Het vierde continuüm heeft betrekking op de focus van het opsporingsonder-zoek. Richt het opsporingsonderzoek zich vooral op slachtoffers of vooral op verdachten? En wat betekent die keus voor het verloop van het opsporings-onderzoek? In wetenschappelijke literatuur over dit onderwerp is vooral geschreven over het belang van het centraal stellen van het slachtoffer, terwijl in het huidige opsporingsbeleid juist wordt gefocust op een dadergerichte aanpak (vergelijk Goodey, 2004; Montpellier, 2009; David, 2007; www.poli-tie.nl; Kamerstukken II 2009-2010, 28 638, nr. 45).
We zien dat opsporingsonderzoeken primair zijn gericht op verdachten, maar dat de onderzoeken verschillen waar het gaat om de plaats die het slachtoffer inneemt. De mate waarin het slachtoffer centraal staat, blijkt afhankelijk te zijn van veronderstellingen over de medewerking van het
slachtoffer aan het opsporingsonderzoek en van beschikbare informatie bij de start van het onderzoek (bijvoorbeeld een aangifte). In een aantal zoeken weerspiegelen de onderzoeksdoelstellingen de focus van het onder-zoek op slachtoffers dan wel daders. Soms is een expliciete doelstelling van het opsporingsonderzoek bijvoorbeeld het bieden van hulp aan slachtoffers, soms het vervolgen van (de organisatie van de) verdachten en soms luidt de doelstelling ‘het verzamelen van feiten ten aanzien van verdachten om ze zo bij de slachtoffers weg te kunnen houden’.
Aan de ene kant van het continuüm kan onderzoek geplaatst worden waarin voornamelijk verdachten centraal staan. Het opsporingsteam gaat er bij deze onderzoeken van uit dat geen aangiften zullen worden verkregen en deze onderzoeken richten zich vooral op de verdachten. Verdachten worden afge-luisterd en geobserveerd, informatie over hen wordt gestapeld en men richt zich op financieel onderzoek om informatie en bewijs te verzamelen. Door-gaans wordt in een later stadium van het onderzoek bekeken wat eventuele slachtoffers verklaren.
Het voordeel van deze benadering is dat kan worden geïnvesteerd in het ver-zamelen van bewijs zonder dat men het risico loopt dat verdachten via de slachtoffers van het opsporingsonderzoek horen. Het nadeel van deze bena-dering is dat concrete slachtoffers mogelijk niet in beeld komen, of niet alle-maal in beeld komen. Verder zien we in deze onderzoeken dat slachtoffers moeilijker vindbaar zijn als het opsporingsteam hen in een later stadium als-nog wil benaderen. Niet zelden zijn de vrouwen inmiddels naar het buiten-land vertrokken. Wanneer het team ze dan nog wil horen en hun vindplaats moet achterhalen, kost dit extra tijd (en geld). Daar komt bij dat verhoren met slachtoffers in het buitenland extra gecompliceerd kunnen zijn door de manier waarop de politie in andere landen omgaat met slachtoffers of prosti-tuees (in sommige landen is prostitutie bijvoorbeeld strafbaar, wat invloed kan hebben op de houding ten opzichte van prostituees). Dat kan gevolgen hebben voor de bereidheid van slachtoffers om een verklaring af te leggen. In hoofdstuk 3 is bijvoorbeeld beschreven dat het horen van slachtoffers door de Hongaarse politie niet volgens de Nederlandse richtlijnen verloopt; er vindt geen intakegesprek plaats en er wordt niet gepoogd een vertrouwens-band met slachtoffers te creëren, waardoor slachtoffers minder geneigd zijn om aan het onderzoek mee te werken (zie paragraaf 3.7).
Aan de andere kant van het continuüm kan opsporingsonderzoek geplaatst worden waarin slachtoffers tijdens de opsporing al expliciete aandacht van de politie krijgen en waarin wordt ingezet op het verkrijgen van aangiften en verklaringen. Opsporingsteams houden zich in een vroeg stadium van het onderzoek bezig met het in kaart brengen van (alle) mogelijke slachtoffers. Ze schakelen hiervoor bijvoorbeeld de hulp in van de wijkpolitie, die prostitutie-controles uitvoert en om die reden de prostituees al redelijk kennen.
