Afkortingen CAP: Care After Prison
5 Betekenis voor de Nederlandse context
5.2 Haalbaarheid van gevonden voorbeelden
5.2.1 Doelen
De doelen die reclasseringsorganisaties in de onderzochte landen hebben geformuleerd voor de inzet van vrijwilligers bij reclasseringstaken kunnen worden ondergebracht in drie hoofddoelen: de dienstverlening van de reclasseringsorganisatie aanvullen, uitbreiden en verbeteren; de afstand tussen reclasseringsorganisatie en samenleving verkleinen;
de kosten van reclassering beheersen.
Aanvulling, uitbreiding en verbetering van de dienstverlening
Dit doel is haalbaar binnen de Nederlandse reclasseringsregeling uit 1995, die aangeeft dat er ruimte is voor de inzet van vrijwilligers binnen reclasseringstaken. Zij kunnen aanvullend worden ingezet in het kader van reclasseringstaken. Zij kunnen op verschillende manieren de huidige dienstverlening aanvullen, bijvoorbeeld door taken uit te voeren die niet passen bij de rol van de beroepskracht en/of waar de beroepskracht geen tijd voor heeft of waarvoor de beroepskracht de kwalificaties mist (bijvoorbeeld ervaringsdeskundigheid). De inzet van ervaringsdeskundige vrijwilligers in het kader van de sociale ondersteuning gebeurt in Nederland nog nauwelijks, maar zou een aanvulling kunnen zijn. In Ierland en Engeland zijn hier al positieve ervaringen mee opgedaan.
Uitbreiding van de dienstverlening is mogelijk door de grotere bereikbaarheid van vrijwilligers: zij zijn vaak lokaal aanwezig en kunnen buiten kantoortijden beschikbaar zijn.
Voor de verbetering van de dienstverlening door beroepskrachten worden in Nederland nu ook al ervaringsdeskundigen ingezet, namelijk in de training en deskundigheidsbevordering van
beroepskrachten bij SVG, maar nog niet in de andere reclasseringsorganisaties. Een verbetering van de dienstverlening organisatiebreed en op beleidsniveau - zoals in Engeland wordt bereikt door de inhuur van User Voice - is in Nederland nog niet mogelijk, omdat er geen vrijwilligersorganisatie van ervaringsdeskundigen bestaat met een dergelijk aanbod.
Afstand tussen reclassering en samenleving verminderen
In de buitenlandse voorbeelden werd dit doel geformuleerd als: de samenleving krijgt meer kennis van en verantwoordelijkheid voor de reclassering. Uit de buitenlandse voorbeelden blijkt, dat dit doel geformuleerd werd door reclasseringsorganisaties die eigen vrijwilligers inzetten. Het werd niet als doel van reclasseringsorganisaties geformuleerd, wanneer via het aannemersmodel of
opdrachtgevermodel gewerkt werd. De maatschappelijke organisaties die door
reclasseringsorganisaties in Ierland en Engeland worden ingehuurd om vrijwilligers in te zetten, afficheren zich juist als ‘niet van de reclassering – geen justitie’.
De geïnterviewde vertegenwoordigers van 3RO en de overheid hebben aangegeven dat reclasseringsorganisaties via de inzet van vrijwilligers meer in het sociale domein zouden willen participeren. Uit de gevonden voorbeelden blijkt dat dit op twee manieren ingevuld wordt: op beleidsniveau, door nauw samen te werken met maatschappelijke organisaties die vrijwilligers inzetten (Ierland, Engeland) en op uitvoerend niveau, door mede gebruik te maken van het netwerk dat vrijwilligers mee brengen (Oostenrijk, Japan).
