3. De tactische invulling van Deliberate Force
3.2 Deliberate Force: de ROE’s
De ROE zijn een set aan regels waar (politieke) doelstellingen, (militaire) middelen en wetgeving samenkomen:
115
De politieke cirkel zorgt er voor dat de inzet in lijn is met de nationale politiek. De militaire cirkel gaat over de praktische maakbaarheid van militaire inzet, en geeft de grenzen aan tot waar een
commandant mag gaan om een missie te laten slagen. Dan is er tot slot nog de nationale en internationale wetgeving waar de inzet aan moet voldoen.
Met de VN-resoluties die elkaar opvolgden, wijzigde ook steeds het mandaat en de ROE. Deze resoluties vormden dan ook de basis voor de ROE. Hiermee bepaalde de NAC het mandaat voor de troepen die ingezet werden. Dit mandaat werd vertaald naar een militair operatieplan (OPLAN), waar een gedetailleerde ROE voor de operatie zelf onderdeel van uitmaakt. Een niveau lager wordt een operatieorder (OPORD) afgegeven, in dit geval 45101.5. ROE zijn altijd ondergeschikt aan die van het niveau er boven. Wel worden ze vaak uitgebreider op de lagere niveaus, zolang ze inhoudelijk maar niet afwijken. Zo bieden special instructions (SPINS) verdere begeleiding, bij Deliberate Force waren dit SPINS 028. Tot slot was er nog een dagelijkse air tasking message (ATM) die speciale informatie voor de ROE van een bepaalde aanval kon bevatten. 116 Kortom:
Bovenstaande vereiste met name een nauwe samenwerking tussen de VN en de NAVO, en eigenlijk was er ook op dit niveau weer sprake van het dual key principe.
115 Owen (2000), 383. 116 Ibidem, 394-395.
• VN-Resolutie
• NAC
• OPLAN 40101
• OPORD 45101.5
• SPINS 028
• ATMs
60
De Commander of 5th Allied Tactical Air Force (COM5ATAF) stemde af met de directeur van het Combined Air Operations Center (CAOC), zij gingen over de toestemming voor bijvoorbeeld CAS. Aan de VN kant ging deze toestemming een stuk moeizamer. Eerst was de Secretaris-Generaal zelf nog een bevoegde voor het goedkeuren van CAS. Dus wanneer UNPROFOR luchtsteun nodig had gaf een TACP of een forward air controller (FAC) die bij de eenheid hoorde dit verzoek door aan het Air Operations Control Center in Sarajevo waar het met de bevelhebber van UNPROFOR geëvalueerd werd. Vervolgens ging het door naar de VN force commander in Zagreb, waar een speciale cel zat die het verzoek behandelde en het daarna naar Akashi stuurde. Deze gaf het vervolgens weer door aan New York, waar de Secretaris-Generaal zat. 117
Er waren momenten waarop deze stroperigheid tot problemen heeft geleid, bijvoorbeeld omdat Akashi niet te bereiken was en een verzoek zes uur moest wachten. Maar belangrijkste gegeven is dat hier de belangrijkste problemen spelen op dezelfde wijze als op het militair-strategische niveau, namelijk de omslachtigheid, die het dual key principe met zich mee kon brengen, en het feit dat de organisatie van de VN niet was ingericht op militaire besluitvorming. Wat het nog lastiger maakte was dat na goedkeuring om bommen te gooien van zowel de VN als de NAVO, ook de FAC nog een positieve doelwit identificatie moest doen alvorens de bommen ook echt mochten worden gelost. Het was echter geen vereiste de FAC te vragen of hij middels van de commandostructuur van de VN toestemming had gehad. Wanneer de FAC een go gaf, kon de piloot er van uit gaan dat deze toestemming had vanuit VN-zijde.
