s en kwaliteitsscans Tabel 2.4: Belangrijke kenmerken voor deze fase, vrij naar I&M (2011).
115
De scheidslijn tussen de verschillende procesfases blijkt in de praktijk vaak niet zo scherp. In de literatuur wordt dit weergegeven als een verschuiving van een sequentieel proces naar een continu proces van gebiedsontwikkeling waarbij procesfases elkaar kunnen overlappen en zelfs gelijktijdig plaats kunnen vinden (Vrom, 2009; I&M, 2012). De procesfases verlopen veelal wanordelijk door verschil in verantwoordelijkheden tussen private en publieke spelers, hierbij de laatste groep veelal het tempo bepaalt door langdurige besluitvormingsprocedures (de Zeeuw et al., 2009).
116