kabi-net stelt op dit punt, dat ‘verkend moet worden op welke wijze en met welke status normering voor wateroverlast moet worden ingevoerd’. Deze verken-ning vindt, aldus het kabinet, plaats onder regie van de Unie van Water-schappen in samenwerking met Rijk, IPO en VNG.
Hierop volgend is in het najaar van 2001 door de betrokkenen een voorals-nog ambtelijk voorstel voor een normeringssysteem op tafel gelegd. Dit voor-stel richt zich in het bijzonder op normen voor regionale wateroverlast als gevolg van overtollig oppervlaktewater. Overlast als gevolg van grondwater of rioolwater valt er niet onder. Uitgegaan wordt van een stelsel van basisnor-men, gedifferentieerd naar gebruiksfunctie van de grond zoals grasland, akkerbouw, hoogwaardige land- en tuinbouw, glastuinbouw en bebouwd gebied. De basisnormen zijn geformuleerd in termen van kans op inundatie, waarbij hogere schadeverwachtingen samenhangend met een bepaald gebruik leiden tot een scherpere norm. De basisnormen gelden als een lan-delijke minimumeis, waarbij in uitzonderlijke situaties versoepeling mogelijk is op basis van een afweging van kosten en baten. Ook aanscherping is moge-lijk, opnieuw wanneer het economisch optimum daartoe noopt. Het voorstel bepleit echter terughoudendheid op dit punt, omdat dat een dergelijke afwij-kingsmogelijkheid ‘het uitgangspunt van een landelijke norm per grondge-bruikstype zou ondergraven’. Gesteld wordt in dit verband ‘dat de basisnorm een bescherming biedt die voor de uitoefening van de desbetreffende functie als toereikend kan worden beoordeeld’. Onderzocht wordt thans wat de gevolgen van dit voorstel in de praktijk zouden kunnen zijn, onder meer door het uitvoeren van ‘pilots’. Daarop zal nadere besluitvorming volgen, vermoe-delijk in het door de vier betrokken overheden op te stellen bestuursakkoord. Wat de juridische inbedding betreft ziet het voorstel af van uitgebreide wette-lijke verankering. Uitgaande van een op te stellen landewette-lijke richtlijn zou in de Wet op de waterhuishouding moeten worden bepaald dat de provincies erop toe dienen te zien dat de waterschappen het normeringssysteem toepassen; eventueel zouden de hoofdlijnen van de richtlijn in een provinciale verorde-ning kunnen worden opgenomen. Genoemd toezicht kan voorts met name worden gerealiseerd door goedkeuring van de beheersplannen van de waterschappen.
Bij deze koers worden de volgende kanttekeningen geplaatst.
¬ Er is een spanningsveld tussen aan de ene kant de wens tot duidelijkheid
waterhuishoudkundig systeem, grondsoort en bodemgebruik tussen en zelfs binnen regio’s. Duidelijkheid en rechtszekerheid zijn gediend met een zo min mogelijk gedifferentieerd systeem van normen, dat wettelijk is verankerd. De fysieke variëteit tussen en binnen regio’s vraagt juist om differentiatie, waarbij het bovendien zeer de vraag is welke juridische garanties gegeven kunnen worden, gelet op de soms beperkte beheers-baarheid van het probleem en de onzekerheid met betrekking tot de klimaatontwikkeling.
¬ De overgang van de huidige, regionale praktijk naar een landelijk
nor-menstelsel uitgedrukt in inundatiekansen roept ook technisch-inhoudelijk de nodige vragen op. Het huidige normenstelsel, gebaseerd op cultuur-technisch beredeneerde vuistregels voor waterberging en afvoer, is direct bruikbaar, maar niet eenvoudig te vertalen in inundatiekansen.
Omgekeerd roept een normstelsel gebaseerd op inundatiekansen in de praktijk nog de nodige vragen op bij de vertaling in technische voorzienin-gen en/of ruimtebehoefte.
¬ Geconstateerd wordt dat niet alle oorzaken van wateroverlast worden
onderkend. Feit is dat de kans op wateroverlast op tal van plaatsen in Nederland niet alleen door het oppervlaktewaterbeheer wordt bepaald, maar ook door het gevoerde grondwater- en/of rioleringsbeheer. Een normenstelsel dat zich beperkt tot het oppervlaktewaterbeheer gaat hieraan voorbij en geeft maar gedeeltelijk antwoord op de vraag van de burger naar duidelijkheid en (rechts)zekerheid.
