In dit hoofdstuk worden de empirische bevinden uiteengezet. Dit gebeurt per factor waarbij de hypotheses als leidraad gebruikt worden. Eveneens worden de hypotheses getoetst.
§ 5.1 Dubbele vergrijzing
De interviews met woningcorporatie Joost, Brabant Wonen, Mooiland en de afdeling Wonen tonen aan dat de vergrijzing, waar de gemeente ’s-Hertogenbosch mee te maken krijgt, niet te beïnvloeden is (N. Koulen, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020; anoniem, persoonlijke communicatie, 26 juni, 2020; I. Vloet, persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020; B. van Daal, persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020). Ze noemen de vergrijzing een ontwikkeling waar je niets aan kunt doen en een opgave waar mee omgegaan moet worden. B. van Daal (afdeling Wonen) noemt wel een voordeel (persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020). Ouderen gaan dicht bij elkaar wonen, omdat de leefwereld van ouderen kleiner wordt. Dit maakt het makkelijker om de benodigde voorzieningen aan een grote groep ouderen aan te bieden. Maar het levert ook nadelen op. Zo geeft N. Koulen (woningcorporatie Joost) aan dat ouderen vaker een beperking hebben waardoor er in toenemende mate een beroep zal worden gedaan op woningaanpassingen, wat leidt tot meer druk op de budgetten (persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020). De vergrijzing zelf is dus niet te beïnvloeden, de manier waarop men met de gevolgen van de vergrijzing omgaat wel. Daarom wordt de eerste hypothese geverifieerd.
Hypothese 1: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor vergrijzing niet beïnvloeden.
§ 5.2 Rijksprogramma Langer Thuis
Ouderen blijven bewust steeds langer thuis wonen. Soms zelfs bewust in een ongeschikte woning, zo geeft B. van Daal (afdeling Wonen) aan (persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020). Ouderen blijven liever in een omgeving waar zij een groot sociaal netwerk hebben, dan dat zij verhuizen. De ervaring van woningcorporatie Joost is eveneens dat ouderen graag thuis willen blijven wonen. N. Koulen geeft aan dat ouderen weten wat ze nodig hebben zodra ze het nodig hebben (persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020). Maar in de toekomst kijken is lastig. Daarnaast willen ze langer thuis wonen. Het idee dat de huidige woning niet meer geschikt is, is geen gedachte waar ouderen graag bij stil willen staan. Daarom oriënteren ze zich niet goed op het woningaanbod en weten daardoor niet wat er beschikbaar is. Brabant Wonen geeft aan dat ouderen zich weinig bezighouden en bewust zijn van de huidige en toekomstige woonsituatie (anoniem, persoonlijke communicatie, 26 juni, 2020). Zo zegt ‘anoniem’: “onze huurders zijn steeds kwetsbaarder en we merken ook dat mensen daar niet mee bezig zijn. Met voorbereiden op de toekomst. Dus dat ze in een grotere woning gaan wonen. Op een gegeven moment geen trap meer kunnen lopen en dat er niks geregeld is en dat ze dan pas
aan de bel gaan trekken”. Ouderen zijn zich dus weinig bewust, maar dit komt mogelijk ook door de inspanningen van de gemeente ‘s-Hertogenbosch.
