Achtergrond en organisatie van de reclassering

Om de context voor de inzet van vrijwilligers in de verschillende landen te begrijpen, wordt hier ingegaan op de ontstaansgeschiedenis en professionalisering van de reclasseringsorganisaties en de rol van vrijwilligers daarin. Er worden organisatorische kernmerken van de reclasseringsorganisaties beschreven, zoals de verhouding tussen reclassering en overheid, de omvang van de organisatie (aantal reclassanten en aantal beroepskrachten), het aantal werkzame vrijwilligers en de wijze waarop de vrijwillige inzet organisatorisch is vormgegeven (‘eigen vrijwilligers’ dan wel samenwerking met organisaties die vrijwilligers inzetten).

3.2.1 Ontstaan en professionalisering

In de meeste onderzochte landen dateert het reclasseringswerk uit het eind van de 19^e en begin van de 20^e eeuw en is het als liefdadigheidswerk door ideëel of religieus gemotiveerde vrijwilligers opgezet. Vervolgens krijgt het een wettelijke basis met de invoering van reclasseringswetgeving, die de ondersteuning en het toezicht bij detentie-vervangende strafdelen vereist. In Japan en Oostenrijk werd eerst de reclassering voor jeugdige delinquenten wettelijk geregeld (Japan: 1923; Oostenrijk: 1961) en volgde wetgeving voor volwassenen later (in Oostenrijk pas in 1974). Niet in alle gevallen leidde het instellen van reclasseringswetgeving en wetgeving omtrent verplicht toezicht ook tot het aanstellen van betaalde reclasseringswerkers. In Engeland en Wales werd direct een groot aantal betaalde reclasseringswerkers aangesteld. In Ierland, Zweden, Oostenrijk en Japan bleef het aantal betaalde reclasseringswerkers tot in de jaren 60 zeer beperkt en leunde het systeem sterk op het werk van vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties.

In de meeste landen zien we in de laatste twee decennia van de 20^e eeuw een toename van de behoefte aan reclasseringswerk. Oorzaken zijn toenemende criminaliteit (behalve in Japan), strengere wetgeving met langere termijnen van toezicht en een toename van het aantal

alternatieven voor detentie, bijvoorbeeld werkstraffen, elektronisch toezicht en mentoring. In Japan zien we een dergelijke ontwikkeling pas aan het begin van de 21e eeuw.

Maatschappelijke discussies en wetenschappelijke inzichten hebben in de meeste onderzochte landen - net als in Nederland - geleid tot een verandering in de visie op het doel van het

reclasseringswerk. In de meeste onderzochte landen werd het reclasseringswerk tot ver in de 20^e eeuw vooral opgevat als sociale ondersteuning ten behoeve van maatschappelijke re-integratie, met als doel herstel van de sociale rol van de reclassant - ervan uitgaande dat dit tot minder crimineel gedrag zou leiden. Vanaf de jaren ‘90 verandert allereerst in Engeland en Wales en daarop in andere landen de visie op het doel van de reclassering. Onder invloed van wetenschappelijke inzichten rondom effectieve recidivevermindering (‘What Works’) gaat men over tot meer risicogericht werken, waarbij het risiconiveau en de criminogene factoren leidend zijn. Ook wordt steeds duidelijker, dat detentie op zichzelf niet leidt tot recidivevermindering en er aanvullende

maatregelen en alternatieven voor detentie nodig zijn. Parallel aan deze ontwikkeling neemt - net als in Nederland - in de onderzochte landen de aandacht voor slachtoffers en de gevolgen van delicten toe. De roep om vergelding en strengere en langere straffen - met name bij gewelds- en

zedendelicten - neemt toe, wat zich vertaalt in strengere wetgeving en langere termijnen van reclasseringstoezicht. Het werk van de reclasseringswerker wordt complexer en de professionele eisen nemen toe. Deze verschuiving van de visie op de taak van de reclassering (van dadergerichte sociale integratie naar slachtoffergerichte bescherming en risicovermindering) zien we in alle onderzochte landen terug, echter met grote verschillen in tempo.

Er valt in deze ontwikkeling een samenhang te zien met de rol die vrijwilligers spelen binnen het reclasseringswerk, waarbij overigens niet duidelijk is wat oorzaak is en wat gevolg. We zien dat in de landen waar traditioneel zeer veel vrijwilligers werden ingezet binnen het reclasseringswerk, de verschuiving naar het risico-denken en risicomanagement (en bijbehorende professionalisering van beroepskrachten) relatief laat heeft plaatsgevonden. Voorbeelden zijn Oostenrijk, Zweden en Japan. In Oostenrijk en Zweden is men pas in de afgelopen jaren gaan werken met methodieken die

In Zweden heeft deze professionaliseringsbeweging er direct toe geleid, dat het aantal vrijwilligers binnen de reclassering drastisch is afgenomen. In Japan is de ontwikkeling van het risico-denken nog van vrij recente datum en is er nog geen duidelijke professionaliseringsslag zichtbaar.

In Engeland en Wales is de verschuiving naar risicomanagement al vanaf de jaren ‘90 duidelijk aanwezig. Dit heeft geleid tot een sterk punitief ingesteld systeem en een grote toename van het aantal reclassanten (Hall & Canton, 2013). Hier lijkt er inmiddels een tegenbeweging te zijn ontstaan, die roept om een meer holistische benadering en meer aandacht voor burgerrechten en

mensenrechten van reclassanten. Daarbij wordt de inzet van de samenleving (via vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties) expliciet gezocht. In Ierland is de reclassering in de afgelopen tien jaar sterk de nadruk gaan leggen op risicomanagement, en ook hier zien we dat de sociale

ondersteuningsbehoeften van reclassanten via de samenwerking met maatschappelijke organisaties en vrijwilligers worden ingevuld.

