In hoofdstuk 1 heb ik mijn hoofdvraag en de onderzoeksvragen opgesteld:
Hoofdvraag
Welk beleid heeft het Rijk ontwikkeld om het beleidsdoel duurzaam inkopen in 2010 te halen en hoe verloopt de uitvoering van dit beleid in de inkooppraktijk?
Onderzoeksvragen
1. In hoeverre voldoet het door het Kabinet geformuleerde beleidsdoel duurzaam inkopen aan de SMART+C criteria?
Uit de analyse van het beleidsdoel voor duurzaam inkopen (zie paragraaf 3.2) blijkt dat het doel matig SMART+C is. Dit komt met name door de beperkte specificiteit van de doelformulering. Door het benoemen van uitzonderingen op het gebied van veiligheid, hoge kosten of operationele eisen (Tweede Kamer, 2008c)
kan de term “zwaarwegend” mijns inziens achterwege blijven. Dit zou de specificiteit van het doel aanzienlijk vergroten. Ook de volgens mij gebrekkige verkenning van de haalbaarheid van het doel leidt tot een matige SMART+C score.
2. Hoe zorgt het Rijk ervoor dat het zelf het beleidsdoel duurzaam inkopen haalt?
Duurzaam inkopen houdt in, dat in alle fasen van het inkoopproces aandacht wordt besteed aan people en planet aspecten. Om duurzaam inkopen te integreren in het huidige inkoopbeleid, heeft de Programmadirectie Duurzaam Inkopen (PDI) van het ministerie van VROM samen met SenterNovem een systeem opgezet van duurzaamheidscriteria voor zo’n 84 productgroepen, waarin eisen en wensen aan leverancier en product staan vermeld. Op dit moment zijn er echter alleen planet criteria geformuleerd. De sociale, people, criteria zijn nog in ontwikkeling en over de inhoud ervan is nog geen overeenstemming bereikt tussen de betrokken actoren. Duurzaam inkopen is op dit moment dus eenzijdig van karakter: duurzaam inkopen als milieubewust inkopen.
Inkopers bij het Rijk moeten de duurzaamheidscriteria overnemen in de
aanbestedingsdocumenten. Alleen als aan alle eisen en wensen van SenterNovem is voldaan, is er sprake van duurzaam inkopen. Indien een departement nog aanvullende eisen stelt op het gebied van duurzaamheid, worden deze niet meegewogen. De inkopers, leveranciers en andere relevante actoren worden als stakeholder betrokken bij de ontwikkeling van de criteria. De samenwerking met de stakeholders moet mijns inziens beter worden uitgebouwd, omdat er onder een aantal stakeholders ontevredenheid heerst over de mate waarin zij geïnformeerd worden. Deze ontevredenheid kan ertoe leiden dat stakeholders niet meer willen samenwerken met SenterNovem.
De implementatie van het criteriasysteem staat of valt bij volledige informatie over het beleid voor de inkopers. Hieraan ontbreekt het op dit moment nog wel eens. Inkopers blijken niet op de hoogte te zijn van het verplichtende karakter van de criteria en denken dat ze pas in 2010 hoeven te worden toegepast. Ook de aard van de criteria is niet altijd duidelijk: zijn de criteria voorgeschreven en verplicht of bieden ze slechts een handvat voor duurzaam inkopen? Niet alle inkopers weten bij wie ze om informatie kunnen vragen. Hier ligt een belangrijk verbeterpunt voor PDI.
3. Hoe verloopt duurzaam inkopen door het Rijk in de praktijk?
Een standaard inkooptraject bestaat uit zeven fasen: 1. Voorbereidingsfase 2. Specificeren 3. Selecteren 4. Contracteren 5. Bestellen 6. Bewaken 7. Nazorg/evaluatie (SenterNovem 2005, p. 13)
In de eerste drie fasen moet de inkoper duurzaamheid borgen door het opnemen van duurzaamheidseisen en -wensen in de aanbestedingsdocumenten. De laatste fase biedt ruimte om de duurzaamheid van de leverancier en/of het product te verifiëren. Ik constateer dat de huidige criteriadocumenten hier te weinig aandacht aan besteden. Voor veel criteria wordt geen bewijsmateriaal gevraagd, of het gevraagde bewijsmateriaal hoeft niet geverifieerd te worden. Zo is het moeilijk te controleren of er daadwerkelijk duurzaam is ingekocht. Bij de herziening van de criteria moet hier expliciet aandacht aan worden besteed zodat de inkopers in staat zijn de producten en leveranciers te controleren. Op dit moment is er nog geen aanpak voor de herziening van de duurzaamheidscriteria. Het is van belang dat SenterNovem en PDI hier, nu alle criteria voor de productgroepen gereed zijn, mee aan de slag gaan omdat ook de nazorg en de herziening van belang zijn om duurzaam inkopen succesvol te laten verlopen.