Zo is de gemeente weinig actief in het stimuleren van het bewust zijn van ouderen. Het bewust maken en aanzetten tot het nemen van verantwoordelijkheid moet eigenlijk al gebeuren voordat de burger bij de gemeente aanklopt voor hulp, geeft een medewerker van de afdeling Communicatie aan (anoniem, persoonlijke communicatie, 9 juli, 2020). Daarom is hier op de site weinig aandacht voor. De enige preventieve regeling waar de gemeente wel bij betrokken is, is de ontwikkeling van de stimuleringsregeling ‘van groot naar beter’ (B. van Daal, persoonlijke communicatie, 29 juni, 2020). Dit is een regeling die ouderen in een grote eengezinswoning helpt te verhuizen naar een seniorenwoning. Dit gebeurt met een voorrangsregeling, huurharmonisatie en hulp bij de verhuizing. Deze regeling start waarschijnlijk vanaf 1 september 2020 en wordt uitgevoerd door de woningcorporaties. De verdere gemeentelijke preventieve aanpak ligt bij ketenpartner Farent (sociaal werk). In gesprek met A. Putters, adviseur ouderen van Farent, wordt aangegeven dat zij op dit moment een voorlichting organiseren over veiligheid in en om de woning, in samenwerking met de politie (persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020). Daarnaast zijn zij sinds kort aangesloten bij het project Prettig Veilig Thuis. Een platform dat ook informatie aanbiedt aan ouderen gericht op veiligheid in en om de woning (zie §5.2.9 (Mogelijke) ketenpartners). Voorheen werkte Farent ook samen met Brabant Wonen in het voorzien van gratis woonscans. Dit is een scan van de woning waarbij de mogelijk onveilige situaties in kaart worden gebracht en ouderen bewust worden gemaakt van veiligheid in en om de woning, zodat ongelukken voorkomen worden. Dit bieden zij nu niet meer aan. Desalniettemin bestaat de woonscan nog steeds.
Want Senioren Platform 13-14 en de Katholieke Bond Ouderen (KBO) in Nuland en Vinkel voeren de woonscan nog plaatselijk uit. Zij krijgen hiervoor subsidie van de gemeente ’s-Hertogenbosch, zo geeft Senioren Platform 13-14 aan (H. Meijer, persoonlijke communicatie, 1 juli, 2020). Een andere mogelijkheid om bewust zijn te stimuleren is een infographic, aangezien de afdeling Communicatie niet meer met folders werkt (anoniem, persoonlijke communicatie, 9 juli, 2020). Hier werken verschillende gemeenten mee. Eveneens zijn er samenwerkingsmogelijkheden om bewustwordingscampagnes op te zetten (zie §5.2.9 (mogelijke) ketenpartners). Het bewust maken van ouderen is de eerste stap in het aanzetten van ouderen tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid.
Al met al blijkt op basis van de bovenstaande bevindingen dat ouderen beperkt bewust zijn van de huidige en toekomstige woonsituatie. Daarnaast is de gemeente maar beperkt actief in het stimuleren van bewust zijn. Er zijn dus nog verschillende mogelijkheden om het bewust zijn meer te stimuleren dan zij nu doen. Dit resulteert in verifiëring van hypothese 2a. Hypothese 2a: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor Rijksprogramma Langer Thuis beïnvloeden door aandacht te besteden aan het bewust maken van ouderen over hun huidige en toekomstige woonsituatie.
De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft op verschillende manieren aandacht voor het Rijksprogramma Langer Thuis, waaronder door monitoring van de woonopgave van ouderen. Zo monitort de gemeente elke vier jaar de woonwensen van haar bevolking, geeft B. van Daal van de afdeling Wonen aan (persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020; Onderzoek & Statistiek, 2019). Er wordt een doorberekening gemaakt van het aantal huishoudens en onderzocht wat er aan huisvesting nodig is in de toekomst. Zelfstandig wonende huishoudens >65 jaar is een van de doelgroepen die specifiek onderzocht wordt. Hierdoor is een duidelijk beeld van de woonopgave van ouderen. Een ander onderzoek dat zich uitgebreider bezighoudt met de ontwikkeling van de bevolking is het bevolkingsprognoseonderzoek. Deze onderzoeken zeggen samen iets over de te verwachte woonopgave tot 2030. Hierdoor kunnen zij een berekening maken over de toekomstige woonopgave. Verder monitort de afdeling wonen nog door te kijken naar de huidige woningvoorraad. Doordat de gemeente de woonopgave al monitort en deze duidelijk is kan hypothese 2b geverifieerd worden.
Hypothese 2b: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor Rijksprogramma Langer Thuis niet beïnvloeden door de woonopgave voor ouderen regelmatig te monitoren.
