De rol van provincie en Rijk in de ruimtelijke ordening : Een onderzoek naar de doorzettingsmacht van de provincie en het Rijk in het ruimtelijke ordeningsbeleid van de gemeente

Naam: Daniël Pinxter Studentnr.: 10266593

Mastertrack: Staats- en bestuursrecht Docent: mr. M. (Marlon) Boeve 2e _{lezer: prof. R. (Rosa) Uylenburg}

De rol van provincie en Rijk in

de ruimtelijke ordening

Een onderzoek naar de doorzettingsmacht van de provincie

en het Rijk in het ruimtelijk ordeningsbeleid van de

Decentraal wat kan, centraal wat moet. Het zwaartepunt ligt dus op

gemeentelijk niveau. Om die reden mag de provincie alleen maar

optreden als er een provinciaal belang in het geding is…

Zo luidt het huidige uitgangspunt bij bovengemeentelijke sturing, maar dit idee gaat terug tot de inwerkingtreding van de Grondwet in 1848. De gedecentraliseerde verhoudingen werden gecodificeerd en de gemeentebesturen bleven primair bevoegd en verantwoordelijk voor hun grondgebied. Sinds 1980 is er een duidelijke beweging waar te nemen van een gedecentraliseerde eenheidsstaat die steeds centraler wordt aangestuurd om vervolgens, middels een decentralisatieplan, op grote schaal rijkstaken weer over te hevelen naar provincies en gemeenten. Door de jaren heen lijkt het een conjuncturele beweging tussen decentralisatie en centralisatie. In de huidige wet- en regelgeving wordt er gestreefd naar decentralisatie waarbij het ruimtelijk ordeningsbeleid primair wordt gevormd op gemeentelijk niveau. Bovengemeentelijke sturing is mogelijk, mits er wordt voldaan aan enkele voorwaarden. De vele mogelijkheden en het steeds frequentere gebruik van die bovengemeentelijke instrumenten kan echter leiden tot, opnieuw, centralisatie.

In deze scriptie staat de vraag centraal of de rol van de provincie en het Rijk voldoende is afgebakend, óf dat nadere afbakening of beperking van bovengemeentelijke sturing gewenst is, met het oog op de gedecentraliseerde structuur van beleid en normstelling zoals in de Wet ruimtelijke ordening en in de nieuwe Omgevingswet wordt nagestreefd.

Aan de hand van verordeningen van provincies, uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de nieuwe Omgevingswet en de bijbehorende literatuur is in deze scriptie een praktijkgericht onderzoek gedaan naar het gebruik van de bovengemeentelijke sturingsinstrumenten. Hieruit blijkt dat de voorwaarden die gesteld worden aan het gebruik van de bovengemeentelijke sturingsinstrumenten marginaal worden getoetst door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een zijdelingsgevolg daarvan is dat veel provincies marginaal motiveren waarom zij aan de voorwaarden zouden voldoen. Deze situatie lijkt in de nieuwe Omgevingswet, die vermoedelijk in 2019 in werking zal treden, niet te veranderen. Een indringendere toets door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de gestelde voorwaarden zou mijns inziens leiden tot een striktere bevoegdheidsafbakening van de verschillende overheidsorganen. De motivering in verordeningen en bij aanwijzingen zal belangrijker worden waardoor het voor burgers, gemeenten en provincies duidelijker zal zijn wanneer er daadwerkelijk sprake is van bovengemeentelijke belangen.

Personalia

Persoonlijke informatie:

Naam: D.R. (Daniël) Pinxter

Studie gerelateerde informatie:

Universiteit: Universiteit van Amsterdam Faculteit: Rechtsgeleerdheid

Master: Staats-en bestuursrecht Onderwijs: Master scriptie

Studentnummer: 10266593 Datum scriptie: 11-07-2016

Onderzoeksbegeleider:

Begeleider: Mw. mr. M.N. Boeve

Email: M.N.Boeve@uva.nl

INHOUDSOPGAVE

Lijst van gebruikte afkortingen...5

1 Inleiding...6

1.1 Aanleiding voor het onderzoek...6

1.2 De opzet van het onderzoek...7

1.2.1 De relevantie van het onderzoek...7

1.2.2 Probleemstelling...8

1.2.3 Onderzoeksmethode...9

1.2.4 Leeswijzer...9

2 Bevoegdheidstoedeling in het ruimtelijk ordeningsrecht...10

2.1 Inleiding – beginselen; subsidiariteits-en decentralisatiebeginsel...10

2.2 Gedecentraliseerde staat...10

2.3 Ontwikkeling Wet ruimtelijke ordening...12

2.4 Sturingsfilosofie/Sturingsmodel Wro...14

2.5 Bovengemeentelijke sturingsinstrumenten...15

2.6 Conclusie...20

3 Provinciaal of nationaal belang...22

3.1 Inleiding – decentralisatiebeginsel...22

3.2 Vereisten bovengemeentelijke betrokkenheid...22

3.2.1 Goede ruimtelijke ordening...22

3.2.2 Provinciaal of nationaal belang?...25

3.2.3 Specialiteitsbeginsel...26

3.2.4 Invulling provinciaal- of rijksbelang in de praktijk...28

3.3 Toetsing Afdeling...35

3.4 Europeesrechtelijke toets anders dan de nationale toetsing?...37

4 Ontwikkelingen door de invoering van de Omgevingswet...40

4.1 Inleiding...40

4.2 Wat verandert er aan de bovengemeentelijke sturingsinstrumenten?...43

4.3 Conclusie; Zal de rechterlijke toets veranderen?...44

5 Eindconclusie en mogelijkheden...45

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN

AB Administratiefrechtelijke Beslissingen

ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

AMvB Algemene maatregel van bestuur

Awb Algemene wet bestuursrecht

B en W Burgemeester en wethouders

Bor Besluit omgevingsrecht

BR Bouwrecht

Bro Besluit ruimtelijke ordening

BW Burgerlijk Wetboek

Chw Crisis- en herstelwet

EHS Ecologische hoofdstructuur

EK Eerste Kamer GS gedeputeerde staten Gst. Gemeentestem JB Jurisprudentie bestuursrecht NJ Nederlandse Jurisprudentie NJB Nederlands Juristenblad

NSL Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht

PS Provinciale staten

TBR Tijdschrift voor Bouwrecht

TK Tweede Kamer

TO Tijdschrift voor Omgevingsrecht

Tw Tracéwet

Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Wm Wet milieubeheer

Wro Wet ruimtelijke Ordening

1 INLEIDING

1.1 A

Na Malta is Nederland met 495 mensen per vierkante kilometer, het dichtstbevolkte land binnen de EU.1 _{Een goede ruimtelijke ordening is dus van groot belang voor de Nederlandse} samenleving. Om een goede ruimtelijke ordening te bereiken zijn er vele wetten en AMvB’s geïntroduceerd. De Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is een belangrijke wet in de ruimtelijke besluitvorming van Nederland. Maar zij is zeker niet de enige wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening, zo kent men onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en de Tracéwet (hierna: Tw). Het algemeen politiek standpunt daarbij is ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, waardoor het primaat van beleid bij de gemeente zou behoren te liggen. Enkel wanneer provinciale of nationale belangen het vergen, zou dan het gemeentelijk beleid opzij geschoven kunnen worden. Daarbij denk ik aan provinciale- of rijkswegen, elektriciteitsvoorzieningen en dergelijke. Het idee is zodoende dat het beleid in handen is van het meest geschikte overheidsorgaan.2 Dit kader komt ook terug in de wetgeving. De Wro stelt dat zowel de gemeenteraad, de Provinciale Staten en Onze Minister (hierna: het Rijk) een structuurvisie ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening moeten vaststellen. Hierin dienen zij het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid te beschrijven. Maar uiteindelijk is het de taak van de gemeenteraad om een concreet bestemmingsplan vast te leggen, zonder dat het daarbij, strikt juridisch, is gebonden aan de structuurvisies van de Provinciale Staten of het Rijk. Zij hebben echter wel de mogelijkheid, om bij provinciaal of nationaal belang, de gemeenteraad te overrulen. Daartoe beschikken zij over een breed palet aan sturingsinstrumenten. Het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, komt zodoende goed terug in de Wro.