PDI geeft aan dat zowel de opzet als de uitvoering van het beleid vooral
“pionieren” is. Dit is volgens mij echter geen vrijbrief om de losse eindjes in het beleid tot 2010 te laten voor wat ze zijn. Een tussentijdse evaluatie, bijvoorbeeld naar aanleiding van de uitkomsten van de Monitor Duurzaam Inkopen 2008, zou een mooie gelegenheid zijn om een aantal knelpunten die nu reeds zijn
vastgesteld aan te pakken en te verbeteren.
3.2. Hoe worden de duurzaamheidscriteria in de praktijk gehanteerd?
De dossiers die ik voor dit onderzoek heb onderzocht, waren vrijwel allemaal van voor de invoering van de duurzaamheidscriteria. Opvallend genoeg bevatten alle dossiers wel één en vaak meerdere milieucriteria. Het onderwerp duurzaam of milieubewust inkopen staat bij alle onderzochte organisaties al jaren op de agenda. De criteria die de organisaties gebruikt hebben, komen niet altijd overeen met de criteria die SenterNovem heeft vastgesteld. De scope van SenterNovem is
vanwege de juridische toetsing beperkt. Hierdoor heb ik mijn twijfels bij het ambitieniveau van de criteria, dat de minister graag zo hoog mogelijk ziet maar dat door de aanbestedingsrichtlijnen begrensd wordt. Bovendien is het
twijfelachtig of het achterliggende beleidsdoel, het stimuleren van de markt voor duurzame producten en het bevorderen van innovatie, met een dergelijk laag ambitieniveau wel gehaald wordt.
Tijdens gesprekken met inkopers heb ik ook over de huidige stand van zaken kunnen praten. Uit deze gesprekken blijkt vooral dat de inkopers van veel aspecten van duurzaam inkopen niet op de hoogte zijn. Ook bestaat bij inkopers het beeld dat er onmogelijke dingen van zowel inkopers als leveranciers wordt gevraagd, waardoor inkopers geneigd zijn het beleid voor duurzaam inkopen negatief te benaderen, terwijl zij positief staan ten opzichte van duurzaam inkopen op zich. Dit bemoeilijkt uiteraard de toepassing van het beleid. PDI zou er goed aan doen om een programma te ontwikkelen waarbij de inkopers stapsgewijs leren hoe zij duurzaam moeten inkopen en waarin de rollen en verantwoordelijkheden worden benoemd en toegelicht.
3.3. Hoe effectief zijn de duurzaamheidscriteria in de praktijk?
Deze vraag is moeilijk te beantwoorden. Als de effectiviteit van de criteria afhangt van het ambitieniveau dan ben ik geneigd om te zeggen dat de criteria niet erg effectief zijn. Immers, de scope van de criteria is door de juridische toetsing beperkt. De onderzochte organisaties hebben in vrijwel alle dossiers zelfstandig extra milieucriteria toegevoegd die volgens hen van belang waren om
milieubewust te kunnen inkopen. Hieruit zijn overigens geen juridische conflicten ontstaan. Er lijkt dus geen reden te zijn om de criteria van SenterNovem niet uit te breiden met de door de organisaties gehanteerde, aanvullende, milieucriteria. Daarnaast is er met de criteria nog iets geks aan de hand. De criteria van SenterNovem bepalen of een aankoop duurzaam is of niet. Alle extra criteria, die buiten de scope van de SenterNovem criteria vallen, hebben geen enkel effect op de mate van duurzaamheid van de aankoop. De inhoud van de criteria heeft dus geen invloed op de effectiviteit ervan. Alleen het wel of niet toepassen is van belang. Met een laag ambitieniveau en een beperkte scope is het kennelijk tóch mogelijk om 100% duurzaam in te kopen.
Als de effectiviteit van de duurzaamheidscriteria wordt gemeten aan de hand van de mate waarin ze worden toegepast, dan kan ik deze vraag niet (geheel)
beantwoorden. Immers, de dossiers die ik voor dit onderzoek heb gebruikt dateren op één na allemaal van voor de invoering van de duurzaamheidscriteria. Wat ik wel kan zeggen, is dat er nog veel onduidelijkheid heerst over het gebruik en de aard van de criteria. Hier moet PDI in samenwerking met SenterNovem op veel vlakken duidelijkheid creëren. Een vervolgonderzoek in 2010, als het doel bereikt zou moeten zijn, zou dieper op deze vraag in kunnen gaan.