de gebruikers als achterhaald overkomen.
• Nieuw beleid. Deze optie heeft betrekking op overheidsbeleid dat afwijkt van het
trendmatige beleid. Als in elk scenario hetzelfde nieuwe beleid wordt meegenomen, ontstaat inzicht in de effecten die dit beleid in verschillende omstandigheden oplevert. Verschilt het beleid per scenario, dan is onduidelijk welke effecten aan het beleid en welke aan de drijvende krachten moeten worden toegeschreven. In dit geval kunnen beter aparte beleidsscenario’s worden gemaakt, die aan de
omgevingsscenario’s worden getoetst.
3.4 Beleidsscenario’s ontwikkelen
Beleidsscenario’s verkennen enkele wenselijk geachte, toekomstige toestanden van het beleidsvraagstuk (streefbeelden) en het beleid dat nodig is om deze toestanden te realiseren (strategieën). In dit verband wordt gesproken van backcasting of critical futures: vanuit een of meer toekomstbeelden terugkijken naar het heden om te verkennen hoe zij gerealiseerd kunnen worden. Beleidsscenario’s bieden inzicht in verschillende beleidsalternatieven om het vraagstuk aan te pakken en hun (on)bedoelde effecten (inzichten vergroten), kunnen een meer open discussie over de waarden en doelen van het beleid bevorderen (communicatie ondersteunen) en kunnen inspireren tot het inslaan van een nieuwe weg met het beleid of met het onderzoek (betrokkenheid versterken) (zie paragraaf 2.2.2).
Beleidsscenario’s hebben een overwegend normatief karakter (vergelijk WRR 2010). Zij verkennen immers wenselijk geachte toekomsten en wat de één een wenselijke toekomst vindt, is voor de ander een onwenselijke toekomst, afhankelijk van de waarden die zij hanteren. Vaak wordt in een beleidsscenario verondersteld dat een bepaalde waarde de komende decennia het beleid zal domineren, om op deze manier te verkennen op welke grenzen de realisering van die waarde zal stuiten (Dammers 2012). Om inzichten te kunnen leveren in de beleidsalternatieven is het belangrijk dat de scenario’s zo veel mogelijk verschillende posities vertegenwoordigen die in de discussies (kunnen) worden ingenomen. Voor het structureren van de maatschappelijke en de beleidsdiscussies is dit eveneens relevant. De beleidsscenario’s kunnen, net als de nulsituatie en de omgevingsscenario’s, in een tussenproduct worden vastgelegd en met de opdrachtgever en de belangrijkste doelgroepen worden besproken.
3.4.1 Streefbeelden
Een streefbeeld schetst een wenselijk geacht beeld van het beleidsvraagstuk, dat op termijn zou kunnen worden bereikt. Dit gebeurt vanuit een bepaalde waarde die richting geeft aan het streefbeeld en die een antwoord geeft op een van de uitdagingen die in de omgevingsscenario’s zijn verkend. Zo staat in ‘Vitale Natuur’ – een van de scenario’s uit de Natuurverkenning 2010-2040 (PBL 2012a) – de verantwoordelijkheid van de mens voor de biodiversiteit voorop en wordt een antwoord gegeven op de uitdaging om de vanuit internationaal opzicht karakteristieke biodiversiteit in ons land te vergroten. Een
drie
drie
streefbeeld verkent een situatie die bereikt zou kunnen worden en reikt daarmee verder dan een beleidsdoel of een samenstel van doelen. Dit is belangrijk, want een beeld van de toekomst geeft meer inspiratie en is meer informatief dan een beschrijving van de doelen (Senge 1990). Zo verkent ‘Vitale Natuur’ een situatie waarin niet alleen de biodiversiteit is vergroot – een mogelijk beleidsdoel – maar waarin ook de typen natuur, de locaties, de milieuvoorwaarden, het menselijk gebruik, de relaties met andere functies en dergelijke zijn aangegeven.
3.4.2 Strategieën
Elk streefbeeld kan via verschillende strategieën worden gerealiseerd. Om de scenario’s niet te ingewikkeld te maken is het echter gebruikelijk om één strategie als voorbeeld te nemen. Bij de verkenning van een strategie wordt aandacht besteed aan de coalitie van actoren die de strategie draagt, de sturingsstijl die zij hanteren, de maatregelen die zij nemen, de middelen die zij inzetten, de afstemming met aangrenzend beleid (onderdeel van de directe omgeving) en de mogelijke synergie of juist conflicten die hierbij kunnen optreden (Dammers et al. 2011). De strategie van ‘Vitale Natuur’ wordt vooral gedragen door overheden. Het rijk speelt een actieve rol en zoekt samenwerking met andere partijen. Natuurgebieden met weinig biodiversiteit worden verkocht en gronden met meer potentie worden gekocht, ingericht en beheerd. Een nationaal
investeringsprogramma voorziet in de financiële middelen. Afstemming vindt plaats met het waterveiligheidsbeleid, bijvoorbeeld via natuurontwikkeling in de
uiterwaarden. Doordat hierbij verschillende doelen worden bereikt, treedt synergie op; conflicten kunnen ontstaan als burgergroepen zich verzetten tegen het verdwijnen van bestaande natuur.
3.4.3 Beleids- en omgevingsscenario’s gecombineerd
Beleidsscenario’s kunnen ook in combinatie met omgevingsscenario’s worden gemaakt. Dit kan op verschillende manieren. Er kan bijvoorbeeld één omgevingsscenario worden ontwikkeld, waartegen enkele beleidsscenario’s worden afgezet (Kok et al. 2008). Het omgevingsscenario vormt dan een dominant scenario (business as usual), waarin de huidige maatschappelijke en fysieke ontwikkelingen evenals het huidige beleid worden doorgetrokken (zie paragraaf 3.4 voor de rol van beleid in omgevingsscenario’s). Tegen dit omgevingsscenario worden dan een of meer beleidsscenario’s afgezet, die
alternatieve maatregelen verkennen om huidige beleidsdoelen (alsnog) te bereiken (beperkt exploratief scenario) of die alternatieve beleidsdoelen verkennen (sterk exploratief scenario). De studie Roads from Rio+20 (PBL 2012b), die de haalbaarheid van de mondiale doelen op het gebied van duurzaamheid verkent, neemt de huidige doelen als vertrekpunt; de OECD environmental outlook to 2050 (OECD 2012), die uitdagingen op het gebied van klimaatverandering, biodiversiteit, water en gezondheidseffecten van vervuiling verkent, exploreert alternatieve doelen.
Om recht te doen aan de onzekerheid van de maatschappelijke en fysieke ontwikkelingen wordt het dominante scenario aan een gevoeligheidsanalyse onderworpen. Op deze manier worden de benodigde beleidsinspanningen en de verwachte effecten van de beleidsalternatieven helder in beeld gebracht en kunnen