Tot zover een inleidende uiteenzetting over de bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk ordeningsrecht. Deze scriptie gaat over de daadwerkelijke bevoegdheidsverdeling binnen het ruimtelijk ordeningsrecht. Zoals blijkt kunnen de provincie en het Rijk verschillende instrumenten inzetten, om ruimtelijk beleid door te voeren of tegen te houden, indien provinciale of nationale belangen dat noodzakelijk maken. Soms is het evident wanneer het gaat om zo’n bovengemeentelijk belang, maar vaak zal dit minder duidelijk zijn. In deze scriptie ga ik in op deze spanningen die tussen de gemeente en de bovengemeentelijke

1 Zie: http://tinyurl.com/hxfq2zl, geraadpleegd op 08-01-2016.

organen kunnen ontstaan. Verschillende signalen vanuit literatuur en de beroepsgroep vormen voor mij de aanleiding om deze problematiek nader te bestuderen.3

1.2 D

1.2.1 D

Met de inwerkingtreding van de ‘nieuwe’ Wro in 2008 zijn er verschillende instrumenten geïntroduceerd om tot een goede bevoegdheidsverdeling te komen. Sindsdien is er veelvuldig gediscussieerd en geschreven over deze nieuwe instrumenten en het mogelijke (toekomstige) gebruik daarvan.4 _{Terwijl er, nu bijna acht jaar later, nog steeds geen volledige duidelijkheid} heerst over deze instrumenten, en wanneer zij ingezet dienen te worden, maakt Nederland zich op voor, volgens vele, de grootste wetswijziging sinds Thorbecke.5 _{Het doel van deze} nieuwe Omgevingswet is om het recht van de fysieke leefomgeving – inclusief het recht van de ruimtelijke ordening – zo veel mogelijk in één wet te regelen.6 _{Met de inwerkingtreding} van deze nieuwe wet, in 2019, zal de huidige Wro komen te vervallen. Na acht jaar Wro is het nog steeds niet geheel duidelijk waar de bevoegdheidsgrenzen van de verschillende organen nu liggen, en met de nieuwe Omgevingswet in het verschiet, biedt deze problematiek een uiterst relevant onderwerp voor verder onderzoek. Wat kunnen de verschillende instrumenten voor onderwerpen bevatten, wanneer is een provincie bevoegd om een dergelijk instrument te gebruiken en wordt dit in de praktijk nageleefd? Met de komst van de Omgevingswet is het bovendien relevant om de vragen die bij de huidige wet-en regelgeving leven ook bij de nieuwe wet te stellen.

3 Kortmann 2015, Korsse 2014, Kegge 2015, Buuren e.a. 2014, p.346 e.v.. 4 Zie bijv. Van Buuren 2004, Van Buuren 2005.

5 Zuidervaart 2015.

1.2.2 P

Dit onderzoek is gericht op het verduidelijken van de huidige bevoegdheidstoedelingen binnen het ruimtelijk ordeningsrecht. Daarbij zal gekeken worden naar de huidige instrumenten die bovengemeentelijke organen bezitten en in het bijzonder naar de bevoegdheidsafbakening die ligt besloten in het criterium ‘provinciaal- of Rijksbelang’. Hiermee tracht ik een duidelijker beeld te scheppen van de ‘doorzettingsmacht’ van de provincie of het Rijk. De centrale vraag luidt dan ook;

Is de rol van de provincie en het Rijk in het omgevingsrecht voldoende afgebakend, of is duidelijkere afbakening of beperking van bovengemeentelijke sturing in gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid gewenst?

Deze onderzoeksvraag zal vanuit de volgende deelvragen worden onderzocht;

1. Hoe is de huidige bevoegdheidstoedeling vormgegeven en welke instrumenten hebben de bovengemeentelijke organen hierbij?

2. Welke voorwaarden zijn er verbonden aan bovengemeentelijke sturing, welke waarborg biedt het criterium ‘een provinciaal- of Rijksbelang’ in onderscheidenlijk de wetsgeschiedenis, de literatuur en jurisprudentie?

3. Hoe intensief is de toets van de rechter onder de huidige wet- en regelgeving?

4. Wat verandert er voor de bevoegdheden van de verschillende organen met de invoering van de Omgevingswet? Zal het subsidiariteitsbeginsel in de Omgevingswet de verhoudingen veranderen?

5. Kan de Afdeling bestuursrechtspraak nog wat leren van het Europees rechtelijke toetsing? 6. Moet de rol van de bovengemeentelijke organen duidelijker worden afgebakend, en zo ja,

1.2.3 O

Het onderzoek is gericht op het inventariseren, analyseren en verklaren van het geldende en toekomstige ruimtelijke ordeningsrecht. Het onderzoek in deze scriptie is een (praktijkgericht) juridisch onderzoek.7 _{Een praktijkgerichte studie is in het kader van dit onderzoek de aangewezen} wijze van onderzoek om een antwoord te geven op een concreet juridische vraag.8 _{Aan de hand} van literatuur, parlementaire stukken, jurisprudentie, verordeningen en aanwijzingen worden de bovengemeentelijke instrumenten en de voorwaarden daarbij geanalyseerd. Deze eerste twee deelvragen leiden tot een voornamelijk beschrijvend onderzoek. De derde en vierde deelvraag zijn meer analytisch van aard en de vijfde is zowel beschrijvend, analytisch en toetsend van aard. 9 _De zesde deelvraag heeft, zoals bij een praktijkgericht juridisch onderzoek gebruikelijk is, ook een externe doelstelling, namelijk een bijdrage te leveren aan de praktijk.10

1.2.4 L

Hoofdstuk 2 gaat over de bevoegdheidstoedeling in het ruimtelijk ordeningsrecht door de jaren heen. In de eerste plaats wordt vanaf de invoering van de Grondwet bezien hoe Nederland zich heeft bewogen tussen een gedecentraliseerde en meer gecentraliseerde eenheidsstaat. Deze beschouwingen worden vervolgens gekoppeld aan de huidige Wro, de bovengemeentelijke instrumenten en de meer politieke sturingsfilosofie. Hoofdstuk 3 gaat in op de voorwaarden die zijn gesteld aan het gebruik van de bovengemeentelijke instrumenten, te weten een provinciaal of een nationaal belang met het oog op een goede ruimtelijke ordening, dat het gebruik van het instrument noodzakelijk moet maken. De verschillende voorwaarden worden geanalyseerd, wat houdt zo’n voorwaarde concreet in, en bezien hoe deze in de praktijk worden ingevuld. Daarbij wordt zowel gekeken naar bijvoorbeeld provinciale verordeningen als naar de toetsing van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Naar aanleiding van deze toetsing door de nationale rechter wordt er eveneens gekeken naar de toetsing door de Europese rechter. Hoofdstuk 4 behandelt de ontwikkeling naar aanleiding van de Omgevingswet en de vragen of het instrumentarium en het gebruik zal veranderen. Aan het einde van elk hoofdstuk is een conclusie opgenomen die in hoofdstuk 6 samengenomen worden om tot de eindconclusie te komen.

7 Van Schaaijk 2011, p. 85-107. 8 Curry-Summer 2010, p.5-6.

9 Zwaan, Organisatie-onderzoek, 1990. 10 Van Schaaijk 2011, p. 90.

2 BEVOEGDHEIDSTOEDELING IN HET RUIMTELIJK ORDENINGSRECHT

2.1 I

–

;

-

Dit hoofdstuk gaat in op de bevoegdheidstoedeling in het ruimtelijke ordeningsrecht. De vraag bij wie een bepaalde bevoegdheid is gelegen zal in beginsel worden ingevuld door het subsidiariteits-en decsubsidiariteits-entralisatiebeginsel. Voor bovsubsidiariteits-engemesubsidiariteits-entelijke sturing zal sprake moetsubsidiariteits-en zijn van esubsidiariteits-en provinciaal of nationaal belang dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening deze sturing noodzakelijk maakt. In de Wro is echter niet nader beschreven wanneer er sprake is van een dergelijk provinciaal of nationaal belang. Het is thans niet geheel duidelijk wanneer er sprake is van een dergelijk belang, en wat de voorwaarden zijn om hiervan gebruik te mogen maken, maar het algemenere idee achter deze voorwaarde is wel duidelijk. Deze voorwaarde lijkt voornamelijk opgenomen met het oog op het subsidiariteits-en decentralisatiebeginsel. Dat blijkt allereerst uit het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, en tegelijkertijd het tweede idee dat het ‘meest geschikte overheidsorgaan’ de bevoegdheid tot handelen zou moeten toekomen.11 _Deze twee beginselen, vormen het achterliggende idee van de bovengemeentelijke sturingsmogelijkheden, en ook van de voorwaarden zoals opgenomen. Het is gericht op het beperken van de invloed van hogere overheden wanneer ook lagere overheden een dergelijke besluit zou kunnen nemen, maar biedt ruimte voor hogere overheden wanneer dit noodzakelijk is. Allereerst zal de meer staatsrechtelijke ontwikkeling worden bezien. Voorts zal er worden stilgestaan bij de ontwikkeling die de (oude) WRO heeft doorgemaakt (paragraaf 2.3) en bij de ideeën die ten grondslag liggen aan de huidige bevoegdheidstoedeling in de Wro (paragraaf 2.4). In paragraaf 2.5 worden vervolgens de bovengemeentelijke sturingsinstrumenten uiteengezet.

