“Via een dergelijke analyse komt een strategie tot stand waarbij keuzes worden gemaakt over wat de komende tijd wel en niet zal worden aangepakt. (...) Welke andere departementen, waterbeheerders, instellingen, bedrijven e.d. moeten er in welk stadium bij worden betrokken?” (DGW, 2002)
De hoofdrolspeler in het bepalen van de strategie ten aanzien van het waterkwaliteitsbeleid is uiteraard DGW. Dat ziet het zelf zo, en ook alle andere spelers zien het zo. Een belangrijk gegeven bij de strategiebepaling is de beperkte omvang van DGW (ordegrootte 60 personen) en het zeer beperkte aantal daarvan dat met waterkwaliteit bezig is (ordegrootte 3-5 personen). Hierdoor moet DGW extreem selectief zijn in de problemen die het aanpakt. Men kiest er voor om voor bepaalde probleem-oplossing-combinaties volledig ‘te gaan’, en probeert niet het waterkwaliteitsprobleem in zijn volle breedte aan te pakken.
Dit is een begrijpelijke strategie onder deze omstandigheden, en het verklaart ook veel op het eerste gezicht merkwaardige verschijnselen:
• het ‘eigengereide’ optreden van RIZA in de keuze van onderzoek: niet eigengereid dus maar het instandhouden van een brede kennisbasis waardoor gaten die DGW noodgedwongen moet laten vallen snel kunnen worden opgevuld, een ‘vliegende keep’ functie dus;
• het gebrek aan feedback en communicatiemogelijkheden vanuit doelgroepen en lagere overheden;
• het gebrek aan regie dat bij VROM, LNV en lagere overheden wordt ervaren;
• de spaarzame aanwezigheid bij overleggen in Brussel.
Hoe vindt nu de selectie van problemen plaats? Op de eerste plaats door analyse, wat bovenstaande cursieve tekst uit de DGW-brochure al aangeeft. Een eerste, logische stap in de prioritering wordt gemaakt door analyse van de grootste probleem- bronnen. Zo is rond 1995 geconstateerd dat de puntbronnen onder controle zijn, en dat de diffuse bronnen nu de meeste aandacht verdienen (Van den Berge, 1995). De volgende stap lijkt een kenmerkend patroon voor DGW: er vindt selectie plaats op de haalbaarheid van de oplossing:
• Op de eerste plaats kijkt men naar het beschikbare instrumentarium: bij voorkeur wordt de eigen WVO ingezet. Een voorbeeld daarvan is de AMvB Lozingenbesluit Open Teelten en Veehouderij, waar de emissies naar water vanuit de landbouw deels mee onder de WVO zijn gebracht. Instrumenten die onder andere ministeries vallen, zoals de Meststoffenwet (LNV) worden aan de andere ministeries overgelaten.
• De AMvB leidde wellicht ook tot voorzichtiger opereren ten aanzien van het mestbeleid: ‘eerst maar dit eruit slepen’.
• Men geeft de voorkeur aan generieke maatregelen (gelijke monniken, gelijke kappen; in één keer alle bedrijven aanpakken) boven gecompliceerde gebiedsgerichte maatregelen.
• Verder kijkt men naar de sector die moet worden aangepakt. Op sectoren die binnen de waterwereld vallen heeft men meer zicht, meer greep en zijn er meer relaties, dus RWZI’s worden sneller en harder aangepakt dan bijvoorbeeld de landbouw. Ook de overzichtelijkheid van de sector lijkt een rol te spelen: liever een beperkt aantal actoren (fosfaat uit wasmiddelen, de kunstmestindustrie) dan 100.000 landbouwbedrijven of grensoverschrijdende belasting.
• Tenslotte vindt er selectie plaats op basis van stoffen. Men had bij V&W lang het idee dat je beter eerst de ‘vervelende stofjes’ aan kunt pakken, de toxische stoffen, dan de natuurlijk voorkomende nutriënten. Dit is een makkelijker ‘verhaal’ naar de andere actoren (het hoort er niet in) en het leek ook haalbaarder dan reductie van nutriënten, waar blijkbaar het voortbestaan van de boeren van afhangt. Daarom heeft men in de richting van de landbouwsector meer ingezet op reductie van bestrijdingsmiddelen in het oppervlaktewater.
Deze strategie heeft als voordeel dat er af en toe een succes behaald kan worden: de fosfaat-emissies door industrie en RWZI’s zijn gereduceerd volgens plan en voor stikstof zijn deze actoren goed op weg. Ook de AMvB Open Teelten en Veehouderij wordt als een succes gezien. Het nadeel van een selectie op haalbaarheid van oplossingen is dat er weinig tot geen voortgang is bij de moeilijk haalbare, complexe bronnen, met name dus de landbouw en de grensoverschrijdende belasting. Dit wordt als oneerlijk ervaren door de actoren die zich wel hebben ingespannen: zij hebben al die kosten moeten maken, maar de doelen wat betreft waterkwaliteit zijn nog niet eens in zicht.