Wan-neer contact is gelegd met de vrouwen wordt geïnvesteerd in het opbouwen van een vertrouwensband. Belangrijk voor een vertrouwensband is persoon-lijk en regelmatig contact. Zo zijn er teams die de vrouwen een telefoonnum-mer geven waarop ze 24 uur per dag bereikbaar zijn voor informatie of hulp door de teams. Wat tevens bijdraagt aan het (goede) contact met slachtoffers is het voeren van een intakegesprek, waarin voorlichting wordt gegeven over het verloop van het onderzoek, opvangmogelijkheden en de gevolgen van het doen van aangifte.
Het voordeel van deze benadering, waarbij de politie primair investeert in contact met slachtoffers, is dat vrouwen eerder geneigd zijn om aangifte te doen of een verklaring af te leggen. Slachtoffers kunnen daarnaast informatie geven over de werkwijze van de verdachten en over hun relatie met de ver-dachte, waardoor het onderzoek verder op weg geholpen kan worden. Wan-neer in een vroeg stadium contact is gelegd tussen opsporing en slachtoffer, kan bovendien aandacht worden besteed aan de behoeften van het slachtof-fer. Is het slachtoffer bijvoorbeeld wel gebaat bij de vervolging van de ver-dachten? Is er behoefte aan opvang? Is compensatie van financiële uitbuiting mogelijk? Of is ze gebaat bij hulp om zelfstandig te kunnen werken?
Tussen de hiervoor genoemde uitersten van het continuüm kunnen we opsporingsonderzoeken plaatsen waarin het slachtoffer niet meteen centraal wordt gesteld, maar wel in een latere fase van de opsporing veel aandacht krijgt. In die onderzoeken wordt eerst informatie over de verdachten verza-meld, buiten de slachtoffers om. Direct nadat de verdachten zijn aangehou-den, wordt geïnvesteerd in het contact met slachtoffers. Door verdachten eerst aan te houden kan de politie slachtoffers een zekere mate van bescher-ming bieden. Het voordeel van deze middenpositie op het continuüm is dat het team al meer informatie heeft over de uitbuitingssituatie wanneer de slachtoffers benaderd worden. Tijdens verhoren kunnen zij dan geïnfor-meerd worden over de reeds verzamelde informatie ten aanzien van de ver-dachten en hun werkwijze, waardoor vrouwen bijvoorbeeld inzien dat ze uit-gebuit worden of dat ze niet de enige zijn die ‘voor hem werken’. Soms is het voor slachtoffers ook aanmoedigend als zij zien dat degene die hen uitbuit daadwerkelijk wordt opgepakt.
De gerichtheid op slachtoffers kan op verschillende manieren vorm krijgen. Het kan door te investeren in contact met de vrouwen. Ongeacht de fase van het onderzoek waarin slachtoffers worden benaderd, zien we verschillen in de mate waarin energie wordt gestoken in het contact met slachtoffers. Maar ook als niet meteen contact wordt gezocht met slachtoffers, kunnen zij een centrale plek innemen in het opsporingsonderzoek. Dat gebeurt bijvoorbeeld als informatie over slachtoffers wordt verzameld door het afluisteren van telefoons van slachtoffers.
Als binnen de opsporing wordt gesproken over een ‘dadergerichte aanpak’, wil dat overigens niet zeggen dat slachtoffers geen aandacht krijgen. We zien namelijk opsporingsonderzoeken waarbij het team zelf aangeeft dat het voor een dadergerichte aanpak heeft gekozen, terwijl we tegelijkertijd vaststellen dat het betreffende team veel energie en aandacht heeft besteed aan het benaderen van slachtoffers. In die onderzoeken draagt het intensieve contact met slachtoffers bij aan de bereidheid om uiteindelijk aangifte te doen. Het omgekeerde zien we ook: een onderzoek waarbij vanuit de opsporing aandacht is besteed aan het organiseren van hulpverlening in de vorm van opvangplaatsen voor slachtoffers, zonder echter contact te hebben gehad met de betreffende vrouwen en te hebben gekeken naar wie de vrouwen nu zijn en waar ze zoal behoefte aan hebben. Uiteindelijk bleek in deze zaak na de aanhouding van verdachten geen van de slachtoffers gebruik te willen maken van de opvang. Dit voorbeeld illustreert het belang van het besteden van aandacht aan de behoeften van slachtoffers. Het spreekt voor zich dat direct contact met slachtoffers hiervoor een voorwaarde is.