2.2 G

Alvorens in te gaan op de ontwikkeling die de WRO heeft doorgemaakt is het noodzakelijk in te gaan op de ontwikkeling die Nederland als staat heeft doorgemaakt. Historisch is het koninkrijk der Nederlanden de voortzetting van de republiek der zeven verenigde provinciën. In die gewesten was het gezag, de staten, samengesteld uit vertegenwoordigers van de steden en het platteland.12 _{Met Kortmann ben ik dan ook van mening dat de term decentralisatie enigszins} misleidend is. 13 _{Deze term suggereert dat er eerst sprake was van een gecentraliseerde staat en} dat er later is gedecentraliseerd. Dit is echter onjuist nu provincies en later ook gemeenten een veel langere geschiedenis hebben dan de centrale overheid. De Grondwet van 1848 codificeerde

11 Kamerstukken I 2005/06, 28916, nr. C, p. 17. 12 Van der Pot 2014, p. 855 e.v.

deze gedecentraliseerde verhoudingen en de gemeentebesturen bleven primair bevoegd en verantwoordelijk voor hun grondgebied.

Zoals Pot e.a. aangeven houdt decentralisatie in dat regeling en bestuur niet uitsluitend vanuit een centraal punt plaatsvinden, maar worden uitgevoerd door het Rijk én door een veelheid van andere publieke lichamen of organen, die binnen bepaalde grenzen in vrijheid en eigen verantwoordelijkheid de hun toevertrouwde taken en bevoegdheden kunnen uitoefenen.14 _In 1980 bleken deze gedecentraliseerde verhoudingen ernstig verstoord door de steeds groter wordende centrale overheid, waardoor de regering een decentralisatienota publiceerde waarin het probleem van de steeds verdergaande centralisatie werd geanalyseerd.15 _{Zodoende is er een} duidelijke beweging waar te nemen van een gedecentraliseerde eenheidsstaat die steeds centraler wordt aangestuurd om vervolgens, middels een decentralisatieplan, op grote schaal rijkstaken weer over te hevelen naar provincies en gemeenten. Het lijkt een conjuncturele beweging tussen decentralisatie en centralisatie. Motieven voor dit decentralisatiestreven zijn enerzijds praktisch van aard, aangezien het de centrale overheid ontlast, maar tegelijkertijd voelt de burger zich meer betrokken bij het bestuur dat zijn plaatselijke belangen behartigt dan een centrale overheid die voor het gevoel ver verwijderd is van dergelijke plaatselijke belangen. Tegelijkertijd leidt het tot spreiding van de overheidstaak over verschillende, elkaar in evenwicht, organen, ook wel aangeduid als een systeem van ‘checks and balances’.16

Specifiek binnen de ruimtelijke ordening lijkt de gedecentraliseerde eenheidsstaat te staan voor een evenwichtige machtsverdeling tussen het Rijk, de provincies en de gemeentes, waarbij zij niet geheel los van elkaar staan maar juist op veel terreinen wederzijds afhankelijk van elkaar zijn.17 Deze verhouding waarbij enerzijds sprake is van decentralisatie, dus eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden, en die anderzijds ook wordt gekenmerkt door gedeelde belangen en wederzijdse afhankelijkheid toont aan dat het van belang is om steeds in specifieke situaties te blijven onderscheiden over wat voor bevoegdheid en verantwoordelijkheid het gaat en zo te kunnen oordelen welke mate van interbestuurlijke sturing is toegestaan. In de volgende paragraaf zal specifiek op het gebied van ruimtelijke ordening op deze verhouding worden ingegaan.

14 Van der Pot 2014, p. 855. Zie ook: Belifante & de Reede 2012, p. 307. 15 Van der Pot 2014, p. 860.

16 Van der Pot 2014, p. 642: het ideaal dat elk van de onderscheiden functies door een apart orgaan wordt waargenomen is eigenlijk alleen verwezenlijkt voor de rechtspraak die uitsluitend door rechters wordt uitgeoefend. Maar voor datgene wat onder wetgeving en uitvoering kan worden gebracht, is een volledige scheiding en toedeling aan verschillende organen nergens consequent doorgevoerd, maar is de voorkeur gegeven aan stelsels van ‘checks and balances’ waardoor, naar Montesquieu het uidrukte, ‘le pouvoir arrête le pouvoir: een concept van macht en tegenmacht.

2.3 O

W

Voorheen, onder de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: WRO), lagen de verhoudingen tussen de gemeentes, de provincies en het Rijk anders. Per 1 juli 2008 is de ‘nieuwe’ Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Ten behoeve van een complete bevoegdhedenschets betrek ik ook de WRO alvorens in de latere hoofdstukken ingegaan zal worden op de huidige Wro.

Belangrijke ontwikkelingen zijn de invoering van de ‘algemene regels’ van Rijk en provincies in hoofdstuk 4 Wro, maar ook de mogelijkheid om zélf bestemmingsplannen (inpassingsplannen) vast te stellen.18 _{Deze vernieuwingen zijn een gevolg van de grote versnippering van het} ruimtelijke planningstelsel en het ontbreken van samenhang tussen projecten en plannen.19 _De Raad van State noemde de WRO daarom ook wel ‘een lappendeken’.20 _{In 1999 is daarom besloten} de WRO grondig te herzien en zijn er vele onderzoeken gedaan om de problemen van de WRO te achterhalen. Eén van de aandachtspunten was dat er gezocht moest worden naar een duidelijkere verdeling van verantwoordelijkheden. Er werd toen al gesproken over één planfiguur voor meer bestuurslagen, waarbij Rijk en provincies óók een bestemmingsplan moesten kunnen vaststellen.21 Het uitgangspunt, dat bij de totstandkoming van de Wro is gehanteerd, is ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. Het idee hierachter is dat het meest geschikte bestuursorgaan handelt, hetgeen duidelijk naar voren komt in de toelichting bij de Wro:

‘Het betreft het binnen de democratische rechtsstaat levende beginsel dat normstelling geschiedt door het meest geschikte overheidsorgaan.22 _{Het meest geschikte niveau is in} beginsel het laagste overheidsniveau. De voorkeur voor decentrale normstelling binnen de democratische rechtsstaat houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij normstelling rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden. De keuze voor normstelling op een hoger bestuursniveau kan aangewezen zijn indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door een lager decentraal orgaan kan worden behartigd gezien de aard van de betrokken taak, of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld. De keuze voor een hoger bestuursorgaan kan ook ingegeven worden door de noodzaak om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Anders gesteld: de

bevoegdheid tot normstelling volgt de verantwoordelijkheid.[curs; Daniël]’23 18 De Gier 2009.

19 Van Buuren, de Gier, Nijmeijer & Robbe 2008, p. 1.

20 Kamerstukken II 1996/97, 24311 A, Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3. 21 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p.7.

22 Zie art. 117 lid 2 Gemeentewet en art. 115 lid 2 Provinciewet. 23 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p.11.

Voortvloeiende uit bovenstaande toelichting zou de Wro het Rijk en de provincies meer ruimte en mogelijkheden geven om sneller duidelijkheid te verschaffen over het beleid dat zij voor ogen hebben.24 _{Daarbij is ook het streven van de wetgever naar een, zo strikt mogelijke, scheiding van} normstelling en beleid van belang.25 _{Reeds ten tijde van de WRO werden de ruimtelijke plannen} op veel verschillende bestuursniveaus vastgesteld. De planologische kernbeslissingen werden vastgesteld op rijksniveau, en ook het provinciaal beleid in het streekplan kon leiden tot onthouding van goedkeuring voor een ruimtelijke ontwikkeling. Thans bestaat er in de Wro een duidelijke scheiding tussen beleid en normstelling die er onder de WRO nog niet was.26 _{Onder de} WRO hadden ruimtelijke beleidsdoelstellingen en de juridisch bindende normen dezelfde juridische, afdwingbare, status.27 _{Beleidsdoelstellingen worden onder de Wro in een apart} document opgenomen, die lagere overheden, strikt genomen, niet langer juridisch binden.28 _Dit wordt uiteengezet in de zogenaamde structuurvisies, die op elk overheidsniveau verplicht zijn en hoofdzakelijk een zelfbindend karakter hebben.29 _{Met dit nieuwe uitgangspunt hangt een nieuwe} systematiek van doorwerking van normen samen en daarvoor zijn in de Wro nieuwe sturingsinstrumenten geïntroduceerd (zie paragraaf 2.4). De wijze waarop hogere overheden invulling geven aan deze bevoegdheden wordt ook wel aangeduid met het begrip ´sturingsfilosofie’ (zie paragraaf 2.3). Andere nieuwe instrumenten die provincies en het Rijk kunnen gebruiken zijn het inpassingsplan en de in hoofdstuk 4 Wro geïntroduceerde ‘algemene regels’. Middels deze instrumenten kan een hoger bestuursorgaan snel en soms zeer specifiek ingrijpen in het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid. Deze instrumenten vormen tegelijkertijd een compensatie voor het wegvallen van de bevoegdheid van GS om goedkeuring te verlenen dan wel te onthouden voor een bestemmingsplan.30 _{Deze ‘nieuwe’ instrumenten worden later} besproken in paragraaf 2.5.