In het citaat uit de DGW-brochure staat dat ook de selectie van gesprekspartners voor het formuleren van beleid deel uitmaakt van de strategie. In deze paragraaf gaan we daarom verder in op het eerstgenoemde punt van ‘wiens instrumentarium is het.’ Hoe organiseert V&W de contacten met VROM en LNV? Ook de contacten met doelgroepen en lagere overheden zijn van belang, maar die worden behandeld in respectievelijk paragraaf 2.2 en 2.5.
Voor de maatregelen die nodig zijn om het beleid voor diffuse bronnen te realiseren is Verkeer en Waterstaat voor een groot deel afhankelijk van de ministeries VROM en LNV.
VROM is verantwoordelijk voor de milieuwetgeving en daaronder vallen ook de waterkwaliteitsnormen. Er is een interdepartementaal project Integrale Normstelling Stoffen, waarvoor RIZA en RIVM veel ondersteunend werk doen. Ambtenaren van VROM zetten de uitkomsten om in wetgeving. Ook bij de KRW wordt deze route gevolgd: VROM trekt de aanpassing van de normen. In dit werk wordt soms de input vanuit DGW gemist. VROM voelt zich betrokken bij de KRW en heeft twee jaar geleden het RIVM opdracht gegeven om een projectplan te schrijven voor
implementatie van de KRW. Dit plan is naar V&W gestuurd maar voor zover bekend werkt men daar niet volgens het RIVM-plan.
De verantwoordelijkheid van VROM voor milieuwetgeving betekent verder dat VROM in principe een breder instrumentarium ter beschikking heeft om water- vervuiling te voorkomen, dan alleen de WVO die onder V&W valt. V&W kan dus gebruik maken van bijvoorbeeld de Wet Bodembescherming en het doelgroepen- overleg om waterkwaliteitsdoelen te bereiken. Er vindt in de praktijk echter weinig interactie plaats tussen V&W en VROM. Tenslotte heeft VROM nog historisch gegroeide verantwoordelijkheden voor enkele waterterreinen: zwemwater, drinkwater en riolering. VROM en V&W zitten meestal op één lijn wat betreft de waterkwaliteitsdoelen en het emissiebeleid, al zijn er wel eens uitzonderingen: bij gecreosoteerd hout en bij nutriënten zijn VROM-ambtenaren ook wel eens in de bres gesprongen voor de doelgroepen.
LNV is verantwoordelijk voor het mestbeleid. Dat wil zeggen dat LNV eigenlijk mestbeleid zouden moeten maken waarmee de waterkwaliteitsnormen worden gehaald. Zoals in paragraaf 2.4 al is aangeduid is er bij LNV geen draagvlak voor de bestaande normen voor P en N, en met de bestaande mestwetgeving komt de waterkwaliteit er voorlopig niet in de buurt. Door ingrijpen van de EU wordt de Nederlandse mestwetgeving nu herzien (zie tabel 2.1). Dit biedt V&W in principe een kans om het waterkwaliteitsbelang weer onder de aandacht te brengen, maar die kans is tot nu toe niet gegrepen. LNV geeft aan dat ze te weinig input van V&W krijgen en trekt de laatste twee jaar samen met VROM op om bij V&W meer belangstelling voor het mestbeleid te vragen.
Het patroon dat hieruit naar voren komt is dat V&W, VROM en LNV onwillekeurig in gescheiden netwerken blijven opereren en weinig van elkaars instrumentarium gebruik maken. Dit gebeurt ondanks het feit dat V&W en VROM er inhoudelijk wel uitkomen met elkaar. Er wordt wellicht teveel geredeneerd vanuit een machinebureaucratie: V&W verwacht dat VROM de scherpte van de mestnormen bewaakt en dat LNV de mestwetgeving op tijd in orde maakt. Er wordt geen rekening gehouden met het feit dat waterkwaliteitsdoelen elders anders geïnterpreteerd kunnen worden. Doelen krijgen geen prioriteit als er geen sociale druk achter zit. Als iemand van VROM een boodschap voor Brussel meegegeven wordt, of als bij een hoorzitting van de Tweede Kamer over het mestbeleid wel de Minister van Landbouw en de Staatssecretaris van Milieu verschijnen, maar niet de Staatssecretaris van V&W, dan wordt dat opgevat als een teken dat het weinig prioriteit heeft bij V&W.