Kortom, bij dit continuüm zien we dat de focus van het onderzoek – op slachtoffers of op daders – invloed heeft op verklaringen en aangiften die worden verkregen, op wiens telefoon (slachtoffer of verdachte) taps worden aangesloten, wie er ‘geïdentificeerd’ gaan worden en daarmee ook hoeveel verdachten of slachtoffers in beeld komen.
Het spanningsveld tussen politie- en justitiedoelen (effectieve opsporing en vervolging van mensenhandelaren) en de behoeften van slachtoffers in deze zaken is een thema dat veel terugkomt in bestaande literatuur over de opspo-ring van mensenhandel (vergelijk David, 2007 en Goodey, 2004). Uit onder-zoek van Montpellier (2009) komt bijvoorbeeld naar voren dat het Neder-landse mensenhandelbeleid een dadergerichte aanpak kent, de opsporing en vervolging van de daders voorop staat en bescherming en hulp aan het slachtoffer naar de achtergrond verdwijnen. Deze benadering van slachtof-fers van mensenhandel staat volgens Montpellier in direct verband met hun negatieve ervaringen in de strafrechtelijke procedure:
‘Slachtoffers voelden zich tijdens en na de strafrechtelijke procedure onveilig, onbeschermd en onvoldoende gehoord. Een benadering waarin de bescherming en veiligheid van het slachtoffer voorop staan zal bijdra-gen aan een positieverbetering van slachtoffers van mensenhandel in Nederland, hetgeen kan leiden tot een hoger aangiftepercentage.’ (Mont-pellier, 2009, p. 7)
Goodey beschrijft dat er wel verschillende vormen van hulp aan slachtoffers zijn, maar dat deze alleen beschikbaar zijn wanneer slachtoffers medewer-king verlenen aan de autoriteiten door de politie te voorzien van inlichtingen
en/of te getuigen tegen de mensenhandelaren (2004, p. 31). Hierdoor ont-staat een zeker spanningsveld tussen wat de opsporing wil (informatie of aangiften) en wat slachtoffers van mensenhandel willen of kunnen geven in verband met het gevaar dat ze lopen als ze meewerken aan het opsporings-onderzoek (Goodey, 2004, p. 32). Bovendien hebben slachtoffers niet de garantie dat de verdachten veroordeeld zullen worden. Als het gaat om de rol van de opsporing is het volgens haar belangrijk te zoeken naar een balans tussen opsporing en de service naar slachtoffers toe. Uit haar onderzoek naar de houding van politie en justitie ten opzichte van mensenhandel in de EU komt naar voren dat ‘victim-centered justice’ het meest ontwikkeld is in Nederland en Groot-Brittannië (Goodey, 2004, p. 34).
Onze bevindingen sluiten aan bij verschillende internationale onderzoeken die wijzen op het belang van het erkennen van de behoeften van slachtoffers door opsporingsdiensten. Een benadering waarin het slachtoffer centraal staat, is belangrijk voor de effectiviteit van het optreden door politie en justi-tie (David, 2007). In Nederland wordt hier voor een groot deel in voorzien door het houden van intakegesprekken. Ons onderzoek laat zien dat per-soonlijk contact met slachtoffers van belang is om zicht te krijgen op de behoeften van slachtoffers. Dit kan uiteindelijk ook ten goede komen aan het verkrijgen van verklaringen en aangiften, en het vergaren van informatie over verdachtengroep en faciliteerders.
5.6 Conclusies
We hebben in dit hoofdstuk beschreven wat de gevolgen zijn van de verschil-lende keuzes op het verloop van het opsporingsonderzoek. Het doel hiervan was om factoren te onderscheiden die een opsporingsonderzoek naar men-senhandel kunnen bevorderen of belemmeren. We hebben vier dimensies onderscheiden die betrekking hebben op de inrichting van het opsporings-onderzoek: looptijd, reikwijdte, informatie-uitwisseling en focus. Elke dimen-sie bestaat uit een continuüm, waarop een opsporingsonderzoek geplaatst kan worden, afhankelijk van de mate waarin het betreffende aspect aanwezig is. We benadrukken hier nogmaals dat deze conclusies gelden voor de door ons bestudeerde onderzoeken.
