Geografische markt

224. Het college bakent in deze paragraaf de geografische markt af. Evenals bij de afbakening van de productmarkt dient bij de afbakening van de geografische markt eerst te worden gekeken naar vraag- en aanbodsubstitutie. In het kader van een geografische marktafbakening in elektronische communicatiemarkten is directe vraagsubstitutie veelal niet aannemelijk. Retailafnemers zullen immers over het algemeen niet verhuizen als gevolg van een prijsverhoging van een product of dienst met 5 tot 10 procent.

225. Directe geografische aanbodsubstitutie is in de elektronische communicatiemarkten veelal ook onaannemelijk, omdat in dat geval partijen die nu niet op de markt actief zijn met relatief geringe investeringen in een ander gebied actief zouden moeten kunnen worden. Deze vorm van aanbodsubstitutie is onaannemelijk aangezien met de uitrol van een elektronisch

communicatienetwerk hoge initiële investeringen zijn gemoeid en een hoge penetratie is vereist om de investeringen rendabel te maken.

226. Omdat directe geografische vraag- en aanbodsubstitutie in elektronische communicatiemarkten veelal onaannemelijk is, leidt toepassing hiervan al snel tot hele kleine en onwerkbare markten. In theorie zou ieder adres dan een aparte markt kunnen zijn. In het kader van de geografische

94

marktafbakening is het daarom gebruikelijk om gebieden samen te voegen waarin de

concurrentieomstandigheden voldoende homogeen zijn en van aangrenzende gebieden kunnen worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentieomstandigheden heersen.

227. Het startpunt van de geografische afbakening van de markt voor ODF-access (FttO) wordt gevormd door het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen actief zijn als aanbieder of vrager van ontbundelde toegang. KPN is de grootste partij die actief is als aanbieder op de markt voor ODF-access (FttO) met een netwerk dat dekking heeft in gebieden verspreid over heel Nederland. Het startpunt van de geografische afbakening is daarom de nationale markt.

228. Hierna onderzoekt het college of er binnen Nederland gebieden zijn te onderscheiden waarin duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen, zodanig dat deze gebieden niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd. Het college analyseert hiertoe eerst de vraagstructuur en daarna de aanbodstructuur.

Feiten

229. In Nederland gelden homogene wettelijke en andere regelgevende instrumenten. Deze hebben derhalve geen invloed op de afbakening van de relevante geografische markt.

230. ODF-access (FttO) wordt alleen intern geleverd aan de eigen retailorganisatie(s). Dit betekent dat de aanbieders en vragers van ODF-access (FttO) dezelfde partijen zijn. ODF-access (FttO) wordt in heel Nederland (intern) geleverd. Partijen bieden op basis van ODF-access (FttO)

wholesalediensten als wholesale breedbandtoegang en huurlijnen en retaildiensten zoals zakelijke netwerkdiensten, vaste telefonie en internettoegang. Het aantal leveringen van ODF-access (FttO) verschilt in beperkte mate tussen gebieden in Nederland.

231. De aanbodstructuur van de markt voor ODF-access (FttO) wordt bepaald door:

- KPN met een vrijwel landelijk aanbod; en

- verschillende onafhankelijke aanbieders (onder andere Eurofiber, Ziggo, BT, Tele2) met een aanbod op glasvezel op basis van eigen infrastructuur.

232. KPN heeft een vrijwel landelijk dekkend aanbod op basis van glasvezel (FttO). Andere aanbieders van glasvezel (FttO) hebben individueel een beperktere geografische dekking, maar gezamenlijk hebben zij een met KPN vergelijkbare geografische dekking op glasvezel (FttO). Dat betekent dat in ieder geval in de gebieden waar veel economische activiteiten plaatsvinden, naast KPN over het algemeen minimaal één andere aanbieder op glasvezel een aanbod kan doen. In sommige gebieden ligt het aantal aanbieders hoger dan in andere gebieden (zie ook Figuur 7).

Figuur 7. Het aantal glasvezelnetwerken per postcodegebied in Nederland

233. De vraag is of het verschil in het aantal (interne) aanbieders van ODF-access (FttO) leidt tot de aanwezigheid van verschillen in concurrentieomstandigheden. Een indicatie hiervoor zijn sterke verschillen in prijzen en in marktaandelen.

