In deze scriptie staat de vraag centraal of de rol van de provincie en het Rijk in het ruimtelijk ordeningsbeleid voldoende is afgebakend, of dat een duidelijkere afbakening van bovengemeentelijke sturing gewenst is. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is onder meer onderzocht wat het idee van de wetgever is geweest bij de afbakening van taken tussen overheidsorganen, welke voorwaarden er zijn verbonden aan bovengemeentelijke sturing, hoe intensief de huidige toetsing van de rechter is bij bovengemeentelijke sturing en wat er mogelijk zal gaan veranderen in de Omgevingswet. Per paragraaf is reeds een conclusie opgenomen en daarom zal in deze eindconclusie een meer algemener beeld worden geschetst met focus op de ontwikkeling van de huidige bevoegdheidsverdeling naar de te verwachten verdeling onder de Omgevingswet.
Zoals in hoofdstuk 3 is beschreven bestaan er momenteel drie voorwaarden waaraan moet worden voldaan wil bovengemeentelijke sturing mogelijk zijn. Het moet gaan om behartiging van
een goede ruimtelijke ordening waarbij provinciale of nationale belangen het noodzakelijk maken dat er wordt ingegrepen in het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid. Voorts moet dat belang op een meer doelmatige en doeltreffende wijze behartigd kunnen worden door het hogere overheidsorgaan. Zo bezien zijn er dus een drietal voorwaarden die vervult dienen te worden alvorens gebruik gemaakt kan worden van de bovengemeentelijke sturingsinstrumenten. Uit de praktijk komt echter een ander beeld naar voren.
Uit het jurisprudentieonderzoek komt naar voren dat de toetsing aan de bovengemeentelijke belangen die provincie of het Rijk zouden hebben zeer marginaal is. Dit komt voor een deel al door de betrekkelijk vage norm ‘bovengemeentelijk belang’ en de daarmee samenhangende beleidsvrijheid van provincie en het Rijk. Door een dergelijke vage norm te hanteren wordt enerzijds voorkomen dat bepaalde situaties niet onder de reikwijdte zouden vallen maar bestaat er anderzijds rechtsonzekerheid voor gemeenten, burgers en bedrijven in het geval de provincie zich zou willen mengen in de ruimtelijke ordening. Het gebruik van een vage norm in dit geval is mijns inziens noodzakelijk om doorkruising van bovengemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid tegen te gaan. Het logische gevolg is echter dat de bestuursrechter louter een rechtmatigheidstoetsing verricht en daarbij moet oppassen niet in politieke besluitvorming te treden. Een marginale toetsing is daarmee gegeven. De vraag is dan of er mogelijkheden zijn om de voorwaarden voor bovengemeentelijke sturing toch te toetsen om zo te streven naar de decentrale verhoudingen in het ruimtelijk ordeningsrecht. De vrijheid die door de vage normen in de Wro is geboden aan de overheden maakt toetsing aan de voorwaarden en gestelde regels lastig. Toch is er, mijns inziens, voldoende ruimte om de gestelde regels indringender te toetsen aan de voorwaarden zoals die bijvoorbeeld zijn opgenomen in de artikelen 4.1 en 4.3 van de Wro. Beoordeeld zou dan moeten worden of de beperkende regel in een verordening of een aanwijzing gerechtvaardigd wordt door het provinciale of nationale belang dat wordt gediend door de hogere overheid. Er zal dan een inhoudelijke toets moeten plaatsvinden waarin wordt geoordeeld of dat belang, gegeven de feiten en omstandigheden, kan leiden tot de gestelde regel. Hetzelfde zou dan moeten gelden voor de voorwaarde dat een belang doeltreffender en doelmatiger op een hoger niveau kan worden behartigd. Normen die wellicht nog vager zijn dan ‘bovengemeentelijke belangen’, maar waarvan een invulling en motivering van het betreffende bestuursorgaan zou mogen worden verlangd. Wanneer blijkt dat geenszins wordt voldaan aan een van deze criteria zou de regel onverbindend moeten worden verklaard wegens strijd met de criteria in de Wro.
Het is, met het oog op de nieuwe Omgevingswet, interessant hoe deze toetsing zich zal ontwikkelen. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat de Omgevingswet een bredere reikwijdte krijgt dan de Wro
aangezien wordt aangesloten bij het algemene criterium ‘zorg voor de fysieke leefomgeving’. De doelen die je als provincie kan stellen worden breder en daarmee ook de maatregelen die je op het subsidiariteitsbeginsel kan baseren. Bovendien is voor veel instrumenten de voorwaarde van bovengemeentelijke belangen niet meer verplicht waardoor enkel sprake hoeft te zijn van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken op het hogere niveau. Een voorwaarde waaraan, zoals blijkt onder de huidige wet-en regelgeving, niet wordt getoetst. Dit kan leiden tot centralisatie maar ook overregulering en bestuurlijke drukte. Drie kernpunten waar zowel de structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2012 en de Omgevingswet juist vanaf willen.