Gemeenten dienen ook aandacht te hebben voor het aanpassen van het woningaanbod aan de woningopgave van ouderen. Nochtans zien zowel de afdeling wonen als woningcorporatie Joost een discrepantie tussen de vraag die op papier staat en de daadwerkelijk vraag (B. van Daal, persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020; N. Koulen, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020). Veel ouderen zien zichzelf namelijk niet als oudere en voelen zich te jong voor een seniorenwoning. Daarnaast zijn veel ouderen eigen woningbezitters en zij willen de eigen woning niet inwisselen voor een huurwoning waar zij hogere maandlasten betalen. Dit leidt ertoe dat er voor seniorenwoningen vaak maar twee of drie ouderen zich aanmelden, terwijl dit voor een normale sociale huurwoning zo’n honderd mensen zijn. De slaagkans van ouderen is dus een stuk hoger. Woningcorporaties Mooiland en Brabant Wonen herkennen dit in minder mate (I. Vloet, persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020; anoniem, persoonlijke communicatie, 26 juni, 2020). Zij geven aan dat er ook druk ligt op het aantal seniorenwoningen, al zijn deze wachtlijsten vaak wel korter dan voor andere woningen. Om doorstroom te stimuleren probeert de afdeling Wonen samen met woningcorporaties gebouwen slim te labelen (B. van Daal, persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020). Want een seniorenlabel op een gebouw lijkt afschrikwekkend te werken voor ouderen. Daarom verdwijnen er juist seniorenlabels, wat in strijd lijkt met het Rijksprogramma Langer Thuis. Dit zorgt er echter niet voor dat er te weinig ouderen geschikte woningen zijn.
Want gekeken naar het gehele woningaanbod, voorziet de gemeente in de woonopgave van ouderen geeft B. van Daal van afdeling Wonen aan (persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020; Onderzoek & Statistiek, 2014). Er zijn een aantal wijken waar het seniorensegment onvoldoende is, maar daar tegenover staan andere wijken waar een overschot is. En hoewel veel ouderen langer thuis wonen bedoelen als: ‘blijven wonen in de eigen woning’, komt deze gedachte niet overeen met de gedachte uit het Rijksprogramma
Langer Thuis. Het doel is namelijk dat ouderen in hun eigen vertrouwde omgeving zelfstandig oud kunnen worden met een goede kwaliteit van leven (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2018, p. 5). Dit zegt niet dat ouderen ook in de huidige woning moeten kunnen blijven wonen, mogelijk is een andere woning in dezelfde of naastgelegen buurt namelijk geschikter. Woonstichting Joost en Mooiland werken ook vanuit deze gedachte. Zo zegt N. Koulen (woningcorporatie Joost): “we proberen mensen vooral te bewegen en te ondersteunen om die woonplek te vinden waar zij zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen. Als dat betekent dat je volgend jaar verhuist van je eengezinswoning waar je veertig jaar hebt gewoond naar een appartementencomplex in jouw wijk waar jij gewoon nog prima zelfstandig vooruit kan, juichen we dat alleen maar toe” (persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020). Woningcorporatie Mooiland richt zich ook op ouderen die (moeten) gaan verhuizen. Zo bouwen zij sinds enige tijd alleen nog maar nultredenwoningen bij (I. Vloet, persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020). Door enkel nultredenwoningen te bouwen willen zij aan de toekomstige vraag voldoen. Ook geven Joost en Mooiland aan dat zij renovaties of nieuwbouw ‘Langer Thuis’ gericht (ver)bouwen (N. Koulen, persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020; B. Linskens, persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020).
Kortom, als er over wijkgrenzen heen gekeken wordt is er in de gemeente ’s- Hertogenbosch genoeg woonaanbod voor de woonopgave van ouderen. De gemeente is zich wel bewust van de toenemende vraag die de vergrijzing met zich meebrengt, daarom blijft zij met haar ketenpartners in nieuwe geschikte woningen voorzien (Gemeente 's- Hertogenbosch, 2020b, p. 44). De onderstaande hypothese wordt dus gefalsificeerd, omdat de gemeente haar woonaanbod momenteel niet hoeft aan te passen aan ouderen.