234. KPN hanteert voor ODF-access (FttO) nationaal één tariefschema.⁹⁵ KPN maakt wel onderscheid tussen vier gebiedstypen, namelijk gebiedstype O, A, B en C. O-gebieden zijn de bedrijventerreinen en A, B en C-gebieden zijn de stedelijke gebieden. Deze indeling kent een samenhang met de locatiedichtheid. Zo kennen bedrijventerreinen gemiddeld genomen een hogere dichtheid dan stedelijke gebieden. O-gebieden kennen ook het laagste tarief. C-gebieden zijn de

95

stedelijke gebieden met de laagste locatiedichtheid en kennen het hoogste tarief. A- en B-gebieden zitten er qua tariefniveau tussenin.

235. Ook op de onderliggende wholesale- en retailmarkten hanteren de meeste grote partijen een landelijk aanbod met diensten op basis van glasvezel. KPN levert op wholesaleniveau WBA ZM ethernet over glasvezel.⁹⁶ Ook daarbij hanteert KPN nationaal één tariefschema. Voor WEAS over glasvezel hanteert KPN wederom de vier gebiedstypen (O, A, B en C).⁹⁷ Om de markt goed te kunnen benaderen, verschuift KPN ook gebieden tussen verschillende gebiedsklasses. Zo is in het afgelopen jaar het aantal O-gebieden gegroeid door succesvolle vraagbundeling op bedrijventerreinen.⁹⁸

236. Omdat nog niet alle locaties zijn aangesloten op glasvezel, ontstaan er verschillen tussen locaties in aansluitkosten, waardoor de prijzen van producten op basis van glasvezel op locaties kunnen verschillen. Zoals beschreven, hanteert KPN tarieven die afhangen van de graafafstand van het netwerk van KPN tot aan de locatie van de eindgebruiker. Ook Eurofiber, na KPN de grootste aanbieder op zakelijk glas, hanteert een dergelijke tariefstructuur. Voor zover geografische verschillen in tarieven te verklaren zijn vanuit kostenverschillen, wijzen deze niet op geografische verschillen in concurrentieomstandigheden. Los van het bovenstaande heeft het college geen aanwijzingen dat aanbieders van zakelijke netwerkdiensten prijsverschillen hanteren tussen verschillende regio’s. 237. In de consultatiefase hebben Vodafone en Tele2 twijfels geuit of KPN’s indeling in gebiedstypes werkelijk op kosten is gebaseerd. Het college heeft naar aanleiding van de opmerkingen van

marktpartijen aan KPN gevraagd om de tariefverschillen tussen gebieden te onderbouwen. Uit antwoorden van KPN⁹⁹ blijkt dat de prijsverschillen tussen A-, B- en C-gebieden, waar bedrijfslocaties individueel worden verglaasd, gemiddeld genomen gebaseerd zijn op kostenverschillen. Deze kostenverschillen hangen onder andere samen met bedrijfsdichtheid. Volgens KPN zijn O-gebieden verglaasd op basis van vraagbundeling of voorinvesteringen. Dit leidt ertoe dat de gemiddelde kosten per aansluiting en de prijzen lager zijn.¹⁰⁰

238. Het college heeft niet alleen rekening gehouden met tariefverschillen maar ook met eventuele geografische verschillen in de verdeling van marktaandelen. Glasvezel zal de komende jaren verder uitgerold worden in Nederland waarbij steeds meer bedrijfslocaties ontsloten worden of tegen nog relatief lage kosten ontsloten kunnen worden. Het aantal aanbieders op glasvezel verschilt per gebied en zal ook de komende jaren naar verwachting blijven verschillen tussen gebieden. Zo is er in de

96

WBA Annex 4 ZM Ethernet, Tariffs Business module Ethernet, version 3.5, valid from 1 August 2011. 97

WEAS, Annex 1 - Tariff Schedule, version 4.2a, valid from 26 May 2011. KPN hanteert ook voor ILL-SDH over glasvezel verschillende gebiedstypes.

98

Zie bijvoorbeeld: <http://www.kpn-wholesale.com/nl/over-kpn-wholesale/nieuws/weer-drie-nieuwe-bedrijventerreinen-met-o-tarief.aspx>, 15 juli 2011.

99

Antwoorden KPN op aanvullende vragen Marktanalyses WBT/HL en FttO, 6 december 2011. 100

Het college heeft dit randnummer toegevoegd naar aanleiding van de nota van bevindingen (randnummer 1707).

