Om effectiviteit van beleid beter in beeld te krijgen zouden doel- en taakstellingen concreter kunnen worden geformuleerd. Suggesties voor het operationaliseren van doelen worden gedaan door Blok et al (2003) die voor de ‘mens’-doelen in de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ hebben gekeken naar bestaand onderzoek. Voor het operationaliseren van de doelstellingen ‘het vergroten van natuurbewustzijn in de samenleving’, ‘het aanspreken van de samenleving op eigen verantwoordelijkheden’ en ‘inspelen op mensenwensen’ wordt naar vier bestaande onderzoeksrapporten gerefereerd. Wat betreft de doelstelling ‘natuurbewustzijn vergroten’ is onderzoek gedaan op het gebied van motieven van actoren om al dan niet natuurvriendelijk te handelen en naar het effect van dit handelen op de natuur. Daartoe is een ‘meetschaal voor natuurhouding’ ontwikkeld (Langers en Vreke, 2003). In de praktijk blijken er echter nogal wat beperkingen aan het gebruik van deze meetschaal te zitten, ondermeer omdat een bepaalde ‘gemeten’ natuurhouding niet voorspelt welk gedrag daarbij hoort (van Winsum-Westra, 2003 en hoofdstuk 2).
Op het gebied van ‘meer verantwoordelijkheid van de samenleving voor natuur’ is onderzoek beschikbaar over natuurbeelden van mensen en factoren die daarop van invloed zijn (o.a. Buijs, 2000; De Boer en Schulting, 2002) en over draagvlak en beleving (Buijs en Volker, 1997; Buijs et al, 1998; Neven et al, 1999; Buijs et al, 1999; Roos-Klein Lankhorst et al, 2002; Buijs en van Kralingen, 2003; van den Berg et al, 2003; Buijs et al, 2004).
Voor ‘mensenwensen’ en ‘recreatie’ wordt gerefereerd naar onderzoek over vraag naar en aanbod van natuur en recreatief gebruik van natuur (Berends, 2002; Veer en van Middelkoop, 2002).
Het vertalen van beleidsdoelen uit de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ in implementatie-activiteiten gericht op het ontwikkelen van gewenste competenties bij burgers (in het regulier onderwijs) en beroepsbeoefenaars (in het agrarisch onderwijs) door het inzetten van NME, komt aan de orde in een rapport van DLV (2002).
6.4 Conclusies
LNV dient verantwoording af te leggen over de mate waarin doelen worden gerealiseerd als gevolg van de geleverde beleidsinspanningen (VBTB).
Bij het bepalen van de effectiviteit van het NME-beleid met betrekking tot realisatie van ‘hogere’ doelen (‘draagvlak’, ‘duurzaamheid’) doen zich een aantal problemen voor. Een daarvan is dat deze ‘hogere’ doelen niet eenvoudig in SMART termen kunnen worden geformuleerd, omdat het meestal meer richtinggevende principes dan ‘harde’ doelstellingen zijn (bijvoorbeeld ‘een duurzame samenleving’; zie hoofdstuk 2). Een causaliteit tussen onderliggende (sub-) doel- en taakstellingen en maatregelen (‘input’) en deze ‘ultieme’ doelen (‘outcomes’) is moeilijk te bewijzen, omdat vele factoren van invloed zijn. Toch wordt de vooronderstelling van het bestaan van een dergelijk causaal verband, oftewel ‘het plausibele verhaal’, vaak wel door iedereen geaccepteerd. Daarnaast heeft het beleid meestal geen controle over de doelbereiking op het ‘hoogste’ niveau, en kan het dientengevolge hierop niet worden afgerekend. Zie verder hoofdstuk 8.
Bij het bepalen van de effectiviteit van beleid met betrekking tot ‘lagere’ doelen speelt het probleem van causaliteit soms ook. Daarnaast zijn ook op dit ‘lagere’ niveau doelstellingen vaak niet of maar ten dele in meetbare (SMART) taakstellingen of helemaal niet in taakstellingen vertaald. Vaak zijn echter nog wel uitspraken over beleidsprestaties op het
niveau van intermediaire beleidsdoelen (van ‘output’ tot ‘intermediate outcomes’) mogelijk, en daarmee over effectiviteit. Beleidsprestaties van het NME- beleid van LNV worden besproken in hoofdstuk 8.
Een complicerende factor bij het bepalen van effectiviteit is dat de gehanteerde kernbegrippen in het overheidsbeleid (maar ook binnen het NME-veld) abstract en niet eenduidig zijn geformuleerd of gedefinieerd (bijvoorbeeld het begrip biodiversiteit) en door de diverse actoren verschillend worden uitgelegd en gebruikt. Ook (doel- en) taakstellingen zijn niet altijd eenduidig geformuleerd.
Het is van belang de effecten en effectiviteit van het NME-beleid te blijven onderscheiden van effecten en effectiviteit van NME-activiteiten die worden uitgevoerd door het werkveld. Deze activiteiten zijn in eerste instantie gerelateerdaan (intermediaire) NME-(beleids-) doelen van de organisaties zelf. Ze worden geacht bij te dragen aan het ‘hogere’ doel van de NME- organisatie. Het gaat hierbij dus om prestaties van NME-organisaties en de resultaten van activiteiten door NME-organisaties (kwaliteit), en niet direct om het rijks NME-beleid.
Bovenstaande overwegende kan worden geconcludeerd dat NME kan worden gezien als een ‘randvoorwaarde’ voor het creëren van draagvlak voor natuur en natuurbeleid, en een duurzame samenleving, maar dat door de complexiteit van de causaliteitsrelaties de effectiviteit van het rijksbeleid in relatie tot deze ‘ultieme’ doelstellingen niet eenduidig kan worden bepaald. Harde uitspraken kunnen hoogstens gedaan worden op het niveau van de directe effecten van beleidsmaatregelen. We hebben het dan over beleidsprestaties. Zie hoofdstuk 8.
7
Effecten van NME
Effecten van NME (leerprestaties, zoals toename van kennis, inzicht en vaardigheden; visievorming; houding- en gedragsveranderingen; draagvlakontwikkeling en realisatie van duurzame ontwikkeling) kunnen worden gezien als ‘outcomes’ in de beleidsketen. Het beleid beoogt bepaalde ‘hogere’ doelen te halen door NME in te zetten en baseert zich daarbij op een ‘plausibel’ verhaal, maar heeft geen directe controle over de uitkomsten.
In de afgelopen jaren is er in toenemende mate aandacht geweest voor het meetbaar maken van de effecten van NME, zowel van NME binnen het schoolcurriculum, als van NME- activiteiten uitgevoerd door allerlei organisaties en centra. Toch is het aantal uitgevoerde studies beperkt. Methode-ontwikkeling voor effectmetingen van NME en van enkele andere educaties worden beschreven in paragraaf 7.1. Paragraaf 7.2 geeft enkele resultaten van gemeten effecten van NME in primair en voortgezet onderwijs. In paragraaf 7.3 worden twee lopende onderzoeken naar effecten van NME genoemd. In paragraaf 7.4 worden de effecten van enkele educaties anders dan NME beschreven, met als doel om te achterhalen welke aspecten bij deze educaties van invloed zijn (geweest) op de effectiviteit. Deze informatie zou relevant kunnen zijn voor het vergroten van de effectiviteit van NME. Paragraaf 7.5 tenslotte geeft enkele conclusies.