24 Dit werd onder meer beoogd met het schrappen van negatief preventief toezicht instrumenten. Uiteindelijk is bij de totstandkoming van de Wro bij vierde nota van wijziging alsnog voorzien in een reactieve aanwijzingsmogelijkheid. Zie ook paragraaf 2.4 van dit onderzoek en Kegge 2015, p. 43.

25 De Gier 2009.

26 De Vries, Nijmeijer 2008, p. 49.

27 Kamerstukken II 1999/2000, 27029, nr. 2, p. 4.

28 Kamerstukken II 1999/2000, 27029, nr 2, p. 22: Het werken met separate documenten biedt de mogelijkheid om in een vroeg stadium van de beleidsvorming politiek commitment te verkrijgen over de hoofdlijnen van het rijks- en provinciaal beleid. Bovendien geeft het werken met separate documenten duidelijkheid over de status van het daarin neergelegde beleid en de betekenis daarvan voor andere overheden en beleidspartners.

29 Van Buuren, de Gier, Nijmeijer, Robbe 2008, p. 9. 30 Goedkeuringsregeling als in art. 11 lid 2 WRO.

2.4 S

/S

W

Veelal wordt er verwezen naar de term ‘sturingsfilosofie’ als het gaat om een juridische verkenning van het gebruik van de bovengemeentelijke bevoegdheden op grond waarvan hogere overheden zich kunnen mengen in de ruimtelijke normstelling.31 _{De sturingsfilosofie is het} richtinggevende idee van de wetgever geweest bij de vormgeving van de bovengemeentelijke bevoegdheden. Er heerst echter verdeeldheid over de daadwerkelijke invulling van dit begrip voor de bevoegdheidsverdeling. Zo stelt de Afdeling advisering van de Raad van State in een advies bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro), de gedachte ‘bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid’ centraal. Vervolgens leidt de Afdeling hieruit af: “Concreet betekent dit dat elke bestuurslaag beschikt over de benodigde, gelijke, instrumenten om de verantwoordelijkheid voor de eigen ruimtelijke belangen te kunnen waarmaken. Ook betekent deze gedachte dat die verantwoordelijkheid exclusief bij één van de bestuurslagen ligt.” 32 _{De regering stelt echter dat} een dergelijke benadering in sommige situaties tot spanningen en tot een suboptimale invulling van verantwoordelijkheden kunnen leiden. Wanneer immers vanuit een geïsoleerde probleem- of belangenoriëntatie zou worden geredeneerd, dan zouden het Rijk en de provincies elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voorschriften kunnen of moeten stellen. Dit heeft reeds in andere sectoren geleidt tot tegenstrijdige regelgeving, waarmee de gemeenten in de uitvoeringspraktijk niet uit de voeten kunnen. De regering stelt dat die ervaring dwingt tot een andere oriëntatie, gebaseerd op een integrale gebiedsgerichte verantwoordelijkheid.33 _{Hoe deze interactie tussen de} verschillende overheidsniveaus plaats zou moeten vinden bij de ruimtelijke normstelling is veelvuldig onderwerp van gesprek in de politiek.34 _{Korsse stelt dat er een tweetal ideeën te} onderscheiden zijn die samen de sturingsfilosofie van de wet vormen.35 _{Hij onderscheidt daarbij} proactieve normstelling en het streven naar decentralisatie.36

De proactieve normstelling heeft betrekking op de wijze waarop hogere overheden de inhoud van ruimtelijke besluiten van lagere overheden moet sturen. Dit uitgangspunt houdt in dat hogere overheden zo veel mogelijk proactief sturen.37 _{De regering stelt dat het stelsel uitgaat van een} proactieve sturing door Rijk en provincies, waardoor gemeenten vooraf weten binnen welke kaders zij beleidsvrijheid bezitten.38 _{Dit is een ander uitgangspunt dan werd gehanteerd onder de} 31 Korsse 2015, p. 58.

32 Advies Stcrt. 2011, nr. 16697, p. 157. 33 Kamerstukken II 2010/11, 32821, nr. 6, p. 5.

34 Zie bijv. Kamerstukken II 1999/2000, 27029, nr. 2, p. 12-15, Kamerstukken I 2007/08, 30938, nr. C, p. 1-9. 35 Korsse 2015, p. 59.

36Nota Ruimte 2006, p. 17-18, noemt ook nog deregulering, uitvoeringsgerichtheid en

ontwikkelings-gerichtheid. Ten behoeve van dit onderzoek beperk ik mij tot de eerder genoemde vormen. 37 Kamerstukken I 2007/08, 30 938, nr. C, p. 2.

WRO, waarbij controle voornamelijk tijdens de ruimtelijke besluitvorming plaatsvond. Bovendien is er, zoals besproken in paragraaf 2.2, sprake van een strikter onderscheid tussen beleid en normstelling waardoor lagere overheden voorafgaand aan ruimtelijke ontwikkelingen een duidelijk beeld moeten kunnen hebben van de ruimtelijke beleidsvrijheid.

Het tweede idee is het streven naar decentralisatie. Dit sluit aan bij het adagium, dat in de inleiding besproken is. Ruimtelijke normstelling moet op een zo decentraal mogelijk niveau plaatsvinden. Tegelijkertijd is normstelling op een hoger overheidsniveau wel mogelijk als dat nodig is. Dit sluit aan bij het beginsel ‘normstelling bij het meest geschikte overheidsorgaan’. Ruimtelijke normstelling moet bij voorkeur plaatsvinden bij de gemeentelijke bestuursorganen, tenzij dat wegens de aard van de betrokken taak of de schaal daarvan op een hoger overheidsniveau doelmatiger of doeltreffender plaats kan vinden. Het decentralisatiebeginsel wordt nader uitgewerkt in paragraaf 3.1.

2.5 B

Zoals eerder opgemerkt is het de bedoeling dat bovengemeentelijke normstelling zo veel mogelijk vooraf – en dus proactief – wordt vastgelegd. Het Rijk en de provincie moeten gebruik maken van de structuurvisie en kunnen een inpassingsplan (art. 3.26 en 3.28 Wro)39_{, algemene regels (art. 4.1} en 4.3 Wro) en een proactieve aanwijzing (art. 4.2 en 4.4 Wro) geven. Dit zijn instrumenten die allen voorzien in de gedachte dat proactief wordt gehandeld. Ten tijde van een lopende bestemmingsplanprocedure waren er echter geen instrumenten en zodoende is er bij vierde nota van wijziging een nieuw instrument toegevoegd: de reactieve aanwijzing (art. 3.8 lid 6 Wro).40 Hieronder zullen de verschillende sturingsinstrumenten worden benoemd en belicht.

Structuurvisie

In de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wro is bepaald dat gemeenten, provincies en het Rijk structuurvisies vaststellen. Het eerste lid van die artikelen stelt de structuurvisies inzake “de hoofdlijnen van de ontwikkeling” van het gemeentelijke en provinciale grondgebied respectievelijk het land verplicht. Het tweede lid van die artikelen maakt de structuurvisie voor “aspecten” van het gemeentelijke, provinciale respectievelijk nationale ruimtelijke beleid facultatief. Zoals eerder gesteld is een van de uitgangspunten van de Wro een scherpe scheiding tussen recht in de vorm van normstelling en beleid. Een juridische gebondenheid van lagere bestuursorganen kan alleen 39 Het inpassingsplan wordt vastgesteld door het Rijk of de provincie en heeft zodoende een ander karakter als de algemene regels en de planologische aanwijzingen die door nader uitgewerkt dienen te worden op gemeentelijk niveau. De instrumenten worden daarentegen wel tezamen in deze paragraaf behandeld om zodoende kort een overzicht te kunnen bieden van de mogelijkheden die het Rijk en de provincie zijn geboden. 40 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15, p. 1-6.

ontstaan door de vaststelling van algemene regels, door het geven van een provinciale of ministeriële proactieve aanwijzing of door de vaststelling van een inpassingsplan door de provincie of het Rijk. Structuurvisies zijn indicatieve en geen normatieve plannen. Daarom zijn lagere bestuursorganen niet juridisch gebonden aan structuurvisies van hogere bestuursorganen. Dat neemt echter niet weg dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan wel ‘rekening moet houden’ met structuurvisies van hogere bestuursorganen. Dit betekent dat de gemeenteraad niet zonder een nadere motivering van het provinciale ruimtelijke beleid mag afwijken.41 _{Zodoende heeft het dus geen doorslaggevende, maar wel richtinggevende, invloed op} gemeentelijk beleid.