Randstad een redelijk groot aantal partijen, terwijl voor locaties in het buitengebied de concurrentie, of althans de perceptie van de mate van concurrentie, lager is.¹⁰¹

239. Het college heeft hierbij nog specifiek gekeken naar de vraag of er een sterke correlatie is tussen het aantal glasvezelnetwerken in een postcodegebied (op basis van een viercijferige postcode) en het aandeel van KPN in het aantal gerealiseerde glasvezelaansluitingen in dit postcodegebied. Bij de aanwezigheid van één of twee partijen in een viercijferig postcodegebied ligt het aandeel van KPN op 50 tot 60 procent en bij drie, vier of vijf partijen op 40 tot 50 procent. Voor zover er al geografische verschillen zijn, zijn deze aldus relatief beperkt. Daar komt bij dat deze gebieden zich verspreid over heel Nederland bevinden.

240. Marktpartijen hebben gesuggereerd dat er sprake is van verschillen in de mate van concurrentie per gebied. Volgens partijen is er op bedrijventerreinen sprake van een grotere intensiteit van

concurrentie en worden daar lagere prijzen gehanteerd dan op niet-bedrijventerreinen. Het college heeft Dialogic gevraagd dit te onderzoeken.¹⁰² Uit dit onderzoek komt het beeld naar voren dat bedrijventerreinen qua concurrentie-intensiteit niet sterk verschillen van niet-bedrijventerreinen. Zowel wat betreft het aantal aanbieders als wat betreft de prijsstelling ervaren afnemers weinig verschillen. Van de respondenten die vaste telecommunicatieaansluitingen afnemen op bedijventerreinen en daarbuiten geeft 47 procent aan geen prijsverschillen te ervaren, terwijl 12 procent aangeeft wel een prijsverschil te ervaren. Daarnaast geeft 41 procent van de respondenten aan niet te weten of er prijsverschillen zijn. Een verschil dat wel wordt vastgesteld, is dat er op bedrijventerreinen vaker initiatieven worden genomen om te komen tot vraagbundeling. Dit heeft, zoals beschreven, weinig effect op de prijsstelling en het aantal aanbieders, waardoor afnemers de concurrentiesituatie op bedrijventerreinen en niet-bedrijventerreinnen niet als verschillend ervaren.

241. Uit ander onderzoek van Dialogic blijkt dat er sprake is van geografische verschillen in

concurrentie, vooral bij de afname van internettoegang en zakelijke netwerkdiensten over glasvezel.¹⁰³ In de Randstad is er een redelijk groot aantal partijen dat naast KPN en de aanwezige

kabelmaatschappij diensten aanbiedt, bijvoorbeeld Tele2, Colt en BT. Voor locaties in het

buitengebied is de concurrentie, of althans de perceptie van de mate van concurrentie, veel lager. Afnemers zijn daar aangewezen op KPN of de aanwezige kabelmaatschappij.

Analyse

242. Het aanbod van ODF-access (FttO) verschilt van gebied tot gebied. In sommige gebieden is geen ODF-access (FttO) beschikbaar en in andere gebieden is er sprake van één of meerdere aanbieders. Dit aanbod is echter niet statisch. Glasvezelnetwerken worden de komende jaren verder uitgerold waardoor er vanuit de aanbodzijde dynamiek is in het aantal aanbieders dat diensten in een bepaald gebied kan leveren. Wanneer er lokaal vraag ontstaat naar zakelijke glasvezeldiensten en de (gezamenlijke) betalingsbereidheid van zakelijke afnemers voldoende is om de graafkosten te dekken, dan wordt het aanbod daar op aangepast.

101

Dialogic, Eindgebruikersonderzoek zakelijke marktsegmenten, mei 2011, blz. 15. 102

Dialogic, Substitutie-effecten en mededinging in zakelijke productsegmenten, 6 januari 2010. 103

243. Het college stelt vast dat er statisch beschouwd weliswaar enige geografische verschillen in het aanbod van ODF-access (FttO) bestaan, maar dat deze verschillen niet duurzaam van aard zijn. Omdat het aanbod zich aanpast aan de lokale vraag, zijn lokale verschillen dynamisch gezien beperkt. Dynamisch beschouwd is het aanbod daarom nationaal voldoende homogeen,

244. Uit onderzoek van het college blijkt verder dat voor zover er geografische verschillen zijn in aandelen van partijen op glasvezel, deze niet direct gecorreleerd zijn met de gebieden waar op basis van de aanbodstructuur verschillen zijn in het aantal glasvezelaanbieders. Hier komt bij dat gebieden met geografische verschillen zich verspreid bevinden over heel Nederland.

