In verband met de vertrouwelijkheid van dit onderzoek is deze paragraaf niet opgenomen in de publieke versie van mijn scriptie.
5.3 Conclusies
Ondanks het feit dat bijna alle dossiers dateren van vóór het beleidsdoel van duurzaam inkopen, zijn in alle dossiers milieucriteria gehanteerd. Volgens het ministerie van VROM en SenterNovem wordt een productgroep echter pas als duurzame aankoop aangemerkt, als aan alle eisen en wensen uit de
criteriadocumenten van SenterNovem is voldaan (Tweede Kamer, 2007). De duurzaamheidsscore van de onderzochte dossiers is hierdoor niet zo hoog als de in de praktijk gehanteerde criteria doen vermoeden.
De verschillen in de mate van duurzaam inkopen zitten voornamelijk tussen de productgroepen en niet tussen de organisaties. Met name voor de productgroepen catering en drukwerk blijken de criteria niet of niet geheel te worden toegepast. Eerder heb ik al geconstateerd dat het criteriadocument van drukwerk erg gedetailleerd en technisch is. In de praktijk bleek bij geen enkele aanbesteding gevraagd te worden naar R-zinnen, het grootste gedeelte van de criteria voor drukwerk. Het is aan te bevelen dat SenterNovem bij de herziening van de productgroepen de criteria voor drukwerk grondig onderzoekt en aanpast aan wat in de praktijk gebruikelijk en bruikbaar is. Verder acht ik het van belang dat SenterNovem de aanvullende milieucriteria die de onderzochte organisaties
hebben gehanteerd bestudeert en, waar mogelijk, opneemt in de
criteriadocumenten. Bij hardware, reproductieapparatuur en drukwerk zou een criterium met betrekking tot verpakkingsmateriaal kunnen worden toegevoegd. Zo wordt de scope van de criteria breder, zonder dat het voor de organisaties
moeilijker wordt om aan de criteria te voldoen.
Ik constateer na het dossieronderzoek dat het door het gebruik van wegingseisen mogelijk is om een niet duurzaam alternatief te kiezen terwijl duurzaamheid wel heeft meegewogen in de beslissing. Het gebruik van knock-outeisen of
minimumeisen kan dit voorkomen.
Door onduidelijkheden in de aanbestedingsteksten blijkt het niet altijd helder welke eisen en wensen departementen stellen in de aanbesteding. Het is van belang dat de eisen en wensen expliciet vermeld worden om er zeker van te zijn dat de opdrachtnemers ze meenemen in hun aanbieding.
Urgentiebesef
inkopers weten allemaal dat duurzaam inkopen vanaf 2010 “moet”. Maar de inkopers zijn zich niet bewust van het verplichtende karakter van het beleid voor duurzaam inkopen. Zodra er criteria beschikbaar zijn, moeten ze worden
toegepast. In de praktijk betekent dat, dat er nu al duurzaam moet worden ingekocht, omdat (vrijwel) alle criteria van SenterNovem inmiddels klaar zijn. Deze verplichting zou mijns inziens duidelijker gecommuniceerd moeten worden naar de inkopers.
Terminologie
Het zou mijns inziens duidelijker zijn als SenterNovem de terminologie in de criteriadocumenten zou aanpassen aan de inkooppraktijk. Er moet op twee vlakken een onderscheid worden gemaakt: geldt het criterium voor de selectiefase of de gunningsfase en is het een eis of een wens? Een eenduidiger terminologie maakt de criteria beter hanteerbaar in de praktijk. Zie hiervoor tabel 27.
Tabel 27: “Oude” en “nieuwe” terminologie
Oude termen Nieuwe termen
Geschikheidseisen Selectie-eisen Selectiecriteria Selectiewensen Minimumeisen Gunningseisen Gunningscriteria Gunningswensen
Ambitieniveau
Het ambitieniveau van de duurzaamheidscriteria van SenterNovem lijkt mij niet erg hoog. In de praktijk blijken de inkopende departementen de behoefte de hebben om meer criteria te formuleren. SenterNovem zou er goed aan doen kritisch naar het huidige ambitieniveau van de criteria te kijken en dit aan te scherpen. De eerste herzieningsronde van de criteria zou hiervoor het aangewezen moment zijn.