Algemene regels

Algemene regels kunnen worden opgenomen in een provinciale verordening of AMvB. Deze regels kunnen uitsluitend gericht zijn tot het orgaan dat het bestemmingsplan, de beheersverordening of de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan vaststelt42 _{waarvoor een} goede ruimtelijke onderbouwing is vereist, voor zover dat met het oog op een goede provinciale of nationale ruimtelijke ordening noodzakelijk is (art. 4.1 lid 1 en 4.3 lid 1 Wro).43 _{Wanneer er dan} sprake is van de vaststelling van eerder genoemde planologische besluiten moeten de algemene regels in acht worden genomen.44 _{Wanneer dit niet, of niet juist. gebeurt komt het besluit voor} vernietiging van de bestuursrechter in aanmerking.45 _{Wanneer er geen sprake is van een dergelijk} planologisch besluit, zal de gemeenteraad alsnog actief moeten handelen. De gemeenteraad stelt binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening of AMvB een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de gestelde regels, tenzij bij de verordening of AMvB een andere termijn wordt gesteld.46

Naast de algemene bevoegdheid om regels te stellen is er ook een bevoegdheid opgenomen voor GS respectievelijk de minister van I en M om voor een concreet geval van de gestelde regels ontheffing te verlenen.47 _{Deze bevoegdheid bestaat voor zover ontheffing noodzakelijk is voor de} 41 Zie bijv.: ABRvS 9 maart 2011, 200905289/1, ABRvS 27 oktober 2010, 200909636/1.

42 Ook het wijzigingsplan, projectuitvoeringsbesluit (Chw) en de kruimellijst vallen onder de reikwijdte van algemene regels.

43 Naast de regels gericht tot overheden zijn er ook rechtstreeks werkende regels die zich kunnen richten tot de burger (art. 4.1 lid 3 en 4.3 lid 3 (2e _{volzin) Wro). Het gaat dan om feitelijk gebruiksregels. Deze regels}

worden in het kader van dit onderzoek niet nader besproken.

44 ‘In acht nemen’ staat niet als zodanig in de wettekst, maar is vrij spoedig na inwerkingtreding aangenomen, zie: ABRvS 2010, 335, m.nt. de Gier, r.o.v. 2.2.2.

45 Ook kan handhavend worden opgetreden door middel van een reactieve aanwijzing. Zie bijv. ABRvS 21 december 2011, nr. 201002916/1/R3, r.o.v. 2.7.3 en het provinciale belang is gegeven: ABRvS 24 oktober 2012, nr. 201111028/1/R3, r.o.v. 5.6, 6.

46 Art. 4.1 lid 2 en 4.3 lid 2 Wro. 47 Art. 4.1a en 4.3a Wro.

verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.48 _{Aan deze ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken} provinciale/Rijks-belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Volgens de memorie van toelichting van het wetsvoorstel bij dit artikel moeten de bijzondere omstandigheden onvoorzienbaar zijn geweest ten tijde van het opstellen van de regels.49 _{Dit wetsvoorstel is nadien gewijzigd en uit de geschiedenis van de totstandkoming van} artikel 4.1a Wro van na de wijziging volgt dat de wetgever niet heeft beoogd de eis te stellen dat de ontwikkeling waarvoor ontheffing wordt verleend niet voorzien of niet voorzienbaar was.50 _Met de invoering van art. 4.1a Wro werd beoogd de mogelijkheid om ontheffingsbevoegdheden in de instructieregels op te nemen, om zo nadere afwegingsmomenten te creëren, te beperken.51 _Dit wordt benadrukt door de Raad van State in een uitspraak van 6 mei 2015 waaruit blijkt dat de bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1a Wro zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling waarvoor de ontheffing is gevraagd.52 _{Wanneer de} ruimtelijke kwaliteit met de beoogde ontwikkeling in een bepaald geval dusdanig verbetert kan dat een bijzondere omstandigheid opleveren die verlening van de ontheffing rechtvaardigen.53 Volgens Korsse en Groothuijse duidt de term op gevallen die zich slechts incidenteel voordoen, en waarmee bij het vaststellen van de regel – in redelijkheid – geen rekening is gehouden.54 _De rechtsbescherming tegen een ontheffing is geconcentreerd met de rechtsbescherming tegen het bestemmingsplan of provinciale inpassingsplan ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend. Bezwaar tegen het verlenen of niet verlenen van een ontheffing is niet mogelijk en dus is er sprake van een rechtstreeks beroep bij de Afdeling.55

Proactieve aanwijzing

48 Een andere invulling van een ontheffingsbevoegdheid als in art. 4.1a Wro werd niet wenselijk geacht. Het feit dat een ontheffing kan worden verleend, voor zover er sprake is van ‘zwaarwegende argumenten die dit rechtvaardigen’ biedt voor de provincie meer mogelijkheden voor verlening dan op grond van art. 4.1a Wro. Zie: ABRvS 5 februari 2014, AB 2014, 140.

49 Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 3, blz. 4 en zie ook: Boeve 2013, p. 262. 50 Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz.4 en nr. 13, blz. 20 en 22.

51 Korsse2015, p. 146 en zie ook: ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2336, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse.

52 ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424.

53 ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1989, rov. 4.3.

54 ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2336, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse.

55 ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3094, m.nt. D. Korsse. Zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 455, nr. 7: Uit art. 6:2 sub a Awb volgt dat op de weigering om een ontheffing te verlenen dezelfde bepalingen over bezwaar en beroep van toepassing zijn als op een verleende ontheffing. Rechtstreeks beroep mogelijk via bijlage 2 Awb bevoegdheidsregeling, voor zover die ontheffing betrekking heeft op een bestemmingsplan of een provinciaal inpassingsplan.

Wanneer een bepaald bestemmingsplan of beheersverordening niet in overeenstemming is met het nationale of provinciale beleid, kunnen GS of de minister van I en M een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.56 _{Onder de WRO was} dit instrument ook al aanwezig, maar mocht GS of de minister slechts een aanwijzing geven als de bovengemeentelijke belangen waren gebaseerd op het streekplan. In de Wro is deze aanvullende voorwaarde geschrapt en kan er een proactieve aanwijzing worden gegeven zonder dat hier een grondslag voor bestaat in de structuurvisie.

Aanwijzingen onderscheiden zich van de eerder genoemde instructieregels op het punt dat een aanwijzing ziet op een concreet geval en is gericht tot een specifieke gemeente(raad), terwijl algemene regels in beginsel gelden voor een onbepaald aantal gevallen. Voorts is het voordeel van een aanwijzing ten opzichte van bijvoorbeeld een inpassingsplan, dat de daadwerkelijke werkzaamheden om het bestemmingsplan in orde te maken bij de gemeente liggen. Van een inpassingsplan zal in de regel pas gebruik worden gemaakt wanneer de gemeente niet voldoende gevolg geeft aan de uitwerking van een aanwijzing.

Reactieve aanwijzing

Zoals eerder gezegd past dit instrument strikt genomen niet in de sturingsfilosofie, maar is er toch voor gekozen dit instrument in de Wro op te nemen. Er bestond volgens de regering ‘een behoefte aan een expliciete, efficiënte mogelijkheid voor de provincie en het Rijk om de inwerkingtreding van een vastgesteld gemeentelijk bestemmingsplan te bescherming van bovengemeentelijke belangen te blokkeren zonder daar zelf een eigen bestemmingsplanwijziging voor in de plaats te stellen.’57 _{Een reactieve aanwijzing houdt dus in dat GS de inwerkingtreding van een vastgesteld} bestemmingsplan kunnen blokkeren wanneer dat bestemmingsplan in strijd is met een provinciaal belang, mits tijdig zienswijzen zijn ingediend (art. 3.8 lid 4 Wro). Het gevolg is dat het onderdeel waarop de aanwijzing ziet geen onderdeel zal uitmaken van het bestemmingsplan en dus niet in werking kan treden.58 _{De reactieve aanwijzing moet worden gezien als een soort ultimum} remedium.59 _{Een positief gevolg van deze aanwijzing is dat het, anders dan de goedkeuring in de} WRO, geen verplichte voorafgaande toetsing vereist, maar louter een discretionaire bevoegdheid. Dit leidt in het algemeen tot een versnelling van de planprocedure ten opzichte van het eerdere goedkeuringsvereiste.60 _{Vanwege de aard van dit reactieve (negatieve) sturingsinstrument en het} 56 Art. 4.2 lid 1 en 4.4 lid 1 Wro.

57 Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15, p. 6. 58 Art. 3.8 lid 6 Wro.

59 Kamerstukken II 2007/08, 31 500, nr. 1. 60 Kegge 2015, p. 282.

streven naar proactief handelen van hogere overheden moet er, naar mijn idee, een goede afweging worden gemaakt alvorens dit instrument wordt ingezet. 61 _{Algemene regels in} bijvoorbeeld een provinciale verordening kunnen weliswaar veel ingrijpendere beperkingen inhouden, maar maakt dit vooraf kenbaar voor overheden, bedrijven en burgers. Een instrument dat achteraf wordt ingezet dient, met het decentralisatiestreven in het achterhoofd, enigszins terughoudend worden ingezet.