De opsporingsonderzoeken verschillen in de tijd die is uitgetrokken voor de uitvoering ervan. Aan de keuze voor een kort- of juist een langlopend onder-zoek zijn een aantal kansen en risico’s verbonden. De keuze voor kortlopend onderzoek heeft een aantal voordelen. Kortlopende onderzoeken zijn over-zichtelijker, waardoor duidelijk is welke informatie reeds is verzameld en welke nog ontbreekt. Dit houdt in dat de beschikbare informatie beter wordt benut en een duidelijker dossier wordt gevormd. Deze overzichtelijke
dos-siers kunnen niet alleen de opsporing, maar ook de vervolging weer ten goede komen. Bij grotere zaken zien we dat het lastig is om het dossier helder en overzichtelijk te houden (waarover rechters nog wel eens hun ergernis uit-spreken). Kortlopende en overzichtelijke onderzoeken kennen daarnaast het voordeel dat capaciteit efficiënt kan worden ingezet. Namelijk op het verza-melen van informatie die nog ontbreekt om het bewijs rond te krijgen. Het nadeel van kortlopend onderzoek kan zijn dat niet alle verdachten die in beeld komen, meegenomen worden in het onderzoek. Dat kan gevaar ople-veren voor de slachtoffers.
De keuze voor een langlopend onderzoek kent ook voor- en nadelen. Het voordeel van langlopend onderzoek is dat dit type onderzoek doorgaans meer mogelijkheden biedt voor informatie-uitwisseling (nationaal en inter-nationaal) en voor uitgebreid financieel onderzoek. Nadelen van langlopend onderzoek zijn het eerder genoemde probleem van de onoverzichtelijkheid die gepaard gaat met een grote hoeveelheid verdachten, grote hoeveelheid tapgesprekken en een omvangrijk dossier. Bovendien kan het doorlaatverbod een rol spelen, waardoor er na langdurig onderzoek moet worden ingegrepen zonder dat het bewijs rond is, terwijl wel langdurig is geïnvesteerd in het onderzoek.
De bestudeerde onderzoeken laten zien dat het van belang is om een balans te vinden tussen aan de ene kant het behouden van overzichtelijkheid en aan de andere kant zoveel mogelijk verschillende middelen in te zetten om infor-matie te vergaren over de betrokkenheid van personen bij de uitbuiting van prostituees.
Als het gaat om de keuze voor lokaal dan wel internationaal gericht opspo-ringsonderzoek, zien we dat de (sterk) lokaal gerichte onderzoeken mogelijk-heden bieden voor de inzet van de politie die lokaal opereert, controleert of toezicht houdt en lokale kennis heeft. Dit geldt zowel voor de lokaal als de internationaal gerichte onderzoeken. Ook binnen internationale samenwer-king komt oog voor het lokale karakter of lokale verschijningsvormen van mensenhandel de verzameling van bewijs ten goede. Daarnaast biedt inter-nationaal gerichte opsporing de mogelijkheid om alle slachtoffers te betrek-ken bij het onderzoek, ook diegenen die in het buitenland verblijven. Omdat een deel van de verdiensten vaak wordt weggesluisd naar het buitenland, biedt internationale samenwerking ook mogelijkheden om geld en bezittin-gen in kaart te brenbezittin-gen en te ontnemen. Kanttekening hierbij is echter wel dat zowel het leggen van contact met slachtoffers in het buitenland als het verkrijgen van zicht op de financiële situatie van verdachten in het buiten-land doorgaans bewerkelijke exercities zijn. Risico’s aan onderzoeken met een sterke internationale focus zijn dan ook dat extra inspanningen uiteinde-lijke weinig opleveren waar het gaat om (aanvullend) bewijsmateriaal. Aan de andere kant zou puur lokaal gericht onderzoek slachtoffers en verdachten
negeren die een stap over de grens zetten, crimineel vermogen wegsluizen naar het buitenland of erg mobiel zijn.
Het is dus van belang om een afweging te maken tussen de inspanningen die internationale samenwerking kost en de baten van die samenwerking. Daar-bij moeten lokale aspecten (cultuur, kennis van ‘de straat’, lokale samenwer-kingspartners) niet uit het oog worden verloren, juist ook binnen internatio-nale samenwerking.