Escalatieprocedure
Bezien vanuit het streven om 100% duurzaam in te kopen, moet elke beslissing om niet of minder duurzaam in te kopen goed gemotiveerd worden. Daarbij kan het voorkomen dat inkoper en budgethouder het niet eens worden over een niet-duurzame aankoop. Om een ordelijke afwikkeling van zo’n verschil van inzicht te borgen zou elke organisatie naar mijn mening een escalatieprocedure moeten vaststellen. Dit bevordert tevens de reconstrueerbaarheid van de beslissing om niet duurzaam in te kopen, en legt de basis voor de daarover af te leggen
verantwoording aan de Tweede Kamer. De escalatieprocedure is nog niet bij iedere organisatie uitgewerkt.
Verantwoording aan de Tweede Kamer
De mate waarin een departement duurzaam heeft ingekocht wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer. Naar mijn mening volgt uit de term “zwaarwegend” in het beleidsdoel, dat de verantwoording over duurzaam inkopen aan de Tweede Kamer een “comply or explain” karakter heeft: wanneer een departement niet duurzaam heeft ingekocht moet aangetoond worden dat duurzaamheid zwaar heeft
meegewogen in de aanbesteding. Bovendien moet het departement verklaren waarom er uiteindelijk is gekozen voor een niet duurzame aankoop. Deze verklaring moet dan wel zo uitgebreid zijn, dat het ook voor buitenstaanders (Kamerleden bijvoorbeeld) mogelijk is zich een oordeel te vormen over de gemaakte afweging, en over de argumenten die zwaarder hebben meegewogen
dan de duurzaamheidscriteria. Het is echter niet haalbaar om over ieder afzonderlijk dossier verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer. Op dit moment vindt de verantwoording over duurzaam inkopen plaats in de vorm van de monitor Duurzaam Inkopen. De uitkomsten hiervan zijn echter van een hoog aggregatieniveau. Ik ben van mening dat er een middenweg gevonden moet worden tussen verantwoording op het niveau van afzonderlijke dossiers en verantwoording op het niveau van de monitor. Een mogelijke middenweg tussen verantwoording op het niveau van afzonderlijke inkoopdossiers en verantwoording op het niveau van de monitor, is volgens de Algemene Rekenkamer om in de bedrijfsvoeringparagraaf van de departementale jaarverslagen aandacht te besteden aan duurzaam inkopen. Dit zou dan in de rijksbegrotingsvoorschriften moeten worden aangegeven.
Duurzaam inkopen in de praktijk en de Contextuele Interactietheorie
Het beleid voor duurzaam inkopen sluit op essentiële onderdelen niet aan op de praktijk, omdat de beleidsuitvoerders niet op de hoogte zijn van wat er in de praktijk gebruikelijk is. Bovendien wordt er van de doelgroep van het beleid meer verwacht dan alleen het toepassen van de duurzaamheidscriteria. Er moet een escalatieprocedure ontwikkeld worden, het beleid moet geborgd worden in de standaardprocedures en er moet verantwoording worden afgelegd aan de Tweede Kamer. Opgeteld bij de eerder genoemde tekortkomingen in de structurele context en de specifieke inputs van het beleid voor duurzaam inkopen, komt de motivatie van de inkopers jegens het beleidsdoel in het geding.
6 Conclusie en discussie
‘Duurzaam inkopen is meer dan alleen criteria ontwikkelen.’ (Algemene
Rekenkamer, 2009d)
Het dossieronderzoek is buitengewoon moeizaam verlopen, niet zozeer door onwil maar door het feit dat ministeries zelden of nooit meer afzonderlijk een
inkooptraject doorlopen. In de regel kopen ministeries zaken als hardware, catering en drukwerk nu gezamenlijk in, waarbij nu eens het ene en dan weer het andere ministerie als trekker fungeert. Dit had als praktische consequentie dat heel Den Haag doorkruist moest worden om de inkoopdossiers compleet te krijgen. Gezien de beperkte tijd voor het onderzoek is met de directeur II van de Algemene Rekenkamer afgesproken om het geplande onderzoek bij een vierde organisatie geen doorgang te laten vinden. Naar mijn idee levert dit geen methodologische bezwaren op, aangezien het onderzoek zich vooral richt op het proces van duurzaam inkopen, en niet op bijvoorbeeld het milieueffect van duurzaam inkopen.
In dit hoofdstuk vat ik de belangrijkste conclusies nog eens kort samen. In paragraaf 6.1 doe ik dat aan de hand van de onderzoeksvragen. In paragraaf 6.2 kom ik terug op de voorspellingen die ik in hoofdstuk 2 heb geformuleerd aan de hand van de Contextuele Interactietheorie.