245. De tarieven voor ODF-access (FttO) kunnen verschillen van gebied tot gebied. KPN hanteert echter wel één landelijk tariefschema met verschillende gebiedsklassen, die volgens KPN

samenhangen met de dichtheid van de aansluitingen, en kostenverschillen die samenhangen met de te overbruggen graafafstand. Ook andere aanbieders doen dit. Het college heeft in randnummer 157 aangegeven dat hij moeilijk kan vaststellen of de tarieven die KPN hanteert tarieven zijn die op een concurrerende markt tot stand zouden komen. Een reden hiervoor is dat ODF-access (FttO) in de praktijk niet wordt afgenomen. Niettemin onderschrijft het college dat op een concurrerende markt een tariefschema zal worden gehanteerd met verschillende gebiedsklassen die samenhangen met de dichtheid van de aansluitingen en kostenverschillen die samenhangen met de te overbruggen graafafstand. Omdat deze tariefverschillen verklaard kunnen worden door onderliggende

kostenverschillen, geven deze tariefverschillen geen aanwijzing over verschillen in concurrentieomstandigheden.

246. Het college merkt verder op dat ook als de tariefverschillen tussen A-,B-, C- en O-gebieden niet exact op kosten gebaseerd zijn, dat nog een onvoldoende reden is om te concluderen dat

concurrentieomstandigheden tussen deze gebieden duurzaam verschillen. Ten eerste is er geen sprake van concentratie van een bepaald type gebieden bij elkaar, maar eerder een “patchwork”, waarbij voor de meeste locaties de afstand naar een gebied met een andere classificatie beperkt is. Indien de indeling in gebieden als indicatie van verschillende concurrentieomstandigheden wordt gezien, betekent dit dat aanbieders die nu in relatief concurrerende gebieden aanwezig zijn, met beperkte investeringen (want de afstand is beperkt) kunnen toetreden tot de gebieden die op dit moment als minder concurrerend zouden worden gezien. Dit leidt ertoe dat de verschillen in concurrentieomstandigheden, voor zo ver ze bestaan, gemakkelijk kunnen veranderen en dus niet duurzaam zijn. Ten tweede verandert de classificatie van gebieden regelmatig, wat er ook op wijst dat zij niet op duurzame verschillen in de concurrentieomstandigheden is gebaseerd.¹⁰⁴

247. De suggestie dat er op bedrijventerreinen sprake is van een grotere intensiteit van concurrentie dan op niet-bedrijventerreinen is door het college apart onderzocht. Op basis van het onderzoek van Dialogic komt het college tot de conclusie dat er onvoldoende aanleiding is om bedrijventerreinen of niet-bedrijventerreinen als aparte geografische markten te definiëren.¹⁰⁵ Zowel in het aantal

104

Het college heeft dit randnummer toegevoegd naar aanleiding van de nota van bevindingen (randnummer 1707).

105

aanbieders als in de prijsstelling zijn er weinig verschillen tussen bedrijventerreinen en bedrijventerreinen, waardoor afnemers de concurrentiesituatie op bedrijventerreinen en niet-bedrijventerreinen niet als verschillend ervaren.

248. Het is de vraag of veranderingen in de aanbodstructuur, bijvoorbeeld veroorzaakt door de uitrol van glasaansluitnetwerken, (in de toekomst) tot grotere geografische verschillen in de

concurrentieomstandigheden zullen leiden die bovendien een duurzaam karakter hebben. Onder meer in dat geval is er mogelijk aanleiding om een markt af te bakenen met een omvang die kleiner is dan nationaal.

Conclusie

249. Het college onderkent dat er tussen gebieden mogelijk geografische verschillen kunnen bestaan als gevolg van netwerkuitrol. Omdat netwerkuitrol momenteel nog in volle gang is, is het onduidelijk welke geografische verschillen uiteindelijk zullen ontstaan en of deze verschillen dusdanig zullen zijn dat niet langer gesproken kan worden van homogene concurrentieomstandigheden. Of er verschillen ontstaan, is onder meer afhankelijk van de vraag door wie deze netwerken worden uitgerold.

250. Ook wanneer het college deze onzekerheden in zijn afweging betrekt, stelt hij vast dat de concurrentieomstandigheden op de markt voor ODF-access (FttO) deze reguleringsperiode voldoende homogeen zijn om te concluderen dat er sprake is van een nationale markt. Voor zover de

concurrentieomstandigheden lokaal verschillen, zijn deze verschillen niet statisch van aard en onvoldoende duurzaam om op basis van die verschillen subnationale markten af te bakenen. Het college concludeert dat de omvang van de relevante geografische markt voor ODF-access (FttO) nationaal is.