Om terug te komen op de huidige situatie onder de Wro, ben ik van mening dat de rol van de provincie en in mindere mate het Rijk beperkt zou moeten worden. Het blijft mijns inziens van groot belang om naar decentralisatie en minder bestuurlijke drukte te streven. Het probleem is, mijns inziens, niet zozeer het brede instrumentenpalet maar de naleving van de gestelde voorwaarden in de Wro. Met naleving van die voorwaarden en een inhoudelijke toetsing door de bestuursrechter valt in beginsel meer te winnen dan door aanpassing van de instrumenten. Bij het wegnemen van enkele instrumenten, maar bij een zelfde marginale toetsing, zal immers weinig veranderen.
Het inhoudelijk toetsen van de bovengemeentelijke regels aan de voorwaarden zoals die in de Wro zijn gesteld zal leiden tot jurisprudentie en inkadering van de mogelijkheden van provincies in verordeningen. Een goed voorbeeld is de verordening van de Provincie Noord-Brabant in het kader van grootschalige detailhandel. Het begrip grootschalige detailhandel is vaag, maar aldaar is het gekoppeld aan een onderzoek naar mogelijke gevolgen voor buurgemeenten. Uit dat onderzoek is gebleken dat bij een bepaald aantal te verwachten bezoekers de uitstraling van (grote) invloed kan zijn op de omliggende gemeenten, waardoor dan gesproken wordt van bovengemeentelijke belangen waarbij bovengemeentelijke sturing noodzakelijk is. Het is voor eenieder dan duidelijk, wanneer er sprake is van een dergelijk project, dat de provincie mogelijk kan ingrijpen. Door de inhoudelijke toets van regels aan de voorwaarden worden bovengemeentelijke overheidsorganen verplicht om nader uit te werken waarom en wanneer er sprake is van bovengemeentelijke belangen. Daarmee wordt een deel van de bestaande rechtsonzekerheid weggenomen en zal de provincie zich (moeten) beperken tot louter bovengemeentelijke zaken. Een eerste stap zal echter genomen moeten worden door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die besluit de regels inhoudelijk te gaan toetsen aan
de voorwaarden. Pas wanneer verregaande, niet bovengemeentelijke, regels onverbindend worden verklaard door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwacht ik dat provincies in actie zullen komen om daadwerkelijk beter te motiveren. Met het oog op de Omgevingswet voorzie ik vooralsnog geen veranderingen nu de mogelijkheden onder de nieuwe wet enkel ruimer lijken te worden.
BRONNENLIJST
Boeve, Groothuijse 2013
M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse, Omgevingsrecht, Groningen/Amsterdam: Europa Law Publishing 2013.
Bregman, Koning & de Win 2015
A.G. Bregman, A.Z.R. Koning, R.W.J.J. de Win, ‘Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling’, Den Haag: IBR 2015.
Van Buuren 2002
P.J.J. van Buuren, ‘De fundamentele herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening’, BR 2002.
Van Buuren 2005
P.J.J. van Buuren, ‘De coördinerende taak van provincies en de nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening’, BR 2005, p. 87-92.
Van Buuren, de Gier, Nijmeijer & Robbe 2008
A.G.A. Nijmeijer, ‘Van WRO naar Wro’, Den Haag: IBR 2008.
Van Buuren e.a. 2014
P.J.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer, J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014.
Curry-Summer, e.a. 2010
I curry-Summer e.a., Onderzoeksvaardigheden: instructive voor juristen, Nijmegen: Ars Aequi 2010.
De Gier 2005
A.A.J. de Gier, ‘Van controleur naar deelnemer. Over de positie van de provincie onder de nieuwe Wro’, in: Ch. W. Backes e.a., Lex Dura, Sed Lex, Deventer: Kluwer 2005.
De Gier 2009
A.A.J. de Gier, ‘Nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid bij wettelijk voorschrift. Het
voorgenome gebruik van de figuur van algemene regels in de Wet ruimtelijke ordening’, Gst. 2009/62.
De Gier 2012
A.A.J. de Gier, Het decentralisatie-beginsel als mantra in het ruimtelijk bestuursrecht, TBR 2012/66.
