Discoursen in het nationale beleid voor afvalbeheer

Discussies in het veld van afvalbeheer zijn in belangrijke mate lokale discussies. Voordat deze lokale beleidsdiscoursen geanalyseerd kunnen worden, is het belangrijk om zich te realiseren dat sprekers in de lokale beleidsarena mogelijk beïnvloed worden door nationale discussies. Aangezien actoren van de lokale beleidsarena publicaties lezen, zijn dit praktijken van toegang van de nationale beleidsarena tot de lokale beleidsarena. Hoewel gemeenten de vrijheid hebben over het maken van beleidskeuzen, is het mogelijk dat de argumenten afkomstig zijn uit de discussie die zich in nationale beleidsarena afspeelt.

Uit het vooronderzoek (landelijke bijeenkomsten, NVRD, 3 december 2015 en 19 januari 2016) is ten eerste duidelijk geworden dat vier (hoofd)methoden van afvalinzameling momenteel voornamelijk

geïnstitutionaliseerd zijn, namelijk: vormen van Omgekeerd Inzamelen, ‘nascheiding’, ‘Diftar-systemen’ en de onveranderde klassieke of traditionele methode. Deze inzamelmethodiek is het resultaat van

verschillende discoursen, maar onder welk discours uiten deze methoden zich en welke discursieve strategieën zijn daar aan verbonden? Hoe denken gemeenten over afval, wat zijn de afwegingen van gemeenten en wat kunnen we daarvan leren voor het bereiken van een duurzamer afvalbeheer en voor het

beleid dan in hoofdstuk 2 is gedaan, omdat dit beleid belangrijk is voor de stimulering van gemeenten (discursief niveau) en daarmee invloed heeft op de discussies in het veld van het afvalbeheer.

5.3.1 Ontwikkeling van het discours in Nederland

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is verplicht, conform de Wet milieubeheer, om een

Afvalbeheerplan op te stellen. Het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) is de invulling van deze verplichting en bevat het beleid voor het afvalbeheer in Nederland. Het eerste LAP werd in 2003 ingevoerd en het tweede LAP in 2009. Onafhankelijke onderzoeks- en adviesorganisatie CE Advies heeft het nationale beleid en haar doelstellingen geëvalueerd in de periode 1993-2014. In de tien jaar voordat het LAP werd ingevoerd (periode 1993-2003) werden de speerpunten van het afvalbeleid als volgt beschreven:

verschuiven van afval van stort naar verbranding, gescheiden inzameling van glas, papier en gft bij huishoudens en het verlagen van emissies uit schoorstenen van afvalverbrandingsinstallaties. Hoewel dit beleid, gezien de omvang van dit onderzoek, niet geanalyseerd wordt op motieven, duidt deze

systematische vaststelling van de doelstellingen (in beleidsvorm) op het dominante discours van deze periode. Deze doelstellingen uit de pré-LAP periode zijn behaald en informatie uit een evaluatie over de gescheiden inzameling gaf een goede input voor het opstellen van het LAP1. Het LAP1 zette vooral in op hergebruik van afval en de preventie van afval (in plaats van het verbranden), het stimuleren van

bronscheiding en een beter energiebehoud tijdens de verbranding van afval. Interviews, gehouden door CE advies (2014), geven aan dat een ander nevendoel was om meer eenheid en helderheid te creëren in het afvalbeheer. In deze periode is het denkraam opnieuw verschoven. In de pré-LAP periode is het denkbeeld verschoven van het storten van afval naar het verbranden van afval, in het LAP1 gaat het om de verbranding van afval naar de verbranding van afval met energiebehoud en naar het hergebruik en de preventie van afval.