3.2.2 Organisatie van de reclassering

In het algemeen komen er twee typen reclasseringsorganisaties voor, zo stellen van Kalmthout en Durnescu (2008), namelijk publieke organisaties (Ierland, Zweden en Japan) en private organisaties (Oostenrijk en Nederland). Hiermee doelen zij op de rechtspersoon (publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk). Feitelijk is de benaming ‘private organisatie’ voor de reclasseringsorganisaties in Nederland en Oostenrijk echter verwarrend. In zowel Nederland als Oostenrijk worden de

reclasseringsorganisaties nagenoeg volledig gefinancierd door de overheid, en voeren zij - net als de overheidsdiensten in de andere landen- wettelijk vastgelegde reclasseringstaken uit. Feitelijk zijn het publiekrechtelijke instellingen (www.europadecentraal.nl). In Nederland noemen de 3RO zich ‘een publiek bestel op private grondslag’ (www.legerdesheils.nl/reclassering). Alleen in Engeland worden sinds 2015 reclasseringstaken voor midden en laag risico reclassanten uitgevoerd door private ondernemingen (Community Rehabilitation Companies, CRC’s), die ook winst mogen maken. Instellingsbeleid (bijvoorbeeld ten aanzien van de inzet van vrijwilligers) wordt binnen de

onderzochte reclasseringsorganisaties over het algemeen centraal ontwikkeld en regionaal en lokaal uitgevoerd. In Zweden is er pas sinds 2015 sprake van een centrale aansturing van de

reclasseringsorganisatie, en hier is de formulering van landelijk beleid nog in ontwikkeling. Er is in de afgelopen jaren vooral ingezet op professionalisering van beroepskrachten en men is nu bezig het vrijwilligersbeleid, dat voorheen de verantwoordelijkheid was van de regionale

reclasseringskantoren, centraal te herschrijven. Engeland vormt een uitzondering; hier hebben de regionale CRC’s (binnen de wettelijke taakstelling) eigen beleidsverantwoordelijkheid.

Qua omvang (gemeten in aantallen reclassanten en beroepskrachten) lopen de organisaties in de onderzochte landen nogal uiteen. Hoewel de cijfers in tabel 3.1 niet altijd met elkaar vergelijkbaar zijn, geven ze toch een indruk van aanzienlijke verschillen in aantallen reclassanten die onder de verantwoordelijkheid van de reclasseringsorganisatie vallen.

Aantal beroepskrachten en vrijwilligers

In Ierland werken opvallend weinig beroepskrachten en worden er geen vrijwilligers direct via de reclasseringsorganisatie ingezet. De verhouding tussen vrijwilligers en beroepskrachten bij

vrijwilligers veel groter dan het aantal beroepskrachten. Dit is te verklaren uit de aard van hun inzet: hier worden vrijwilligers ingezet als onbetaalde reclasseringswerkers, die voor reclassanten met minder complexe problematiek en laag risico zelfstandig het toezicht en de begeleiding uitvoeren. Het is dus interessant voor de organisatie om een groot aantal onbetaalde reclasseringswerkers in dienst te hebben. In Zweden is in de afgelopen jaren is met de herziening van de taken van beroepskrachten het aantal vrijwillige reclasseringswerkers sterk afgenomen.. In Japan neemt het aantal vrijwilligers ook af; hier spelen echter andere processen een rol, namelijk vergrijzing, toenemende individualisering en een afnemende motivatie vanwege de toename van complexe problematiek bij reclassanten (Akashi, 2018). Met name in de grote steden dreigt er een tekort aan vrijwillige reclasseringswerkers. Desondanks is landelijk gezien het aantal vrijwilligers groter dan het aantal reclassanten. Het type organisatie (publiek dan wel privaat) lijkt geen verband te houden met de mate waarin vrijwilligers worden ingezet voor reclasseringstaken.

Tabel 3.1 Kenmerken van de reclasseringsorganisaties

Ierland Engeland & Wales Zweden Oostenrijk Japan Type

organisatie

Semi- overheids-dienst

Hoog risico daders: Overheidsdienst (NPS) Semi- overheids-dienst Vereniging Overheids- dienst Midden en laag risico:

Private onderneming (CRC’s) Management Centraal/ regionaal Regionaal Centraal/ regionaal Centraal/ regionaal Centraal/ regionaal/ lokaal Aantal reclassanten 15.269 (2017) NPS: 30.000 (2018) CRC’s: 267.146 (2016) 9360 (2016) 14.788 (2016) 36.000 (2015) Aantal beroeps-krachten 310 (2018) NPS: 8758 (FTE; 2017) CRC’s: onbekend 1100 (2017) 600 (2017) 1000 (2015) Aantal vrijwilligers binnen reclassering 0 NPS: onbekend/weinig 1000 1000 48.000 CRC: onbekend/weinig Wettelijke basis voor inzet vrijwilligers? ja ja nee ja ja Organisatie-model Opdracht-gevermodel CRC’s: Aannemersmodel Werkgever-model Werkgever- model Werkgever- model

3.3 Organisatie van de inzet van vrijwilligers