Hypothese 2c: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor Rijksprogramma Langer Thuis beïnvloeden door het woonaanbod aan te passen aan de woonopgave voor ouderen.
Eerder werd duidelijk dat ouderen graag in de eigen woning blijven wonen. Toch zien de woningcorporaties en de afdeling Wonen toekomst in nieuwe woonvormen om doorstroming te stimuleren. Op dit moment ontwikkelen woningcorporaties verschillende nieuwe woonvormen in samenwerking met de gemeente, de seniorenraad en het huurdersplatform (B. van Daal, persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020). Vaak worden deze nieuwe woonvormen aantrekkelijk gevonden geeft B. van Daal (afdeling Wonen) aan, maar de groep die daadwerkelijk verhuist is klein. Vooral de prijs lijkt weerstand op te leveren bij veel ouderen. De hypotheek- of huurkosten van de huidige woning zijn vaak een stuk lager, zo geven B. van Daal, N. Koulen (woningcorporatie Joost) en B. Linskens (woningcorporatie Mooiland) aan (persoonlijke communicatie, 12 mei, 2020; persoonlijke communicatie, 15 mei, 2020; persoonlijke communicatie, 11 juni, 2020). De doorstroom onder ouderen is dus beperkt.
Concluderend is er nog onvoldoende doorstroom onder ouderen. De verschillende partijen geven wel aan dat zij zien dat geschikte nieuwe woonvormen doorstroming op gang
kunnen brengen. Maar de doorstroming van ouderen naar geschiktere woningen is nog steeds een probleem. Daarom wordt de onderstaande hypothese geverifieerd.
Hypothese 2d: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor Rijksprogramma Langer Thuis beïnvloeden door nieuwe aantrekkelijke woonvormen voor ouderen te ontwikkelen.
§ 5.3 Mantelzorg
De factor mantelzorg blijkt geen rol te spelen in het beïnvloeden van het aantal aanvragen en toewijzingen van woningaanpassingen. Zo geeft Wmo-consulent G. Geurts aan: “we vragen wel of mensen zelf kunnen voorzien in het oplossen van het woonprobleem. Als dit niet mogelijk is en er is een medische noodzaak, dan kun je eigenlijk niet meer dan toekennen. Het begrip mantelzorger gaat bij woningaanpassingen eigenlijk niet op” (persoonlijke communicatie, 21 april 2020). Soms kan het sociale netwerk wel voorzien in bijvoorbeeld het weghalen van drempels, echter beschikt niet iedereen over een sociaal netwerk dat hierin kan voorzien. Daarnaast doen de consulenten nu al een zo groot mogelijk beroep op de directe sociale omgeving van een cliënt. Zo geven negentien van de twintig consulenten aan altijd, en één consulent meestal, aandacht te hebben voor zelfredzaamheid, waar steun uit de directe sociale omgeving onder valt (zie bijlage J). De aanwezigheid van een of meerdere mantelzorgers biedt binnen de Wmo dus geen zekerheid om een aanvraag af te wijzen. Daarnaast kan de gemeente nog steeds weinig doen om het probleem van de afname van het aantal mantelzorgers aan te pakken. Het aantal ouderen groeit ten opzichte van de jongeren en het aantal mantelzorgers zal dus afnemen (O&S 's-Hertogenbosch, 2014, pp. 21-22). Hypothese drie wordt daarom geverifieerd.
Hypothese 3: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor mantelzorg niet beïnvloeden.