Inpassingsplan

Kenmerkend van de bovenstaande instrumenten is dat de aanwijzingen/opmerkingen uiteindelijk worden vertaald in een gemeentelijk bestemmingsplan, of worden geschrapt (reactieve aanwijzing). De oude WRO kende echter instrumenten waarmee Rijk en provincie ook zónder medewerking van de gemeente de door hen noodzakelijk geachte ruimtelijke ontwikkeling konden regelen.62 _{In de Wro is daarvoor het inpassingsplan in de plaats gekomen.}63 _{Indien sprake is van} provinciale dan wel nationale belangen kan een inpassingsplan worden vastgesteld dat geheel of gedeeltelijk in de plaats treedt van een bestaand bestemmingsplan. Een inpassingsplan is daarmee niets meer dan een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk over een ander bestemmingsplan heen ligt, en zodoende gelding heeft.64 _{Een provinciaal inpassingsplan kan} echter pas worden vastgesteld wanneer de gemeente is gehoord, waaruit het primaat voor de ruimtelijke ordening bij de gemeente blijkt. Tegelijkertijd dient te worden opgemerkt dat het inpassingsplan niet het karakter van een sanctiemiddel heeft. Op dit punt verschilt het inpassingsplan van het vroegere NIMBY-instrument van de WRO, dat juist wel als sanctiemiddel was bedoeld.65

Een bijkomend gevolg van het gebruik van het inpassingsplan kan zijn dat er planschade optreedt. Als gevolg van artikel 6.1 lid 2 sub a van de Wro is een inpassingsplan een schadeveroorzakend planologisch besluit. Provinciebesturen zullen zoveel mogelijk proberen de te honoreren schadeclaims te beperken. In dit verband is artikel 6.3 van de Wro van belang, waarin de voorzienbaarheid één van de criteria is voor een tegemoetkoming. Het vroegtijdig kenbaar maken van een voornemen tot het opstellen van een inpassingsplan in bijvoorbeeld een structuurvisie kan de kosten dan beperken.66

61 Kegge 2015, p. 283.

62 Van Buuren, de Gier, Nijmeijer & Robbe 2008, p. 55, ‘de zogenoemde NIMBY-procedure was daar een goed

voorbeeld van’.

63 Art. 3.26 Wro. Zie bijv. ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1799 (Overdiepse polder). 64 Art. 3.26 lid 2 Wro biedt de koppeling naar de reguliere bestemmingsplan-afdelingen. 65 Van Buuren e.a. 2014, p. 354.

2.6 C

In de afgelopen paragrafen is een overzicht geboden van de ontwikkelingen die de wetgeving heeft doorgemaakt vanuit de WRO naar de Wro, de filosofie die achter de bevoegdheidstoedeling schuil gaat en de sturingsinstrumenten die de provincie en het Rijk kunnen gebruiken om, ten behoeve van provinciale of nationale belangen, in gemeentelijk ruimtelijk beleid te interveniëren. Met dit hoofdstuk was ik zodoende opzoek naar antwoorden op de eerste onderzoeksvraag: ‘Hoe

is de huidige bevoegdheidstoedeling vormgegeven en welke instrumenten hebben de bovengemeentelijke organen hierbij?’.

In de toelichting bij de Wro wordt een duidelijk beeld geschetst over de bevoegdheidstoedeling binnen het ruimtelijke ordeningsrecht. normstelling geschiedt zodoende door het meest geschikte overheidsorgaan op het meest geschikte niveau, in beginsel het laagste overheidsniveau. Dit komt ook overeen met bijvoorbeeld artikel 3.1 Wro waaruit blijkt dat de gemeenteraad de bestemmingplannen vaststelt. Wanneer het echter gaat om een onderwerp dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door een lager decentraal orgaan kan worden behartigd, is normstelling op een hoger overheidsniveau verstandiger. Overleg en samenwerking tussen de verschillende overheidsniveaus is van essentieel belang om tot een goede bevoegdheidstoedeling te komen. Met de invoering van de Wro blijkt dat er een striktere scheiding is aangebracht tussen beleid en normstelling waardoor het voor gemeenten makkelijker moet zijn om te achterhalen wat enerzijds de visie en anderzijds de daadwerkelijk vastgestelde normen zijn. Dit sluit ook aan bij het uitgangspunt dat de hogere overheden de inhoud van ruimtelijke besluiten zoveel mogelijk proactief moeten sturen. Zo weten voornamelijk gemeenten vooraf binnen welke kaders zij nog beleidsvrijheid hebben en blijft binnen die kaders het beleidsprimaat op het laagste niveau bij de gemeente.

Zo blijkt dat het belangrijk is om de bevoegdheid te leggen bij het orgaan dat normaliter verantwoordelijk is, de taak het meest efficiënt en effectief kan uitvoeren en zo decentraal mogelijk. Deze uitgangspunten komen ook terug in de sturingsinstrumenten die ter beschikking zijn gesteld aan het Rijk en de provincie. De structuurvisie is verplicht op elk overheidsniveau en biedt duidelijkheid over het te voeren beleid voor andere overheden. Wanneer geconstateerd wordt dat een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling in strijd is met provinciale of Rijks-belangen en vaak dus ook met de structuurvisie, kan er gebruik worden gemaakt van algemene regels (instructieregels), aanwijzingen en het inpassingsplan. Vanuit het oogpunt dat het hogere overheidshandelen zo min mogelijk inbreuk moet maken op de beleidsvrijheid van lagere overheden heeft proactief sturen de voorkeur. De gemeente behoud zelf de mogelijkheid om de

regels/aanwijzingen te implementeren. De reactieve aanwijzing past hier als zodanig minder goed in en zoals ook uit de memorie van antwoord blijkt is het in de eerste plaats zaak om de proactieve interventiebevoegdheden in stelling te brengen en het niet op een reactieve aanwijzing aan te laten komen.67 _{Natuurlijk kan ik mij situaties voorstellen waarin de provincie} voor het voldongen feit komt te staan dat er al een bestemmingsplan in procedure is, maar dat betekent ook dat de provincie voorafgaand middels een proactieve aanwijzing bepaalde ontwikkelingen al had kunnen tegenhouden. Het inpassingsplan gaat naar mijn idee nog een stap verder waarbij de provincie voor een (deel van een) bestemmingsplan de regie over neemt. Het is zodoende een goed uitgangspunt om te allen tijde te proberen proactief te sturen, mede om (opnieuw) grootschalige centralisatie tegen te gaan. Uiteraard zegt dit enkel wat over de instrumenten, en niet over de inhoudelijke aspecten. Een provinciale verordening met algemene regels kan in een bepaalde situatie de bestuurlijke autonomie van de gemeente veel verder inperken dan een reactieve aanwijzing, hetgeen volledig afhankelijk is van de inhoud.

3 PROVINCIAAL OF NATIONAAL BELANG

3.1 I

–

Zoals uit het vorige hoofdstuk blijkt zijn er verschillende instrumenten waarmee bovengemeentelijke overheden, ten behoeve van provinciale of nationale belangen, het gemeentelijke beleid kunnen sturen of overnemen. Het uitgangspunt dat centraal staat, en ook eerder is behandeld, is decentralisatie. Voorts wordt er, zoals uit paragraaf 2.4 blijkt, aangesloten bij het beginsel van het meest geschikte overheidsorgaan, dat in beginsel het laagste overheidsniveau is.68 _{Deze filosofie is uitgewerkt in de Wro en zodoende is besloten dat} normstelling in beginsel op gemeentelijk niveau plaatsvindt, tenzij provinciale of nationale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken dat de provincie of het Rijk het beleid overneemt.69 _{In dit hoofdstuk zullen deze voorwaarden nader worden ingevuld.}

3.2 V

3.2.1 G

Eén van de vereisten om algemene regels, proactieve-/reactieve aanwijzingen of een inpassingsplan te kunnen vaststellen is dat het belang dat aan de instructie ten grondslag ligt betrekking moet hebben op het bereiken van een goede ruimtelijke ordening. Wat een goede ruimtelijke ordening (onder meer in de artikelen 3.1 lid 1, 4.1 lid 1 Wro) is volgt niet uit de wet. Volgens Korsse is de ruimtelijke ordening het reguleren van het ruimtegebruik door het toekennen van functies.70 _{Van Buuren e.a. schrijven dat het onder meer gaat om de vraag in welke} mate bepaalde (naburige) bestemmingen elkaar wederzijds verdragen.71 _{Boeve en Groothuijse} voegen daar aan toe dat hierbij zoveel mogelijk tegemoet gekomen moet worden aan de maatschappelijke behoeften van de samenleving.72 _{In de memorie van toelichting op de Wro is de} volgende uitleg gegeven aan het begrip: ‘De ruimtelijke ordening heeft als doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied’.73 Samengenomen zal het dus gaan om het verdelen van ruimtes naar functies (gebruiksdoeleinden), op een wijze waarbij zij zo goed mogelijk op elkaar aan sluiten en zodoende een goede balans wordt gevonden tussen wonen, werken, recreëren en verkeer.74 _{Grondslag voor}

68 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3.