Kostenbeheersing
Uit de literatuurstudie blijkt, dat sommige vormen van vrijwillige inzet op lange termijn door reductie van recidive mogelijk een bijdrage leveren aan de beheersing van kosten voor reclassering (mentoring van jonge reclassanten, herstelgerichte interventies, COSA). Enige directe
kostenbesparing lijkt mogelijk wanneer vrijwilligers als vervanging van beroepskrachten worden ingezet (Oostenrijk, Japan). In Oostenrijk biedt de inzet van vrijwilligers beroepskrachten meer tijd voor de begeleiding van de cliënten met complexere problematiek. Ook capaciteitsuitbreiding wordt mogelijk. Daar staan kosten voor werving, training en begeleiding van vrijwilligers tegenover. Er is ook een keerzijde, wanneer reclasseringsorganisaties van vrijwilligers afhankelijk zijn om financiële doelstellingen of capaciteitsdoelen te halen, zo laat het voorbeeld van Japan zien. De instroom van vrijwilligers is afhankelijk van allerlei moeilijk te sturen maatschappelijke processen, en
veranderingen hierin zetten het huidige systeem onder druk.
In Zweden zal de inzet van vrijwilligers als co-werkers geen taakverlichting of substitutie voor beroepskrachten opleveren. Integendeel, hier wordt verwacht dat er op korte termijn extra inzet van middelen en menskracht nodig zal zijn om het nieuwe vrijwilligersbeleid vorm te geven. Op langere termijn wordt hiervan een bijdrage aan verdere reductie van recidive verwacht, met minder maatschappelijke kosten als gevolg.
5.2.2 Organisatiemodel
Drie modellen voor de organisatie van het vrijwilligerswerk werden gevonden:
1. Het opdrachtgevermodel: de reclasseringsorganisatie geeft (vrijwilligers)organisaties opdracht om bepaalde diensten voor reclassanten te ontwikkelen en te leveren en subsidieert en superviseert deze organisaties.
2. Het aannemersmodel: de reclasseringsorganisatie huurt bestaande (vrijwilligers)organisaties in voor de levering van diensten aan reclassanten en sluit hiervoor contracten af.
3. Het werkgevermodel: de reclasseringsorganisatie neemt zelf vrijwilligers in dienst voor de dienstverlening aan reclassanten.
Volgens de huidige reclasseringsregeling zijn alle modellen haalbaar in de Nederlandse context, maar dit is wel afhankelijk van het type taken waarvoor vrijwilligers worden ingezet. De regeling biedt reclasseringsorganisaties de mogelijkheid om onder haar verantwoordelijkheid reclasseringstaken (dus kerntaken) te laten verrichten door vrijwilligersorganisaties en individuele vrijwilligers (artikel 5). De reclasseringsorganisaties hebben de mogelijkheid om hiervoor in hun jaarlijkse
subsidieaanvraag bij de Minister voor Justitie en Veiligheid subsidie aan te vragen (artikel 15). De inzet van personen als (vrijwillige) reclasseringswerkers, zoals in Oostenrijk en Japan, lijkt mogelijk volgens de reclasseringsregeling, maar kent een aantal voorwaarden die zijn vastgelegd in de Uitvoeringsregeling reclassering 2005. Volgens diezelfde regeling kunnen vrijwilligers die gedetineerden bezoeken onder de medewerkers van de reclassering vallen, maar bij inzet als (vrijwillige) reclasseringswerkers (dus voor kerntaken) moeten zij aan opleidingseisen voldoen en beëdigd zijn. Onderzocht zou moeten worden, in hoeverre het dan volgens het arbeidsrecht gaat om inzet als onbetaalde beroepskracht; mogelijk heeft de vrijwilliger dan recht op een arbeidscontract en een marktconform loon (zoals politievrijwilligers en vrijwillige brandweer).
Uit het landenonderzoek bleek dat het opdrachtgevermodel en het aannemersmodel
veronderstellen dat de organisaties elkaar zowel op beleidsniveau als ook op uitvoerend niveau helpen bij het behalen van de eigen doelen, maar dat dit in de praktijk niet altijd het geval is, bijvoorbeeld door reclassanten niet of onvoldoende door te verwijzen.