Bij de afweging om veel of weinig informatie uit te wisselen gedurende het opsporingsonderzoek zijn de volgende kansen en risico’s naar voren geko-men. In alle onderzoeken wordt wel informatie uitgewisseld, in verschillende mate en op informele of meer formele wijze met in- en externe partners. Voordelen van intensieve informatie-uitwisseling zijn dat wanneer vooraf wordt geïnvesteerd in het leren kennen van partners, men elkaar snel weet te vinden, een vertrouwensband kan ontstaan en dat hierdoor op een snelle manier gebruik kan worden gemaakt van informatie uit de systemen van ver-schillende instanties. Bovendien bieden een aantal partners aanvullende mogelijkheden naast strafrechtelijk optreden zoals het intrekken van vergun-ningen of het sluiten van panden of kamerverhuurbedrijven of het ontnemen van criminele gelden. Nadelen of risico’s die naar voren komen bij intensieve informatie-uitwisseling zijn de tijdsinvestering in verschillende overlegvor-men, het overwinnen van juridische complicaties bij het uitwisselen van informatie, zonder dat dit op enige wijze bijdraagt aan het opsporingsproces. En tot slot is een risico dat (opsporings)informatie lekt als gevolg van het ver-strekken aan partners en zo bij de verdachten terecht kan komen. Voor een efficiënt opsporingsproces is het dus van belang om een positie op het conti-nuüm te zoeken waarbij van de voordelen van informatie-uitwisseling gepro-fiteerd kan worden, zonder al te veel tijd te ‘verliezen’ aan overlegvormen. Tot slot constateren we kansen en risico’s die verbonden zijn aan een focus op het slachtoffer dan wel de verdachte gedurende het opsporingsonderzoek. Voordelen van het centraal stellen van slachtoffers gedurende het opspo-ringsonderzoek zijn de mogelijkheden om contact te leggen en een vertrou-wensband op te bouwen met de slachtoffers. Beide dragen bij aan de aangif-tebereidheid van slachtoffers, zo laten de bestudeerde onderzoeken zien. Bovendien leveren aangiften en verklaringen van slachtoffers waardevolle informatie op over de (werkwijze van de) verdachten. Een nadeel van het contact met slachtoffers gedurende het onderzoek is dat zij de verdachte(n) kunnen informeren over het contact met de opsporing (omdat ze bijvoor-beeld verliefd zijn op de verdachte), waardoor de verdachten weten dat ze onderwerp van opsporingsonderzoek zijn. Het voordeel van onderzoek waarin de verdachten centraal staan (en er geen contact is met slachtoffers gedurende het onderzoek) is dat deze informatie niet bij de verdachten terecht kan komen via de slachtoffers. Nadeel van een onderzoek waarin
alleen de verdachten centraal staan is dat slachtoffers niet, of niet allemaal in beeld komen. Bovendien zijn slachtoffers wanneer ze niet gedurende het onderzoek benaderd worden, maar pas achteraf, vaak moeilijk te vinden. Ook is het verhoren van slachtoffers die naar het land van herkomst zijn terugge-keerd vele malen gecompliceerder, zo laten diverse onderzoeken duidelijk zien. Dit alles heeft een negatieve invloed op de aangiftebereidheid van slachtoffers. Uit de zaken komt naar voren dat het belangrijk is om te zoeken naar een evenwicht tussen de aandacht voor slachtoffers en verdachten. Wanneer voor een positie in het midden wordt gekozen – waarbij eerst infor-matie over de verdachten wordt verzameld, en vervolgens intensief wordt geïnvesteerd in persoonlijk contact met slachtoffers – zijn slachtoffers tijdens het contact met de politie min of meer beschermd. De verdachten zijn dan immers al aangehouden. Daar komt bij dat de reeds verzamelde informatie over verdachten dan kan bijdragen aan de aangiftebereidheid van slachtof-fers.
Zoals in dit hoofdstuk duidelijk werd, hangen de vier dimensies sterk met elkaar samen. De keuze voor bijvoorbeeld een lange looptijd kan consequen-ties hebben voor de reikwijdte van het onderzoek (sterker internationaal), en de keuze voor een focus op het slachtoffer kan consequenties hebben voor de duur van het onderzoek (korter vanwege de kans op het doorlaatverbod). Bij de opsporing van mensenhandel is het zaak om oog te hebben voor de kan-sen die zich voordoen, en om aan de andere kant rekening te houden met de in dit hoofdstuk beschreven risico’s en deze daar waar mogelijk te minimali-seren. Bij de start van een onderzoek is vaak nog niet helder welke informatie naar boven zal komen, hoe ‘zwaar’ de zaak zal zijn, welke verdachten een prominente rol spelen, waar de slachtoffers zich bevinden en welke keuzes het beste gemaakt kunnen worden. Na de start van het onderzoek zou op regelmatige tijdstippen per dimensie kunnen worden nagegaan op welke deel van het continuüm het onderzoek zich bevindt en of het wellicht