Jonkhout 2010
J. Jonkhout, ‘Art. 4.1 en 4.3 Wro in strijd met art. 124 Grondwet?! De juridische knelpunten en mogelijke oplossingen hiervoor van de algemene regels in de Wro’, BR 2010/103, p. 561.
Kegge 2015
R. Kegge, Interbestuurlijk toezicht in de ruimtelijke ordening. Een juridisch onderzoek naar het
nut en de noodzaak van de reactieve aanwijzing als toezichtinstrument in de ruimtelijke ordening, Den Haag: IBR 2015.
Korsse 2014
Korsse 2015
D. Korsse, ‘Ruimtelijke ordening op niveau, een juridisch onderzoek naar provinciale en
nationale instructieregels op grond van hoofdstuk 4 van de Wro’, Den Haag: IBR 2015. Kortmann 2012
T. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012.
Kortmann 2015
T. Kortmann, Decentraal wat kan…en echt alleen centraal wat moet?, Stibbeblog 24 juli 2015.
Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014
A.E. Kneepkens, K. Krijt, B. Rademaker, ‘Reactie op A.G.A. Nijmeijer, Het omgevingsplan. Een stap verder?’, M&R 2014/122.
Nijmeijer 2014
A.G.A. Nijmeijer, ‘Het omgevingsplan. Een stap verder?’, M&R 2014/121.
Van der Pot 2014
D.J. Elzinga, R. de Lange, H.G. Hoogers, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse
staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014. Van Schaaijk 2011
G. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Law and Method 2011/01, p. 85-107.
Schlössels 1998
R.J.N. Schlössels, Het specialiteitsbeginsel. Over de structuur van bestuursbevoegdheden,
wetmatigheid van bestuur en beleidsvrijheid, Den Haag: Sdu 1998. Schlössels & Zijlstra 2010
R.J.N Schlössels, S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012.
Schlössels & Zijlstra 2012
R.J.N. Schlössels, S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat
Bestuursrecht algemeen; normering; uitvoering; handhaving, Deventer: Kluwer 2012. De Vries 2015
H.J. de Vries, De vernieuwende aanpak van de kantorenleegstand door de provincie Utrecht, Een aanpak die onder de Omgevingswet niet meer op vergelijkbare wijze mogelijk is, tenzij alsnog de reikwijdte van het projectbesluit wordt verbreed!, TO 2015/03, p. 25-44.
De Vries & Nijmeijer
H.J. de Vries, A.G.A. Nijmeijer, De reactieve aanwijzing in de Wet ruimtelijke ordening: ook bedoeld voor de handhaving van bestuurlijke afspraken? Enkele kanttekeningen bij een nieuw interventie-instrument, TO 2008, nr. 2, p. 49-57.
Zuidervaart, 2015
B. Zuidervaart, ‘Schultz wil het leven een beetje makkelijker maken’, Trouw 29 juni 2015.
Parlementaire documenten Kamerstukken II 1996/97, 24311 A Kamerstukken II 1999/2000, 27029, nr. 2, p. 4 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. A Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15 Kamerstukken I 2005/06, 28916, nr. C, p. 17 Kamerstukken I 2007/08, 30 938, C, Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1
Kamerstukken II 2010/11, 32821, nr. 6 Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 3 Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 37 Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12 Jurisprudentie
ABRvS 13 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR3792. ABRvS 21 april 2010, TBR 2011/9.
ABRvS 27 oktober 2010, nr. 200909636/1, AB 2010, 335, m.nt. de Gier. ABRvS 2 februari 2011, TBR 2011/62, m.nt. De Gier.
ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2846, m. nt. Bosma. ABRvS 16 februari 2011, nr. 201005138/1, ECLI:NL:RVS:2011:BP4732. ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1634, r.o.v. 2.11.2. ABRvS 21 december 2011, nr. 201002916/1/R3, r.o.v. 2.7.3. ABRvS 13 juni 2012, nr. 201108650/1.
ABRvS 18 juli 2012, nr. 201100701/1, r.o. 2.13. ABRvS 5 september 2012, nr. 201008802/1, r.o. 26. ABRvS 24 oktober 2012, nr. 201111028/1/R3, r.o.v. 5.6, 6. ABRvS 5 februari 2014, AB 2014, 140.
ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3094.
ABRvS 17 september 2014, TBR 2014/172, m.nt. H.J. de Vries. ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424.
ABRvS, 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1730.
ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2336, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse. ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2660, TBR 2015, 176, m. nt. Korsse. ABRvS 9 september 2015, nr. 201403992/1/A1,r.o.v. 3.2.
ABRvS 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:156, JOM 2016/116. ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1072.
Zaak C-388/01, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2003:30. Zaak C-384/08, Attanasio, ECLI:EU:C:2010:133.