Kan de ECB een Europese Green New Deal financieren via de aankoop van obligaties van de EIB in de herinvesteringsfase van het APP of door een permanente verruiming van de balans? De eerste hindernis voor zo een programma, is het onafhankelijk statuut van de instelling. Volgens artikel 130 VWEU is het de ECB niet “[...] toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan.” (p. 104). De ECB moet dus onafhankelijk opereren en kan moeilijk duidelijke, politieke keuzes maken. Hoewel de ‘neutrale’ keuzes van de ECB in het CSPP uiteindelijk een bias inhielden voor bedrijven met een grote ecologische voetafdruk, lijkt het voorstel via de EIB volgens Paul De Grauwe het beleid van de ECB genoeg te depolitiseren om artikel 130 VWEU te omzeilen (2019). Het is niet de ECB die expliciet zal beslissen wat duurzaam is en welke projecten er waar zullen gesteund worden. Daar zal de EIB, mogelijks in samenwerking met het Europees Parlement, de Commissie of de Raad over beslissen. De EIB lost zo, als special purpose vehicle, kwesties rond het mandaat en bestuur op (Fischer, 2019). Een officieel samenwerkingsakkoord tussen de ECB en de EIB kan de onderlinge communicatie faciliteren en zou een passend kader bieden om de strategie, visie en knelpunten op elkaar af te stellen; zolang beide partijen zelfstandig beslissen om samen te werken teneinde het onafhankelijk statuut van de ECB te respecteren (Trias et al., 2017). Bovendien laat artikel 127 (4) VWEU expliciet de ruimte aan de ECB om de organen, instellingen of instanties van de Unie advies te geven over zaken die onder haar bevoegdheid vallen. Artikel 130 VWEU lijkt dus geen al te grote hindernis te vormen voor het financieren van een Europese Green New Deal, maar artikel 123 (1) VWEU, of het verbod op monetaire financiering, mogelijks wel:
Het verlenen van voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten bij de Europese Centrale Bank of de centrale banken van de lidstaten, [...] ten behoeve van instellingen, organen of instanties van de Unie, centrale overheden, regionale, lokale of andere overheden, andere publiekrechtelijke lichamen of openbare bedrijven van de lidstaten, alsmede het rechtstreeks van hen kopen door de Europese Centrale Bank of nationale centrale banken van schuldbewijzen, zijn verboden.
(p. 99)
Hierboven staat duidelijk dat de ECB noch de lidstaten, noch de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie kredietfaciliteiten mag verlenen. De ECB mag ook geen obligaties opkopen van de EIB op de secundaire markt, wat de financiering van een Europese Green New Deal via de EIB erg lastig maakt. Maar het tweede lid van artikel 123 VWEU plaatst die deur toch op een kier:
Het bepaalde in lid 1 is niet van toepassing op kredietinstellingen die in handen van de overheid zijn en waaraan in het kader van de liquiditeitsvoorziening door centrale banken dezelfde behandeling door de nationale centrale banken en de Europese Centrale Bank wordt gegeven als aan particuliere kredietinstellingen. (p. 99)
Valt de EIB onder deze uitzondering? Het Economisch en Sociaal Comité van de EU vindt van wel. In 2017 publiceerde het adviesorgaan een onderzoeksrapport waarin het besloot dat de financiering van
