Het Commissievoorstel betreft een Europese afspraak. Daarom houden we bij de effect- en schadeberekeningen (en batenberekening) ook rekening met de voordelen die extra buitenlandse emissiereducties hebben voor de Nederlandse luchtkwaliteit. Voor andere landen zijn de geanalyseerde extra reductieopgaven – volgens het Commissievoorstel en volgens de PBL-variant – precies gelijkgesteld aan wat de Commissie als kosteneffectief beschouwt voor andere landen. Deze extra reductieopgaven in andere landen zijn berekend als het verschil tussen de Europese Commissie-ramingen en de door de Commissie voorgestelde verplichtingen. De reductie- opgave volgens het technisch potentieel is afgeleid als het verschil tussen de Europese Commissie-ramingen en het door de door de Commissie afgeleide ‘technisch potentieel’-alternatief (Maximum Technical Feasible Reduction MTFR).
Daarbij valt het natuurlijk niet uit te sluiten dat ook voor een of meer van deze andere EU-landen de Europese ramingen kunnen afwijken, en de emissiereductieopgaven anders kunnen uitpakken dan wat de Commissie inschat. Hier is echter nog niets in detail over bekend maar ook dit soort verschillen voor andere landen heeft natuurlijk invloed op de uiteindelijke baten van het Commissievoorstel in Nederland.
De emissiecijfers voor andere landen zijn overgenomen uit het GAINS-model van IIASA. De gebruikte emissies voor andere landen voor het nulalternatief zijn volgens het ‘PRIMES 2013 REF-CLE’-scenario uit het document The Final Policy Scenarios of the Clean Air Policy Package (IIASA 2014). Emissies voor andere landen voor het ‘Çommissievoorstel’ en de ‘PBL-variant’ komen overeen met scenario ‘B7 2030-Commission Proposal’. Het ‘technisch potentieel’ komt overeen met ‘Primes 2013 REF-MFR 2030’(IIASA 2014).
TWEE
2.1.4 PBL-variant op het Commissievoorstel
Om de PBL-variant te kunnen begrijpen is het belangrijk om meer te weten over de totstandkoming van het Commissievoorstel. De Commissie heeft daarbij twee stappen gezet. Eerst heeft de Commissie zelf een Europese emissieraming opgesteld met bestaand beleid. Vervolgens is, op basis van een kosten-batenafweging, beoordeeld welke extra emissiereducties nog gereali- seerd kunnen worden in 2030 in de verschillende lidstaten. De voorgestelde reductieverplichting 2005- 2030 is vervolgens per lidstaat afgeleid als een optelsom van deze beide bouwstenen:1. Europese raming 2005-2030; en
2. extra te realiseren emissiereductie in 2030 (extra reductieopgave 2030).
De PBL-variant is opgesteld om te laten zien hoe het voorstel er bij benadering voor Nederland zou hebben uitgezien als de Commissie was uitgegaan van de Nederlandse inzichten over historische emissiecijfers en ramingen. In dat geval zou bouwsteen 1 veranderen terwijl bouwsteen 2 onveranderd blijft.
De reductieverplichtingen voor deze PBL-variant hebben we dus afgeleid door de emissieontwikkeling volgens de Nederlandse PBL-ECN-raming (bouwsteen 1) te
combineren met de extra reductieopgave zoals de Commissie deze voor Nederland heeft berekend (bouwsteen 2). Door dit zo te doen corrigeren we de voorgestelde reductieverplichtingen voor het verschil tussen de Nederlandse en Europese ramingen waarbij we de extra reductieopgave in 2030 zoals de Commissie deze heeft berekend verder niet veranderen. Dit met één uitzondering en dat is voor fijnstof (PM2,5). Omdat de
Commissie de kosten van fijnstofmaatregelen veel lager heeft ingeschat dan PBL-ECN dat doet, hebben we de extra reductieopgave die de Commissie voor Nederland beschouwt met de helft naar beneden bijgesteld (zie paragraaf 3.2 voor een uitgebreidere toelichting onder het kopje ‘Aanleiding voor een ‘PBL-variant op het Commissievoorstel’). Met deze aanpak hebben we een set reductieverplichtingen opgesteld die in lijn ligt met Nederlandse emissieramingen (en Nederlandse inzichten in fijnstofopties), en daarnaast recht doet aan de extra emissiereductieopgave zoals de Commissie deze heeft afgeleid voor Nederland.
De extra reductieopgave in 2030 heeft de Commissie laten berekenen met het GAINS-model. Het model heeft daarbij extra bestrijdingsopties in landen geselecteerd waarmee de door de Commissie beoogde langetermijn- ambities voor vermindering van gezondheids- en natuurschade gehaald worden tegen de laagste kosten voor Europa. Hoewel het PBL vraagtekens zet bij de door de Commissie gebruikte raming, geeft de door de Commissie berekende extra emissiereductieopgave in
2030 een goed beeld van de emissiereductieopgave die voor Nederland kosteneffectief is om extra te realiseren.
2.2 Aanpak kostenberekening
(economische effecten)
We hebben de jaarlijkse kosten geschat van de extra luchtmaatregelen die nodig zijn om de reductie- verplichtingen in 2030 te halen. Hierbij volgen we een aantal stappen. Eerst bepalen we de beleidsopgave voor het Commissievoorstel (en de PBL-variant). Deze beleidsopgave (emissiereductieopgaven voor verschillende stoffen) kwantificeren we als het verschil tussen de verwachte toekomstige emissieniveaus volgens de raming en die van het Commissievoorstel (of PBL-variant) (in kiloton). In deze studie onderzoeken we vervolgens met welke technische maatregelen deze emissiereductieopgave tegen de laagste kosten kunnen worden gerealiseerd. Voor dit kosteneffectieve maatregelenpakket hebben we de jaarlijkse kosten bepaald. Daarbij moet worden aangetekend dat er allerlei redenen kunnen zijn, zoals een evenwichtige verdeling van kosten over sectoren of aanpalend beleid, om af te wijken van deze kostenoptimale oplossing. De daadwerkelijke kosten van het voorstel voor de maatschappij kunnen dus in de praktijk hoger uitvallen dan hier gegeven.
De benodigde extra maatregelen zijn geselecteerd uit de door ECN en PBL beheerde database met technische bestrijdingsopties, beter bekend als ‘het optiedocument’ of ‘Option Portfolio for Emission Reduction Assessment’ (Opera).1 Opera bevat een groot aantal typische opties per
stof en sector die een goed beeld geven van de reductiemogelijkheden en kosten in Nederland. Een dergelijke inventarisatie kan geen volledig overzicht zijn van alle mogelijke reductieopties; er zijn misschien ook nog andere technische opties of gedragsopties mogelijk waardoor het totale reductiepotentieel groter zou kunnen uitvallen.
De kosten van de geïnventariseerde opties zijn berekend uit het perspectief van de nationale overheid (nationale kosten). De nationale kosten vormen een indicatie van de maatschappelijke kosten van maatregelen en worden gebruikt bij kosten-batenanalyses. Voor milieu- investeringen gebruiken we hier een disconteringsvoet van 4 procent (Romijn & Renes 2013). Opbrengsten vanuit bespaarde energie of toename in kosten als gevolge van extra verbruik van energie worden berekend met internationale handelsprijzen van energie. Bemerk dat de nationale kosten van maatregelen afwijken van de eindverbruikerskosten voor bedrijven. De disconteringsvoet varieert dan afhankelijk van de
31
2 Methodologie |