§ 5.4 Informatievoorziening
Bij voorbaat moet gezegd worden dat door het ontbreken van burgers als respondent er maar weinig empirische data is verzameld over de onwetendheid en onduidelijkheid van burgers over de woningaanpassingen. Uiteindelijk is er gebruikt gemaakt van twee rapporten van de gemeente ’s-Hertogenbosch, omdat de andere geïnterviewde partijen niet de juiste respondenten waren om iets over de informatievoorziening van woningaanpassingen te zeggen. Het eerste rapport is ‘Cliëntenervaringen Wmo Gemeente ’s-Hertogenbosch’ (Afdeling Onderzoek & Statistiek, 2017). Hieruit bleek, zoals benoemd in het theoretisch kader, dat in ieder geval een op de zes personen niet wist waar hij moest zijn met zijn Wmo- vraag en dat een op de vijf personen de informatie niet duidelijk vond. In 2018 heeft de gemeente ’s-Hertogenbosch een aanvullend algemeen onderzoek laten doen (zorgfocuz,
2018)5. Uit dit onderzoek blijkt dat de meeste deelnemers aan het onderzoek voorafgaand aan hun Wmo-aanvraag niet bekend waren met de rol van de gemeente binnen de Wmo. Over de communicatie en informatie zijn vrijwel alle bevraagden tevreden. Al geven vier op de zeventien cliënten toch een punt van kritiek op de informatievoorziening inzake onwetendheid en onduidelijkheid.
Kortom, de behandelde rapporten tonen een aantal verbeterpunten, echter is het lastig om te oordelen of deze percentages nog relevant zijn, want de rapporten zijn afkomstig uit 2017 en 2018. Daarnaast zijn de onderzoeken van toepassing op de volledige Wmo en niet specifiek gericht op woningaanpassingen. Er is te weinig houvast om een goede uitspraak te kunnen doen, daarom wordt de onderstaande hypothese gefalsificeerd.
Hypothese 4: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor informatievoorziening beïnvloeden door aandacht te besteden aan het beperken van onwetendheid en onduidelijkheid onder burgers over de Wmo-woningaanpassingen.
§ 5.5 Wet- en regelgeving
De gemeente ’s-Hertogenbosch kan haar beleidsregels en verordening aanpassen en onderzoekt ook regelmatig of dit nodig is. Zo heeft de gemeente in juli 2020 een inventarisatie gemaakt van mogelijke aanpassingen. De gemeente heeft namelijk gemerkt dat de beleidsregels en de criteria op dit moment erg strak geformuleerd zijn. Het gevolg van de strakke formulering is dat de afwijzingsmogelijkheden gering zijn. Zo geeft juridisch adviseur G. Nanda-Mangon aan dat Wmo-consulenten nu weinig bewegingsruimte hebben om de meldingen naar de geest van de wet te toetsen (persoonlijke communicatie, 19 mei, 2020). De gemeente is daarom aan het onderzoeken hoe zij de beleidsregels aan kan passen, zodat Wmo-consulenten meer beoordelingsruimte krijgen en naargelang de doelen van de wet de aanvragen kunnen beoordelen. Zowel juriste G. Nanda-Mangon als beleidsmedewerker J. Weterings geven aan dat de verbetering in de toetsing van de beleidsregels en verordening zit en niet per se in de inhoud van de beleidsregels en verordening zelf (persoonlijke communicatie, 19 mei, 2020). Desondanks kwamen er verschillende criteria/regels uit de vergelijkende beleidsdocumentenstudie die mogelijk van toegevoegde waarde zijn voor de beleidsregels, de verordening en een mogelijk op te stellen besluitvormingskader. Uit het interview waarin de criteria/regels besproken zijn, bleek echter dat er inderdaad weinig ruimte voor verbetering is. Eén criterium uit de studie biedt mogelijk ruimte voor verbetering, maar deze moet nog wel getoetst worden (privaatrechtelijke verbintenissen gaan voor de Wmo) (G. Geurts, R. Westerveld, J. Weterings, & A. Meeuwis, persoonlijke communicatie, 22 juni, 2020). De Wmo-consulenten gaven in de enquête echter aan dat er nog wel ruimte voor verbetering is.