Momenteel dienen alle lokale overheden rekening te houden met het sinds 2009 fungerende ‘Landelijk Afvalbeheerplan 2’ (LAP2). Het algemene doel van dit plan is dat het beleid zich richt op het beperken van het ontstaan van afvalstoffen (preventie), het beperken van de milieudruk van de activiteit

‘afvalbeheer’ en het vanuit ketengericht afvalbeleid beperken van de milieudruk van productketens. De discursieve strategie verandert met concepten als ‘cradle-to-cradle’ (leidend in 2009) en ‘circulaire economie’ (leidend in 2013) naar een afvalbeleid waarin ketens daadwerkelijk sluiten. In dit plan is vervolgens de uitvoering van het programma ‘Van Afval Naar Grondstof’ opgepakt en een onderdeel van dit programma is het VANG-HHA, specifiek gericht op het huishoudelijk afval (2015-2025). Het doel hiervan is om zo optimaal mogelijk bij te dragen aan een circulaire economie door het ontstaan van afval te voorkomen, geproduceerd afval maximaal te scheiden en te recyclen en door grondstofketens te sluiten. Het LAP2 heeft vooral cijfermatige doelstellingen geformuleerd. De ambities zijn reeds bekend (100 kilo restafval en 75 procent huishoudelijke afvalscheiding). Na de analyse in Atlast.ti blijkt dat het rapport continu stuurt op de woorden circulaire economie, stimulering van afvalscheiding, preventie van afval, ketensluiting en communicatie. Dit zijn begrippen die de discursieve strategie van de nationale

beleidsspelers vormgeven. De invulling van deze discursieve strategie is ook bepaald. Allereerst is het ‘Publiek Kader’ opgesteld. Het ‘Publiek Kader’ schetst een stimulerend eindbeeld voor duurzaam afvalbeheer en geeft handvatten en tips om stappen te zetten richting de gestelde ambities. De kern van deze ambities is het sluiten van product- en materiaalketens. In dit document worden ambities geschetst voor het huishoudelijk afval tot 2025. De (voor dit onderzoek relevante) nevendoelstellingen zijn: ‘meer

hergebruik van grondstoffen door betere scheiding en inzameling; geen hogere kosten voor de burger als inwoner en

belastingbetaler; wel consequente toepassing van vervuiler-betaalt-principe voor producenten en consumenten’. Daarnaast is

aan het ‘Publiek Kader’ het uitvoeringsprogramma ‘Van Afval naar Grondstof’ verbonden. Dit

uitvoeringsprogramma stuurt gemeenten concreet op vier actielijnen. Het gaat om (1) het formuleren van ambitieuze afvalbeleidsdoelen, (2) het werk maken van eigen beleidsdoelen, (3) het motiveren van burgers om bij te dragen aan afvalscheiding en –preventie en (4) het samenwerken bij het sluiten van ketens in het licht van een circulaire economie. Bij elke actielijn hoort een pakket aan acties om de doelen per actielijn te realiseren (deze zijn in hoofdstuk twee reeds uitgebreider beschreven). Zo worden onder andere

bijeenkomsten georganiseerd waarin advies wordt gegeven aan gemeenten over de door het Rijk gewenste richting van het afvalbeheer. Aangezien actoren van de lokale beleidsarena deze bijeenkomsten kunnen

bijwonen en zij tevens de publicaties kunnen lezen, zijn dit praktijken van toegang van de nationale beleidsarena tot de lokale beleidsarena. Het Uitvoeringsprogramma Huishoudelijk Afval is geïnitieerd door het Ministerie van IenM, Rijkswaterstaat, de VNG en de NVRD en vormt momenteel het dominante frame voor het toekomstig afvalbeheer. De discursieve strategie wordt enerzijds gevormd door de begrippen ‘circulaire economie’, ‘afvalpreventie’, ‘afvalscheiding’, ‘ketensluiting’ en ‘communicatie’ en anderzijds door de concrete invulling van deze begrippen. Deze duurzame, discursieve strategie is momenteel dominant geworden in de nationale beleidsarena. Dit blijkt uit de analyse van de uitgebrachte publicaties en de evaluatie opgesteld door CE Advies (2014). Nogmaals, er is geen aandacht besteed aan de discursieve strategieën die binnen in de nationale beleidsarena (discussie) hebben plaatsgevonden. Naast de Landelijke Afvalbeheerplannen zijn andere beleidsrapporten van toonaangevende nationale spelers op het gebied van afval geanalyseerd. Hierin is een structuur zichtbaar over de manier waarop over het afvalbeheer gesproken wordt en wat concreet verwacht wordt op lokaal niveau. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Koninklijke Vereniging voor Afval- en Reinigingsmanagement (NVRD) en het destijds (tot 2010) fungerende Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) beschrijven in diverse advies- en beleidsrapporten tussen 2010-2016 (onder andere de Benchmark Afvalscheiding Afvalmonitor, 2010: Raadgever Huishoudelijk Afval 2013; Benchmark Huishoudelijk Afval, 2016) dat gemeenten de regie over afval moeten voeren aan de hand van de afvaldriehoek als toetsingskader.