35 een publieke investeringsbank door de ECB, op basis van een ruime interpretatie van artikel 123 (2) VWEU, buiten het verbod op monetaire financiering valt (Trias et al.). Het recente beleid van de ECB bevestigt die interpretatie, want de centrale bank kocht in het PSPP al obligaties op van de EIB (Jourdan, 2017). Bovendien zijn de obligaties van de EIB de facto ‘Euro-obligaties’, want alle lidstaten van de Eurozone zijn lid van de EIB en dragen financieel bij, waardoor er geen sprake is van mogelijke fiscale transfers tussen de lidstaten (Jourdan, 2019). De aankoop van die obligaties binnen het kader van QE schept een duidelijk precedent voor de ECB om zich in de herinvesteringsfase van het APP te focussen op de EIB. De mate waarin de ECB de EIB kan financieren, valt niet duidelijk af te leiden uit de Verdragen. Enkel artikel 15 (5) van Protocol (Nr. 15) VWEU, de statuten van de EIB, legt specifiek een limiet op aan de leningen en garanties die de investeringsbank mag geven: “[...] [De EIB] mag 250 % van het geplaatste kapitaal, van de reserves, van de niet toegewezen voorzieningen, en van het saldo van de winst- en verliesrekening niet te boven gaan.” (p. 258). Zolang de EIB genoeg kapitaal kan verwerven op de secundaire markt, lijkt deze bovengrens geen probleem te vormen. De vraag is nu of de ECB op een structurele manier voor dat kapitaal kan zorgen. Daar laat artikel 125 (2) VWEU een opening voor: “[...] de Raad [kan] op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, definities vaststellen voor de toepassing van de in de artikelen 123 en 124 en in dit artikel bedoelde verbodsbepalingen.” (p. 99). Het zijn de politieke organen van de EU die dus kunnen bepalen in welke mate het ‘verlenen van kredietfaciliteiten’ een structurele financiering van de EIB met het APP of door een permanente creatie van extra geld toestaat (Trias et al., 2017). Het financieren van een Europese
Green New Deal via het APP is dus technisch mogelijk, maar kan dat ook met publieke geldcreatie?
Daar scheppen de TLTRO’s indirect een precedent voor, omdat ze het opleggen van specifieke voorwaarden voor het verschaffen van krediet legitimeren (Fischer, 2019; Trias et al., 2017). De ECB kan dus ook richting geven aan andere expansieve monetaire maatregelen en obligaties opkopen van de EIB op voorwaarde dat het geld binnen het kader van een Green New Deal wordt geïnvesteerd. In elk geval gaat die vorm van QE4P om een uitbreiding van de monetaire toolbox van de ECB, waar artikel 20 van Protocol (Nr. 4) VWEU, de statuten van de ECB, het volgende over zegt:
De Raad van bestuur kan, bij meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen, met inachtneming van artikel 2 besluiten tot het gebruik van alle andere door hem passend geachte instrumenten van monetair beleid. (p. 239).
De Raad van bestuur van de ECB heeft dus de bevoegdheid om te experimenteren, zolang dat te verantwoorden valt binnen het kader van de primaire en secundaire doelstellingen van de instelling – waar de ‘artikel 2’ hierboven naar verwijst. Dat wil zeggen dat de ECB eerst en vooral het handhaven van de prijsstabiliteit moet garanderen, maar evengoed een economische groei moet ondersteunen die bijdraagt tot de algemene objectieven van de EU, onder meer “de duurzame ontwikkeling van Europa” en “een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.”28 Dus zolang de
inflatie niet boven de twee procent gaat, kan de ECB theoretisch gezien geld creëren om investeringsprojecten via de EIB te financieren. Bovendien valt het opkopen van obligaties van de EIB niet onder het verbod op monetaire financiering en zorgt het niet voor fiscale transfers, zoals hierboven
36 reeds werd geargumenteerd. Dat wil zeggen dat het legaal mandaat van de ECB de instelling toelaat om, zowel binnen als buiten het kaderwerk van het APP, obligaties op te kopen van de EIB om duurzame projecten of een Europese Green New Deal mee te financieren.