5.2.3 Type taken en samenwerkingsmodel
Uit de voorbeelden blijkt dat vrijwilligers soms voor kerntaken in het kader van toezicht (Oostenrijk, Japan), maar vooral voor (kern)taken in het kader van begeleiding en sociale ondersteuning worden ingezet. Ook in Nederland is het volgens de reclasseringsregelingen mogelijk om vrijwilligers in te zetten voor alle typen kerntaken, mits zij deze onder de verantwoordelijkheid van de
reclasseringsorganisatie uitvoeren en de taken waarvoor zij worden ingezet, zijn vastgesteld door het bestuur van de reclasseringsinstelling (Reclasseringsregeling 1995, artikel 5). Indien kerntaken via vrijwilligersorganisaties worden uitgevoerd, moet de Minister hiertoe toestemming verlenen. Inzet voor aanvullende taken in het kader van sociale ondersteuning is via alle modellen mogelijk in Nederland.
Samenwerkingsmodel
Drie samenwerkingsmodellen werden onderscheiden (zie 3.3.4):
1. het model van de professionele verantwoordelijkheid: de beroepskracht voert de meeste kerntaken uit en vrijwilligers hebben een ondersteunende rol;
2. het model van de gedeelde verantwoordelijkheid (vrijwilliger en beroepskracht voeren dezelfde kerntaken en aanvullende taken uit);
3. het model van vrijwillige verantwoordelijkheid (vrijwilliger ontwerpt en voert taken zelfstandig uit).
In de Nederlandse context is bij de inzet van vrijwilligers voor kerntaken van de reclassering (bijvoorbeeld toezicht en begeleiding daarbij) volgens de huidige reclasseringsregeling uitsluitend het model van de professionele verantwoordelijkheid mogelijk. Het Oostenrijkse en Japanse model (gedeelde verantwoordelijkheid respectievelijk vrijwillige verantwoordelijkheid bij kerntaken) zijn om die reden op dit moment niet haalbaar in Nederland.
Bij de inzet van vrijwilligers voor aanvullende taken zijn in principe alle drie de
samenwerkingsmodellen mogelijk, afhankelijk van de kenmerken van de vrijwilliger en het
organisatiemodel. In het model van gedeelde verantwoordelijkheid is de inzet van vrijwilligers met een ww-uitkering via het werkgevermodel minder haalbaar; hier is al snel sprake van uitvoering van taken die ook door betaalde medewerkers worden uitgevoerd en dit kan de uitkering in gevaar brengen (regeling vrijwilligerswerk in de ww).14
5.2.4 Randvoorwaarden
Rechtspositie
In de buitenlandse voorbeelden is de rechtspositie van de vrijwilligers zeer verschillend geregeld. Voorbeelden zijn: onbezoldigd ambtenaar (Japan), beëdigd reclasseringswerker (Oostenrijk), en geen
14
enkele rechtspositie waarbij niets schriftelijk is vastgelegd (Zweden). In de Nederlandse context is een formele rechtspositie als onbezoldigd ambtenaar mogelijk voor vrijwilligers (zoals bij de
vrijwillige brandweer), maar dit staat binnen het werkgevermodel in combinatie met het model van de gedeelde verantwoordelijkheid op gespannen voet met andere wetgeving die verdringing tegen moet gaan. Hetzelfde geldt voor de positie van onbezoldigd beëdigd reclasseringswerker.
Vergoedingen
In alle onderzochte voorbeelden krijgen vrijwilligers de gemaakte onkosten voor hun
werkzaamheden vergoed. Meestal ging het om niet meer dan enkele tientjes per maand, in een enkel geval werd er een hogere bovengrens gehanteerd, omdat ook kosten voor sociale activiteiten samen met de reclassant voor beiden vergoed werden (Le Cheile, Ierland). De onkostenvergoeding dekt over het algemeen alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten. In Oostenrijk wordt echter gewerkt met een lump-sum onkostenvergoeding per reclassant, die boven de gemaakte onkosten kan uitstijgen. Dit brengt minder administratieve lasten met zich mee. Een dergelijke lump-sum regeling is in Nederland ook mogelijk, maar niet ter hoogte van de bedragen die in Oostenrijk betaald worden. Hier geldt een bovengrens van 1700,- euro (zie 5.1.1).