Naast het overleg zijn de Wmo-consulenten van de gemeente ’s-Hertogenbosch geënquêteerd over de duidelijkheid van de regels omtrent het voorzienbaarheidscriterium, het criterium algemeen gebruikelijk en het primaat van verhuizen (zie bijlage J). Hieruit komt het beeld dat er nog enige onduidelijkheid heerst over de criteria en dat er ruimte is voor verbetering. Dit betreft voornamelijk de vertaalslag van beleid naar uitvoering. Een mogelijk oplossing is een besluitvormingskader, zo geeft beleidsmedewerker J. Weterings aan (persoonlijke communicatie, 19 mei, 2020). Hierdoor kan gedegen onderzoek naar feiten en omstandigheden en vastlegging daarvan gestructureerd worden, zodat een goed gemotiveerde beoordeling tot stand komt.
Samengevat, de beleidsregels en de verordening zijn momenteel strak geformuleerd. Hierdoor is er weinig ruimte om aanvragen af te wijzen. De gemeente ’s-Hertogenbosch wil daarom de criteria/regels wijzigen zodat er meer beoordelingsruimte is voor Wmo- consulenten om het toetsingskader toe te passen naar de geest van de wet. Hypothese 5a kan dus geverifieerd worden.
Hypothese 5a: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor wet- en regelgeving beïnvloeden door de beleidsregels en de verordening aan te passen.
Tijdig anticiperen op ondersteuningsvragen die te voorzien zijn, zo luidt het voorzienbaarheidscriterium. Vooraf is al geconstateerd dat het een lastig criterium is voor zowel de uitvoering (Wmo-consulenten) als gemeenten en dit wordt enkel bevestigd.
Ten eerste door de vergelijkende beleidsdocumentenstudie. Zo hebben de gemeente Ede, Zoetermeer en Zwolle zich niet gewaagd aan het voorzienbaarheidscriterium, door het niet op te nemen in de beleidsregels en de verordening (zie bijlage A).
Ten tweede geven de Wmo-consulenten in de enquête aan dat er onduidelijkheid bestaat over het voorzienbaarheidscriterium (zie bijlage J). Drie van de twintig consulenten geven aan het criterium niet te kennen. Van de zeventien Wmo-consulenten die wel bekend zijn met het criterium vindt ongeveer de helft het criterium voldoende duidelijk en de andere helft onvoldoende. Er heerst onduidelijkheid over het voorzienbaarheidscriterium als afwijzingsgrond, of leeftijd en inkomen een rol spelen binnen het criterium en over de brede interpretatieruimte. De meeste consulenten (elf) zeggen dat ze altijd of meestal weten hoe ze het criterium moeten toetsen. Vijf anderen geven aan dat zij dit soms weten en één iemand geeft aan dat dit zelden het geval is. Drie respondenten geven aan ooit een aanvraag te hebben toegewezen omdat zij niet zeker waren of het criterium van toepassing was. Verder geeft vrijwel iedereen aan altijd of meestal aandacht te hebben voor het criterium. Geschat wordt dat in 13% van de casussen het criterium van toepassing is. Als laatste geeft het overgrote deel aan dat het criterium vaker toegepast kan worden dan nu het geval is, dit kan mogelijk bereikt worden met duidelijkere richtlijnen. Wmo-consulenten geven aan dat het hier momenteel nog aan ontbreekt.
Concluderend biedt een besluitvormingskader, waarmee een Wmo-consulent de afwegingsgronden van het voorzienbaarheidscriterium gestructureerd kan toetsen, mogelijk
toekomst voor het doen van gedegen en goed gemotiveerd onderzoek waardoor het criterium vaker toepassing kan worden. Hypothese 5b wordt geverifieerd.
Hypothese 5b: de gemeente ’s-Hertogenbosch kan de factor wet- en regelgeving beïnvloeden door een duidelijk besluitvormingskader te maken over de beoordeling van het criterium voorzienbaarheid.
Een ander veelbesproken criterium is het criterium algemeen gebruikelijk. Ook voor dit criterium geldt dat een besluitvormingskader de toepassing mogelijk kan verbeteren. Wel is