5.5. Helikoptergeld
Kan de ECB extra, digitaal geld creëren en direct overmaken aan de burgers van de Eurozone29? Deze
vorm van helikoptergeld is omstreden en wordt vaak als extreem omschreven. Niet omwille van twijfels of het wel zou werken, maar vooral omwille van een aantal legale en politieke obstakels. Het verbod op monetaire financiering, artikel 123 VWEU, is een eerste belangrijke hindernis voor het toepassen van helikoptergeld in de EU. Hoewel het gaat om een directe transfer van cash naar de burgers en niet naar de lidstaten, kan de maatregel opgevat worden als de indirecte financiering van de nationale overheden. Helikoptergeld kan namelijk in de praktijk publieke investeringen, zoals bijvoorbeeld een verhoging van het pensioen of van het minimumloon, uitstellen of vervangen. In een recente paper over helikoptergeld schrijft Stan Jourdan dat de ECB die mogelijke perceptie van monetaire financiering als voornaamste argument tegen de maatregel naar voor schuift (2020). Helikoptergeld kan dus opgevat worden als een schending van artikel 123 VWEU en de kans bestaat dat economisch sterke lidstaten, zoals Duitsland, het op die grond zullen aanvechten via hun nationale gerechtshoven (Blanchard & Pisany-Ferry, 2019). Om zulke dubbelzinnigheden te vermijden, kunnen de politieke organen van de EU op basis van artikel 125 VWEU30 uitmaken hoe het verbod op monetaire financiering juist moet
opgevat worden en of helikoptergeld als uitzondering geldt. In elk geval zegt artikel 123 VWEU niets over een mogelijke transfer tussen de ECB en de Europese burgers, wat helikoptergeld, volgens een strikte interpretatie van het artikel, perfect mogelijk maakt in de Eurozone. Voormalig hoofdeconoom van de ECB, Peter Praet, maakte dat in 2016 al duidelijk toen hij in een interview toegaf dat alle centrale banken in principe helikoptergeld kunnen toepassen (Giugliano & Mastrobuoni, 2016). Daarbovenop staat artikel 20 van het statuut van de ECB de instelling toe “[...] tot het gebruik van alle andere door hem passend geachte instrumenten van monetair beleid.31” om de inflatie op peil te brengen en de
economie te stabiliseren. Aangezien de inflatie in de Eurozone sinds de Eurocrisis diep onder de inflatietarget blijft steken en de ECB dus niet aan zijn mandaat voldoet, ziet Eric Lonergan helikoptergeld zelfs als een legale verplichting voor de centrale bank. De maatregel biedt volgens hem namelijk de hoogste kans op het halen van de inflatietarget en dus op het garanderen van de prijsstabiliteit (2016). Langs de andere kant is het moeilijk in te schatten hoeveel inflatie helikoptergeld juist zal creëren. Als de ECB de controle verliest over de prijsstabiliteit, krijgt de reputatie van de instelling zware klappen. Zo een scenario kan zware gevolgen hebben, want het verlies van vertrouwen ten opzichte van publieke instellingen en de centrale bank is een van de voornaamste aanleidingen tot
29 Helikoptergeld is in principe een verzamelterm, maar in dit hoofdstuk verwijst het naar de directe cashtransfer
tussen de ECB en de burgers van de EU.
30 Indien nodig kan de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement,
definities vaststellen voor de toepassing van de in de artikelen 123 en 124 en in dit artikel bedoelde verbodsbepalingen (p. 99).
37 hyperinflatie (Dietsch et al., 2018). Het creëren van net genoeg inflatie zal een van de belangrijkste uitdagingen zijn van het succesvol toepassen van helikoptergeld (Bartsch et al., 2019). Dat hoeft geen reden te zijn om het niet te proberen, vindt Frances Coppola, want indien de inflatie toch boven de twee procent klimt, kan de ECB op de klassieke manier investeringen en consumptie afremmen door simpelweg de interestvoet te verhogen (2019). Helikoptergeld lijkt dus technisch mogelijk en bovendien kan het de inflatie in de Eurozone eindelijk terug op pijl brengen, maar hoe kan het juist geïmplementeerd worden?