69 Zie bijvoorbeeld art. 4.1 lid 1 Wro: Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld (…). 70 Korsse 2014, p. 71.

71 Van Buuren e.a. 2014, p. 38.

72 Boeve & Groothuijse 2013, p. 225-227.

73 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 19-20. 74 Van der Ree 2000, p. 249.

dit onderscheid tussen de vier sleutelfuncties ligt bij les Congrès Internationaux d’Architecture Moderne, oftewel een beweging van invloedrijke architecten en stedenbouwers.75

“De mens slaapt en voedt zich in zijn woning. Maar om brood op de plank te krijgen moet hij ook werken. Daar raakt hij vermoeid van en daarom krijgt hij behoefte aan verpozing. Deze activiteiten voltrekken zich op verschillende locaties, zodat hij zich ook moet verplaatsen.”76

Zo zal het de toets van ‘een goede ruimtelijke ordening’ waarschijnlijk niet doorstaan wanneer er pal naast een woonwijk industrie geplaatst zal worden. Er worden dus uit oogpunt van ruimtelijke ordening bijzondere eisen gesteld aan de situering van bepaalde gebruiksdoeleinden. Deze eisen worden ook wel situeringskenmerken genoemd.77 _{Het bevoegde orgaan is uiteindelijk degene die} de bij de functie behorende situeringskenmerken waardeert en vaststelt. Zoals eerder gesteld zou dit dan zoveel mogelijk moeten aansluiten bij de maatschappelijke behoeften van de samenleving. Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat deze situeringskenmerken per regio sterk kunnen verschillen. Zo kan een afstandseis in het buitengebied veel groter of kleiner zijn dan in stedelijk gebied, afhankelijk van bijvoorbeeld de milieugevoeligheid die bepaalde omgevingstypen hebben.78 _{Deze situeringskenmerken en referentiegebieden bieden weliswaar enkele} aanknopingspunten bij de vaststelling van een ‘goede ruimtelijke ordening’, maar uiteindelijk komt het voor een groot deel neer op oordelen van deskundigen.79 _{Er zal telkens een} belangenafweging moeten worden gemaakt, waarbij aan de gemeenteraad in beginsel een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt.80 _{De rechter zal dus op dit punt ook niet ingrijpen}81 _{in die} beleidsvrijheid82 _{door te stellen welk alternatief het beste is, maar zal de ruimtelijke ontwikkeling} 75 Onder meer Mies van der Rohe, Siegfried Giedion en Gerrit Rietveld.

76 Vertaling van Van der Ree 2000, p. 251, oorspronkelijke tekst in: Le Corbusier, La Charte (1957), point de doctrine 88.

77 Situeringskenmerken geïntroduceerd door P. Van der Ree. Zie van der Ree, Met woord en kaart. Over detaillering en en reikwijdte van bestemmingsplanregeling, Bouwrecht Monografieën, nr. 18, Deventer: Kluwer 2000, p. 249-255. Zie ook Boeve e.a. 2013, p. 227, Korsse 2014, p. 72, van Buuren e.a. 2014, p. 38.

78 Zo wordt onderscheid gemaakt tussen: een rustige woonwijk, een drukke woonwijk, gemengd gebied, landelijk gebied zonder woningen, landelijk gebied met woningen, bedrijvigheid, grondwater- of bodembeschermingsgebied, stiltegebied, natuurgebieden en verblijfsrecreatie. Zie: van der Ree 2000, p. 254. 79 Volgens de Afdeling zou een goede ruimtelijke ordening moeten leiden tot een harmonisch geheel van verschillende belangen. Zie bijv. ABRvS 13 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR3792, r.o.v. 2.3.6: Een bestemmingsplan heeft een goede ruimtelijke ordening tot doel. Deze wordt verkregen door het coördineren van de verschillende belangen tot een harmonisch geheel dat een grotere waarde vertegenwoordigt dan het dienen van de belangen afzonderlijk.

80 Van Buuren e.a., 2014, p. 38. Zie ook: Boeve e.a. 2006, p. 229.

81 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:156, JOM 2016/116, r.o.v. 1: “Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening” (Cursief: D.R. Pinxter).

82 Zoals door Boeve e.a. 2013, p.228, gesteld is de Afdeling niet consequent in haar formulering, gezien het, ogenschijnlijk willekeurig, gebruik van de termen ‘beleidsvrijheid’, beoordelingsvrijheid en ‘vrijheid’. M.i. moeten de termen beleids- en beoordelingsvrijheid niet zo scherp worden onderscheiden als Duk (Duk 1988,p.

toetsen aan de relevante normen uit de wet (Wro, Bro, Wm, Awb etc.).83 _{Er bestaat dus, binnen} de wettelijke kaders, een grote vrijheid voor de gemeenteraad. Maar ook de provincie en het Rijk hebben een bepaalde visie over ruimtelijke ontwikkeling, hetgeen meestal dan is neergelegd in een structuurvisie. Structuurvisies zijn verplicht op elk overheidsniveau (zie artikel 2.1, 2.2 en 2.3 Wro), waarbij het kan voorkomen dat de (structuur)visies van de verschillende overheidsniveaus niet overeenkomen waardoor gemeentelijk beleid bovengemeentelijke ruimtelijke ordening kan belemmeren, of andersom.84 _{Zo kan het voorkomen dat de hogere overheid zich wil mengen in de} ruimtelijke ordening/besluitvorming over een bepaalde gebruiksdoeleinde/situeringskenmerk. Men denke aan de situatie dat zij ruimtelijke ordening wil voorkomen die niet past binnen de ruimtelijke ordening die wordt nagestreefd door de desbetreffende hogere overheid. Eveneens kan een situatie worden geschetst waarbij de hogere overheid juist een bepaalde gebruiksdoeleinde met situeringskenmerken toegekend wil zien worden. Zo bezien gaat het bij het behartigen van provinciale en nationale ruimtelijke belangen dus voornamelijk om ‘beleidsdoorwerking’ waarbij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ gelijk wordt ingevuld als voor de gemeenteraad.85 _{Een voorbeeld hiervan biedt de Provinciale Omgevingsverordening} Drenthe:

“De provincie streeft naar een robuust watersysteem dat voldoende schoon grond- en

oppervlaktewater biedt voor waterafhankelijke functies. Het watersysteem moet in staat zijn om de gevolgen van klimaatverandering op te vangen, waardoor wateroverlast en watertekort tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau beperkt blijven.”86

Artikel 3.36 van de provinciale verordening dwingt zodoende ruimtelijke bescherming van waterbergingsgebieden af. In zo’n geval kan het provinciaal ruimtelijke-ordeningsbelang dus prevaleren boven een gemeentelijk belang. Maar niet elk belang van het Rijk of de provincie is ook direct een nationaal of provinciaal belang zoals als voorwaarde wordt gesteld in bijvoorbeeld de artikelen 3.26, 3.28, 4.1, 4.2, 4.3 en 4.4 Wro. In de volgende paragraaf zal deze voorwaarde worden toegelicht.

160) doet. Met Klap ben ik van mening dat er geen strikte waterscheiding bestaat tussen beleids- en beoordelingsvrijheid. Beleidsvrijheid wordt als meeromvattende en grotere vrijheid gezien dan beoordelingsvrijheid, hetgeen gezien de grote vrijheid van de gemeenteraad een betere aanduiding lijkt. Zie Klap e.a. 2014, p. 9.

83 Van Buuren e.a., 2014, p. 38.

84 Zie bijv. ABRvS, 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1730, waarbij het college niet kon afwijken van het bestemmingsplan in strijd met een provinciale ruimtelijke verordening (onderdeel uit structuurvisie). Opgenomen in TBR 2015/146.

85 Korsse 2014, p. 73.

3.2.2 P

?

Zoals blijkt uit paragraaf 2.3 en 2.4 van dit scriptieonderzoek handelt het meest geschikte overheidsorgaan. Om ruimtelijke belangen op provinciaal- dan wel Rijksniveau uit te oefenen moet er zodoende sprake zijn van bovengemeentelijke belangen/effecten87_{, waardoor het belang} op een meer doelmatige en doeltreffende wijze behartigd kan worden op een hoger overheidsniveau.88 _{De Afdeling overweegt hieromtrent als volgt:}

“Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.”89

Met Korsse ben ik van mening dat louter beleidsdoelstellingen van een hogere overheid dus onvoldoende zijn om aan te nemen dat die overheid zich de behartiging van een belang mag aan trekken.90 _{Vervolgens stelt Korsse dat dit in de literatuur niet altijd erkend wordt, en noemt daar} een annotatie van Bosma.91 _{Mijns inziens laat Bosma louter zien wat de mogelijke uitwerkingen} kunnen zijn van het gestelde criterium door de Afdeling en is er geen sprake van een (onjuist) oordeel.92

De Afdeling lijkt redelijk makkelijk voorbij te gaan aan de toets of het betreffende (veelal provinciale) overheidsniveau het meest doelmatig en doeltreffende niveau is. Zo stelt zij als algemeen toetsingskader:

“Bij de vaststelling van een inpassingsplan hebben provinciale staten beleidsvrijheid om

bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke

87 Deze voorwaarde is verbonden aan: het stellen van algemene regels (artikelen 4.1 en 4.3 Wro), het geven van een proactieve aanwijzing (artikelen 4.2 en 4.4 van de Wro), het geven van een reactieve aanwijzing (artikel 3.8, zesde lid Wro, en artikel 3.13 Wabo, het vaststelling van een inpassingsplan (artikelen 3.26 en 3.28 Wro), het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan door het college van GS of de minister (artikel 2.4, tweede lid van de Wabo jo. Artikel 3.1, aanhef en onder b van het Bor en artikel 2.4, tweede lid, van de Wabo jo. Artikel 3.2, aanhef en onder b, van het Bor, en het nemen van een provinciaal projectuitvoeringsbesluit (artikel 2.10a jo. Artikel 2.10, eerste lid, van de Chw).