Overige arbeidsvoorwaarden
In de onderzochte landen werden veel overeenkomsten met Nederland gevonden met betrekking tot de gebruikelijke overige randvoorwaarden voor de inzet van vrijwilligers voor reclasseringstaken. Dit betreffen zaken als een onderzoek naar justitiële antecedenten, vrijwilligers een
geheimhoudingsverklaring laten tekenen, een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor vrijwilligers afsluiten en een vrijwilligersovereenkomst laten tekenen, waarin afspraken rondom beoogde duur en aard van de inzet zijn vastgelegd. In de meeste organisaties (behalve Zweden) was er sprake van een schriftelijk vrijwilligersbeleid, waarin zaken zijn beschreven als procedures en criteria met betrekking tot werving en selectie, training en begeleiding. Al deze arbeidsvoorwaarden zijn in Nederland ook haalbaar, ongeacht of het om reclasseringsorganisaties gaat of om
vrijwilligersorganisaties.
5.2.5 Doelgroepen waarmee vrijwilligers kunnen werken
In de onderzochte landen worden vrijwilligers bij nagenoeg alle doelgroepen onder de reclassanten ingezet. Uitzonderingen betreffen soms zedendelinquenten, plegers van terroristische delicten, leden van netwerken van georganiseerde criminaliteit, bendeleden en reclassanten met psychiatrische stoornissen. Veel organisaties selecteren op basis van de risico-inschatting: reclassanten met een hoog recidiverisico worden door beroepskrachten begeleid, de overige reclassanten kunnen (ook) door vrijwilligers worden begeleid. Een selectiecriterium dat in alle organisaties wordt gehanteerd betreft het gevaarscriterium: vormt de reclassant een potentieel veiligheidsrisico voor de vrijwilliger? Bij de inzet van vrijwilligers met justitie-ervaring wordt
daarnaast ook een inschatting gemaakt, in hoeverre de problematiek van de reclassant een risico op recidive of terugval in probleemgedrag bij de vrijwilliger zou kunnen zijn.
In Nederland is de inzet van vrijwilligers in principe haalbaar voor alle doelgroepen, ongeacht het recidiverisico, mits de veiligheid van de vrijwilliger voldoende kan worden gewaarborgd. Dit in
verband met de verplichting ook bij de inzet van vrijwilligers goed werkgeverschap te tonen en de vrijwilliger te beschermen tegen potentieel risicovolle situaties.
5.2.6 Concrete inzet en samenwerking tussen vrijwilligers en beroepskrachten
Vrijwilligers kunnen blijkens de voorbeelden voor een grote diversiteit aan taken en programma’s worden ingezet en zijn daarmee een flexibele hulpbron voor reclasseringsorganisaties. Binnen de Nederlandse regelgeving zijn onderstaande vormen van inzet haalbaar:
maatjescontact; mentoring; peer mentoring; COSA-vrijwilliger; gebruikerspanel; actie-onderzoek; herstelconferenties; dader-slachtoffer mediation; slachtofferpanels.
De inzet als vrijwillig reclasseringswerker is niet haalbaar voor vrijwilligers met een uitkering, in verband met wetgeving tegen verdringing.
Samenwerking met beroepskrachten
In alle onderzochte organisaties werken de vrijwilligers onder supervisie van beroepskrachten. In de vrijwilligersorganisaties zijn dit de vrijwilligerscoördinatoren, in de reclasseringsorganisaties de reclasseringswerker die gekoppeld is aan de reclassant die door de vrijwilliger wordt begeleid. De belangrijkste kenmerken van de beroepskrachten die de vrijwilligers begeleiden zijn de ruime inhoudelijke expertise (zowel met betrekking tot het aansturen van vrijwilligers als met betrekking tot de problematiek van reclassanten) en een grote mate van beschikbaarheid. Afhankelijk van de aard van het werk van de vrijwilliger is de beroepskracht ook buiten kantoortijd beschikbaar. In Nederland zou een dergelijke oproepbaarheid gevolgen kunnen hebben in het kader van cao-afspraken over arbeidstijden. De begeleiding van vrijwilligers door de reclasseringswerker brengt in het werkgevermodel extra taken voor de beroepskracht met zich mee, die ten koste kunnen gaan van de productie. Oostenrijk hanteert een model waarbij de begeleiding van vrijwilligers een vermindering van de caseload betekent; een dergelijke verrekening is in Nederland ook mogelijk.