Volgens een strikte interpretatie van de Verdragen is helikoptergeld niet verboden en kan de ECB dus op zijn eigen houtje of unilateraal beslissen om de maatregel door te voeren. Door de lidstaten niet te betrekken, is er minder sprake van mogelijke monetaire financiering, kan de maatregel snel doorgevoerd worden en lijkt de centrale bank de beslissing onafhankelijk te nemen. Dat laatste is belangrijk, want volgens artikel 130 VWEU moeten de lidstaten en de instellingen van de EU de onafhankelijkheid van de ECB respecteren en dus zijn beslissingen niet beïnvloeden. Concreet kan de ECB een TLTRO- programma aankondigen waarin het leningen zonder tijdsduur en interest verstrekt aan commerciële banken, op voorwaarde dat Europese burgers onder dezelfde voorwaarden een lening tot een bepaald bedrag kunnen aanvragen bij de banken in kwestie die dan via een storting, cheque of cash uitbetaald wordt (Lonergan, 2016). Zulke oneindige leningen zonder interest hebben geen invloed op de netto balans van de ECB en de unilaterale aanpak belast de commerciële banken met het administratieve aspect (Lonergan, 2016). Langs de andere kant is helikoptergeld een maatregel die het meeste kans maakt om ingezet te worden tijdens een economische of financiële crisis; een periode waarin de bancaire sector het doorgaans niet al te gemakkelijk heeft. Om de bal niet opnieuw volledig in het kamp van de financiële wezen te leggen en om op meer politieke en democratische steun te kunnen rekenen, pleiten verschillende auteurs voor een gecoördineerde samenwerking tussen de ECB, de politieke instellingen van de EU en de nationale overheden om helikoptergeld te implementeren (Bartsch et al., 2019;
Blanchard & Pisany-Ferry, 2019; Jourdan, 2020). De Verdragen sluiten zo een samenwerking ook niet uit. Volgens artikel 127 (4) VWEU kan de ECB immers advies uitbrengen aan de nationale overheden en de Europese instellingen omtrent zaken die onder haar bevoegdheid vallen, zoals een monetaire stimulus. Coördinatie stelt de ECB in staat om de gevoelige, politieke keuzes rond bijvoorbeeld de praktische verdeling van het geld32 te delegeren aan de democratisch verkozen lichamen van de EU. De
nationale fiscale en sociale databases bieden op hun beurt een vrij compleet overzicht van de Europese bevolking en de nationale administraties kunnen de transfer verder afhandelen, al dan niet met hulp vanuit de EU. Zolang de ECB duidelijk de teugels van het programma in handen heeft en beslist hoeveel, wanneer en via welk mechanisme de betaling wordt doorgevoerd, is er volgens Jourdan geen reden om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van de instelling (2020).
Helikoptergeld lijkt technisch gezien mogelijk in de Eurozone, maar de steun van de lidstaten zal nodig zijn om de maatregel door te voeren. Daar kan de ECB tijdens een recessie allicht meer op rekenen, want helikoptergeld kan de lidstaten een handige uitweg bieden omheen de strenge regels rond fiscale
32 “Krijgen de Europese burgers in verschillende landen hetzelfde bedrag?” of “Focust helikoptergeld zich niet
38 expansie die staan gebeiteld in het Groei- en Stabiliteitspact (Blanchard & Pisany-Ferry, 2019). Om de transitie naar een duurzame economie niet in de weg te staan, zal de maatregel gekaderd moeten worden binnen het ecologisch engagement van de Unie. “We can no longer just focus on boosting economic
growth for the sake of it.”, schrijft Jourdan op het einde van zijn rapport en hij heeft groot gelijk (2020,
p. 15). Om bij te dragen aan de adaptatie of mitigatie van de opwarming van het klimaat, kan de consumptie in banen geleid worden door het uitgeven van ecocheques of door het invoeren van hogere prijzen voor vervuilende goederen of diensten, oftewel carbon-pricing. Volgens Jourdan compenseert helikoptergeld ruimschoots de mogelijke herverdelende gevolgen van carbon-pricing, die mensen met een lager inkomen relatief zwaarder zullen treffen (persoonlijke communicatie, 13 april 2020).