88 Zie art. 117 lid 2 Gemeentewet en de equivalent in art. 115 lid 2 Provinciewet.

89 ABRvS 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4732, r.o.v. 2.4.1. en ABRvS 17 september 2014, TBR 2014/172, m.nt. H.J. de Vries.

90 Korsse 2014, p. 75.

91 ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2846, m. nt. Bosma. Zie punt 2 van zijn annotatie.

92 Zie Korsse 2014, p. 75. Hij citeert daar een deel van de annotatie van Bosma (ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2846, m. nt. Bosma): ‘lijkt te kunnen worden afgeleid dat een provinciaal belang in ieder geval geacht moet worden aanwezig te zijn, indien dat belang volgt (..) uit een (beleids-)document’. Verderop schrijft Bosma echter in overweging 2 van zijn annotatie het volgende: ‘Uit de hiervoor opgenomen uitspraken van 2 februari 2011 zou kunnen worden afgeleid dat dergelijke bovengemeentelijke aspecten geacht kunnen worden aanwezig te zijn indien deze zijn opgenomen in een provinciale (beleids)regel. De overweging van de Afdeling in de uitspraak van 16 februari 2011 laat echter ook ruimte voor de conclusie dat de vraag of dergelijke bovengemeentelijke aspecten zich voordoen, zelfstandig moeten worden getoetst’.

ordening nodig achten. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.”93

Dit duidt op een zeer terughoudende toets die eigenlijk gelijk is aan de toets bij de vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad. De toets aan ‘provinciale belangen’ die bovengemeentelijke sturing noodzakelijk maken lijkt enigszins verlaten.94 _{Zo blijkt ook uit een} uitspraak van de Afdeling waarbij ten aanzien van de vraag of een provinciaal belang bestaat overweegt dat voldoende is dat provinciale staten met het oog op een goede ruimtelijke ordening het noodzakelijk hebben geacht om terzake algemene regels in de verordening op te nemen.95 _Het lijkt zodoende dat hogere overheden vrij ‘gemakkelijk’ zelfstandig verantwoordelijkheden naar zich toe kan halen, zonder dat er kritisch wordt geoordeeld of een hoger overheidsorgaan daadwerkelijk doeltreffender en doelmatiger kan handelen. Ook de Gier stelt dit in een annotatie aan de orde: “Bij de toetsing in een concreet geval, die de Afdeling ook in de onderhavige (…)

uitspraak op een marginale wijze (‘in redelijkheid’) verricht, lijkt het erop dat de Afdeling het oordeel van een provinciebestuur dat sprake is van een provinciaal belang in beginsel volgt (tenzij dat in redelijkheid niet te volgen is).96 _{Zo stelt hij later dat er niet veel gevallen voorstelbaar zijn}

waarin de Afdeling een provinciaal oordeel dat sprake is van een eigen (provinciaal) belang zal verwerpen. Ook van Buuren e.a. delen deze mening.97

3.2.3 S

Het specialiteitsbeginsel houdt in dat een bevoegdheid niet voor een ander doel mag worden gebruikt dan voor het doel dat de wetgever voor ogen stond bij de toekenning ervan.98 _{In het} 93 ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1072, r.o.v. 4. ABRvS 21 april 2010, TBR 2011/9, m.nt. de Gier (Overdiepse polder): het lijkt er op dat de Afdeling het oordeel van een provinciebestuur dát sprake is van een provinciaal belang in beginsel volgt (tenzij dat in redelijkheid niet te volgen is).

94 Of een dergelijk indringende toets ooit door de wetgever is beoogd is niet duidelijk. De memorie van toelichting wordt opgemerkt dat ‘het gaat om één van de maatregelen die de provincie ten dienste staan om te sturen op onderdelen van het provinciaal beleid waarvoor zij zich verantwoordelijk acht’. Zie: Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 109 en van Buuren e.a. 2014, p. 323.

95 ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1634, r.o.v. 2.11.2. 96 ABRvS 2 februari 2011, TBR 2011/62, m.nt. De Gier, punt 2.

97 Zie van Buuren e.a. 2014, p. 346: ‘Wij constateerden dat van een provinciaal belang in de eerste plaats

sprake kan zijn, wanneer een provincie meent dat het belang in kwestie het gemeentelijke niveau overstijgt. Met betrekking tot het criterium rijksbelang geldt (…) hetzelfde.

98 Zie: Schlössels, Zijlstra 2010, p. 28: ‘bij ieder overheidsoptreden moet worden gezocht naar die verhouding

waarin zij alle [de uitgangspunten van effectiviteit en doeltreffendheid van overheidshandelen]optimaal worden verwerkelijkt respectievelijk zo min mogelijk worden beperkt.’ Zie ook: Schlössels 1998, p. 1: ‘Het specialiteitsbeginsel brengt, kort gezegd, met zich dat een administratieve wet uitsluitend op haar eigen afgebakende terrein mag worden toegepast en bijgevolg niet mag dienen tot het bereiken van daarbuiten gelegen doeleinden’.

vorige hoofdstuk merkte ik reeds op dat louter bovengemeentelijke belangen onvoldoende zouden moeten zijn om aan de voorwaarden te voldoen.

Er moet allereerst sprake zijn van een bovengemeentelijk belang ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en vervolgens moet dat belang, ingevolge artikel 117 lid 2 Gemw. 99_{, op een} hoger niveau worden uitgeoefend indien het lagere overheidsniveau het onderwerp van zorg niet op een doelmatige en doeltreffende wijze kunnen behartigen. Hierin schuilt een potentieel zware toets, die, wanneer de wet strikt wordt geïnterpreteerd ook doorlopen dient te worden. Het specialiteitsbeginsel vormt dan de grondslag voor deze toets, waarbij een bevoegdheid voldoende moet zijn gespecificeerd (waarom het lagere bestuursorgaan de belangen niet doelmatig en doeltreffend kan uitoefenen) en het daarom dwingt het eerder bevoegde bestuursorgaan deze specificering te respecteren.100 _{Zoals Klap stelt bieden vage normen als ‘provinciale belangen’ een} bevoegdheid maar normeren ze doordat ze zo vaag zijn uiteindelijk weinig. Dergelijke vage normen leiden tot beoordelingsvrijheid en dus tot een terughoudende toets van de rechter.101 _Zo bezien zal de waarborgfunctie die het specialiteitsbeginsel zou moeten bieden bij interbestuurlijk toezicht door het gebruik van dergelijke vage normen niet de functie vervullen die mijns inziens beoogd is door de wetgever.

Het specialiteitsbeginsel zou mijns inziens moeten zorgen voor een extra waarborg, een zogenaamde verantwoordingsplicht als in artikel 117 Gemeentewet, voortvloeiend uit artikel 124 Grondwet, waardoor provincies of het Rijk enkel gebruik maken van de bevoegdheden wanneer er voldaan is aan de vereisten in de wet. In hoeverre het huidige gebruik in strijd is met de Grondwet laat ik in het kader van dit onderzoek in het midden, maar het is duidelijk dat dergelijke vage normen zich niet helemaal verdragen met het doel van het specialiteitsbeginsel. Met Schlössels ben ik van mening dat:

“Van vage statelijke doelstellingen gaat daarom slechts een geringe legitimerende

werking uit. Om een effectieve juridische controle van de uitvoerende overheidsorganen te bewerkstelligen, zal derhalve eerst het doel waarop het handelen is gericht duidelijk dienen te zijn.”102

Er wordt mijns inziens te snel geoordeeld, zonder te beoordelen, of in ieder geval te motiveren, waarom een lager orgaan niet doeltreffend en doelmatig kan handelen, en een hoger orgaan wel.

99 Equivalent in art. 115 lid 2 Provinciewet. 100 Kegge 2015, p. 28.

101 Klap e.a. 2014, p. 9. Zie ook: H.D. Tolsma, , De betekenis van het specialiteitsbeginsel in de context van het omgevingsrecht, NTB 2013/21, p. 10.