Informatie-uitwisseling en signaleren
In alle voorbeelden, behalve in Zweden, rapporteert de vrijwilliger schriftelijk over ieder contact met reclassant, en de vrijwilligerscoördinator of de reclasseringswerker volgt het contact via de
rapportage en geeft tussendoor gepland en ongepland feedback via telefoon of andere communicatiemiddelen. Bij inzet via de vrijwilligersorganisatie verloopt het contact met de reclasseringswerker via de coördinator. Dergelijke constructies zijn in Nederland ook haalbaar gebleken (COSA, Bureau Buitenland, Stichting Portaal). Directe rapportage in het digitale systeem van de reclassering, zoals in Oostenrijk, bestaat in Nederland sinds 2017 voor Bureau Buitenland, en is in ontwikkeling voor COSA.
Uit de voorbeelden in het buitenland bleek, dat vrijwilligers die ingezet worden voor begeleiding van reclassanten nagenoeg altijd ook een signalerende taak hebben. Wanneer er geen rechtstreeks contact is, beoordeelt de vrijwilligerscoördinator of signalen gemeld moeten worden. In alle voorbeelden werden taken en rollen van vrijwilligers in het bijzijn van de begeleidende
beroepskracht duidelijk afgesproken met de reclassant. Deze werkwijzen zijn in Nederland ook haalbaar en deels al praktijk.
5.2.5 Te verwachten opbrengst
Uit de literatuurstudie bleek dat er nog weinig onderzoek is gedaan naar de resultaten van vrijwilligerswerk binnen de reclassering en hard bewijs is schaars. Op basis van de gevonden onderzoeken kunnen we daarom slechts voorzichtige uitspraken doen. Opbrengst in termen van directe invloed op recidivevermindering mag met enige zekerheid verwacht worden van COSA; mogelijk eveneens van mentoring bij jeugdige en jongvolwassen delinquenten en wellicht ook van vormen van herstelbemiddeling bij jeugdige delinquenten. Een positieve bijdrage aan re-integratie mag verwacht worden van mentoring en peer mentoring en mogelijk draagt dit bij aan het
desistanceproces van reclassanten, waardoor wellicht minder recidive optreedt. De bijdrage van maatjescontact aan vermindering van recidive en bevordering van resocialisatie en re-integratie is vooralsnog onvoldoende onderbouwd. Hier is meer en methodologisch sterker onderzoek nodig. Voorwaarden voor de effectiviteit van mentorprogramma’s zijn: voldoende draagvlak bij
beroepskrachten, een zorgvuldige implementatie en voldoende training en begeleiding van vrijwilligers, zodat doelen en werkwijzen voldoende geborgd zijn. Bij peer mentoring is ook een zorgvuldige selectie en intensieve supervisie van belang.
Behalve resultaten voor de reclassant (en dus de effectiviteit van de reclasseringsorganisatie) zijn ook andere effecten gerapporteerd die van meerwaarde voor de organisatie zijn. Inzet van ervaringsdeskundigen heeft mogelijk een positief effect op de organisatiecultuur en op de kennis van beroepskrachten. Inzet van vrijwilligers bij interventies in het kader van herstelrecht kan bijdragen aan een grotere betrokkenheid van de samenleving bij de sanctietoepassing. Er is geen reden om aan te nemen dat bovengenoemde resultaten niet haalbaar zijn in de
Nederlandse context, wanneer voldaan is aan de genoemde voorwaarden. Of een kostenbesparing door de inzet van vrijwilligers haalbaar is voor de Nederlandse reclasseringsorganisaties wordt op basis van het literatuuronderzoek niet duidelijk. Algemene kosten-batenanalyses zijn nauwelijks gedaan en zijn vanwege de verschillen tussen justitiecontexten niet zonder meer overdraagbaar naar Nederland.