¬ De vraag wie primair verantwoordelijk is voor overlastnormering, is nog
niet beantwoord. Wie is bevoegd voor het op stellen van de normen, voor het daarvan inrichten van het systeem op basis van deze normen of voor de gevolgen van dat inrichten, dan wel voor de gevolgen van het optreden van wateroverlast?
¬ In het voorstel - dat in het najaar van 2001 is gedaan - ligt het accent bij het waterschap, terwijl in feite politieke afwegingen aan de orde zijn die de burgers in brede zin raken en daarom thuishoren bij lichamen van algemeen bestuur. Bovendien heeft een eenmaal gestelde norm voor wateroverlast niet alleen gevolgen voor het waterschap zelf, maar ook voor provincie en gemeente.
In het kader van dit advies is de raad niet in staat deze vragen volledig te beantwoorden, maar adviseert wel de volgende denklijn, mede gebruik makend van de door mevrouw mr. M. Dekker en prof. mr. J.E.M. Polak
opgestelde achtergrondstudie.28 advies ov er regionaal w aterbeheer en ruimtelijk e ordening in de 21 e eeuw Minder blauw op str aat ?
48
28Zie noot 6.betrekking tot de gevolgen van klimaatverandering voor neerslagpatronen en wateroverlast. Die richtlijn dient echter niet de pretentie van een juridische norm te hebben. Zij is slechts bedoeld als startpunt voor nadere afwegingen die op regionaal niveau in deelstroomgebiedsvisies moeten worden
gemaakt. Voorzover op basis van deze afwegingen voorlopig te hanteren normen per deelstroomgebied opgesteld kunnen worden, dienen deze te worden opgenomen in de provinciale waterhuishoudingsplannen en streek-plannen. Deze voorlopige normen kunnen worden beschouwd als het uit-gangspunt voor de beheersplannen van de waterschappen en de bestem-mingsplannen van gemeenten, die uiteindelijk aan provinciale goedkeuring zijn onderworpen, zie ook 5.3. Wanneer op deze wijze gedurende een aantal jaren ervaring is opgedaan, kunnen wateroverlastnormen in provinciale ver-ordeningen worden opgenomen, waardoor zij een bindende werking krijgen. De Wet op de waterhuishouding zou dan in die zin gewijzigd kunnen worden, dat de provincie - binnen een nader te bepalen termijn - verplicht wordt zulke normen voor te schrijven. Ook zou de wetgever kunnen bepalen dat zulke normen via een éénduidige systematiek tot stand moeten komen. Zo’n syste-matiek zou bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële beschikking kunnen worden geformuleerd. Een en ander roept overigens vragen op met betrekking tot die situaties waarbij meer dan één provincie verantwoordelijk-heid draagt voor een deelstroomgebied. In paragraaf 5.2 wordt hier nader op ingegaan.
Op de hierboven geschetste wijze kan een evenwichtig systeem van norm-stelling worden opgezet: rekening houdend met de gevarieerdheid van ons land wordt zo veel mogelijk duidelijkheid geboden aan betrokkenen, zonder de schijn van zekerheid te bieden waar die (nog) niet kan worden verschaft. Ten slotte wordt nog opgemerkt dat de hiervoor genoemde normering louter betrekking heeft op de normering van wateroverlast. Wordt het vraagstuk van het watertekort ook aan de orde gesteld, dan zullen ook daarvoor normen dienen te worden opgesteld.
3.3.5 Vasthouden, bergen, afvoeren
Zoals in 2.1 beschreven neemt de Commissie Waterbeheer 21eeeuw het
beginsel van ‘niet afwentelen’ als uitgangspunt voor het toekomstig water beleid. Daarmee wordt bedoeld dat vraagstukken van wateroverlast en watertekort noch geografisch noch in de tijd mogen worden verplaatst van de ene waterstaatkundige eenheid naar de andere. Toegepast op de water-overlastproblematiek wordt vervolgens gekozen voor de drietrapsstrategie vasthouden, bergen en dan pas afvoeren: door flexibel peilbeheer moet
advies ov er regionaal w aterbeheer en ruimtelijk e ordening in de 21 e eeuw Minder blauw op str aat ?