(VROM, 2010, VNG, 2013) (NVRD, 2016)

De afvaldriehoek is volgens drie toonaangevende spelers in de afvalwereld, naast het sluiten van ketens, de leidende visie voor het gemeentelijk afvalbeheer. De afvaldriehoek toont drie aspecten van het afvalbeleid: milieu, dienstverlening en kosten. De regie en de balans tussen deze aspecten wordt expliciet benadrukt. Dit is afhankelijk van de vaardigheden die gemeenten hanteren. Na de analyse van de beleids- en adviesrapporten (Atlas.ti) blijkt dat het Rijk en de twee verenigingen expliciet benadrukken dat de balans van deze driehoek leidend is voor het afvalbeleid van lokale overheden. Daarnaast moeten gemeenten zelf de richting bepalen. Zij hebben invloed op exacte beleidskeuzen met de afvaldriehoek als sturend kader:

“Binnen deze afvaldriehoek vinden in de praktijk afwegingen plaats. In de loop van de tijd en per gemeente kan de aandacht binnen de driehoek, de accentpunten, verschillend zijn” (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en milieu, 2010; Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2010).

“De gemeente voert op alle aspecten de regie. Hoe, dat is de uitkomst van de politieke keuzes die de gemeenteraad maakt in het afvalbeleidsplan. Deze kan per gemeente, afhankelijk van de gemaakte keuzes, verschillen” (ibid.)

De afvaldriehoek en haar facetten is een sociale werkelijkheid, die via discursieve praktijken herhaaldelijk geconstrueerd wordt op landelijk niveau. Dit wordt duidelijk uit het feit dat het Rijk, de NVRD en de VNG de afvaldriehoek centraal stellen in het beleid, deze opvatting benadrukken in adviesrapporten en

indicatoren: milieu, kosten dienstverlening en de regie. De afvaldriehoek is in feite een story line. Het is een aanduiding, die in een notendop een geheel van verschillende argumenten bijeenhoudt. Het is een veelgebruikte uitdrukking met een sturende werking die wordt gecreëerd doordat de nationale overheid en toonaangevende spelers de gemeenten benaderen in termen van de afvaldriehoek en het sluiten van ketens. De beleidsvocabulaires zijn bewust gekozen concepten die inhoud geven aan het

beleidsprogramma zoals, milieu, kosten, dienstverlening, regie en balans. Dit doet gemeenten laten beseffen welke processen en causaliteiten er feitelijk plaatsvinden. Actoren kunnen betekenis verlenen aan dit fenomeen en het dient als een ‘zingevingskader’.

De landelijke regelmaat in motieven, vocabulaires en verhalen bevestigt dat er op nationaal niveau sprake is van een regelmaat in duurzame, discursieve strategieën en daarmee een dominant pro-duurzaam discours. Het Rijk stuurt continu op de woorden circulaire economie, stimulering van afvalscheiding, preventie van afval, ketensluiting en communicatie. Daarnaast worden de uitgangspunten van de afvaldriehoek erkend. De afvaldriehoek is voorgelegd tijdens de interviews. Op lokaal niveau gaven alle dertien gemeenten aan de uitgangspunten van de circulaire economie en de concrete afvaldriehoek te kennen en te erkennen. In het overgrote deel van de gemeenten wordt de afvaldriehoek tevens

meegenomen in het lokale afvalbeleid en enkele gemeenten hebben tevens de ambitie uitgesproken dat de toekomst ligt in het sluiten van ketens (circulaire economie). Zoals uit de gemeentelijke analyses blijkt, verschillen gemeenten dan ook in de mate van regievoering en de balans van de afvaldriehoek.