NAVO ROE komen tot stand bij consensus, waarbij consensus vereist is in zowel het Militair Comité als in de Noord-Atlantische Raad (NAR). In beginsel betekent dat, dat alle landen moeten kunnen leven met zowel de reikwijdte in ruime zin als met eventuele beperkingen die in de ROE besloten liggen. Nadat de ROE zijn vastgesteld (door de NAR) kunnen landen die deelnemen aan de betreffende NAVO-operatie wel caveats (voorbehouden, beperkingen) op de NAVO ROE afgeven maar mogen zij niet onder NAVO-bevel ruimere bevoegdheden uitoefenen dan in de NAVO ROE zijn toegestaan. Wil een land dat wel, dan zal dat land dus onder eigen nationaal bevel moeten optreden en de eenheden in kwestie dus (tijdelijk) weer onder eigen bevel moeten nemen. Dat een dergelijke stap tot frictie binnen de NAVO-vredesmacht kan leiden, laat zich raden, maar het komt wel voor. Nederland doet dat in beginsel niet, maar heeft voor de antipiraterij missie (Ocean Shield, de NAVO- tegenhanger van de EU-missie Atalanta) wel een soortgelijk systeem gehanteerd om nationaal
61
strafrecht te kunnen toepassen in het geval piraterijverdachten moesten worden aangehouden onder Nederlandse jurisdictie – daarvoor is toen een zogenaamde juridische seconde ingebouwd, waarmee de Nederlandse eenheid tijdelijk terugging naar Nederlands bevel en bijna aansluitend weer overging naar NAVO (of EU) bevel. De aanhouding werd dan geacht in die (zeer korte) periode onder nationaal bevel (en nationale jurisdictie) te zijn uitgevoerd.
Bovenstaande systematiek betekent dat normaliter de ruimste opvatting bepalend is voor de ROE, waarna landen met een meer beperkende uitleg van het recht of een meer beperkende nationale (politieke) benadering van de operatie caveats afkondigen. Met die benadering kunnen immers de landen met ruimere opvattingen instemmen met de ROE en kunnen de andere landen zonder problemen door caveats alsnog de ROE beperken voor hun eenheden.
Er zijn echter wel landen (VS en Engeland) die altijd een eigen, nationale set ROE uitgeven die, hoewel gebaseerd op de NAVO ROE, de eigen visie weergeven. Strikt genomen is dat een afwijking van NAVO-beleid, maar in de praktijk leidt dat zelden tot problemen zolang de eigen ROE-set maar niet wezenlijk afwijkt van de NAVO ROE.
Tijdens Deliberate Force was er sprake van Amerikaanse afwijking van de NAVO ROE. Wanneer er sprake was van combat search and rescue (CSAR) gaf de NAVO ROE aan dat er geweld mocht worden gebruikt ter zelfverdediging wanneer nodig. De ROE van de VS gaven aan dat er het minimum aan geweld, dat nodig was, mocht worden gebruikt. Een dergelijke missie heette bij de NAVO dan ook search and rescue (SAR). De Amerikanen gebruikten een robuustere vorm, die uniek was voor de Amerikaanse luchtmacht. Dus mochten de Amerikanen op dit gebied hun eigen ROE gebruiken van de NAVO. Reden voor deze gang van zaken was dat er binnen de NAVO één algemeen
geaccepteerde uitzondering op het hierboven beschreven systeem is: speciale (heimelijke) operaties worden bijna altijd onder nationale instructies, en dus ROE, uitgevoerd. Ook wanneer die in het kader van de NAVO of onder de vlag van de NAVO worden uitgevoerd. Dat geldt al helemaal als het een speciale operatie met nationale doelstelling is, zoals sommige vormen van CSAR-inzet. 118
Hier is dus wel degelijk sprake van bondgenootschappelijke tegenstellingen. Tussen twee bondgenootschappen (VN-NAVO), maar ook binnen een bondgenootschap (VS-NAVO). Duidelijk wordt wederom in mijn ogen de invloed van de VS, die doorwerkt tot het tactische niveau. De VS heeft een veel robuustere inzet voor ogen dan hun bondgenoten, nemen het voortouw en drukken ook door wanneer ze dit nodig vonden.
3.3 Conclusie
Kijkend naar materieel en inzet wordt direct duidelijk hoe de verhoudingen binnen operatie Deliberate Force lagen. De VS leverde veruit de meeste vliegtuigen, en voerde veruit de meeste sorties uit. Opvallend hierbij is nog dat de VS verhoudingsgewijs meer sorties uitvoerde dan verwacht zou worden op basis van het geleverde materieel. Hiernaast vond er ook nog inzet plaats parallel aan Deliberate Force. Kortom, van bondgenootschappelijke tegenstellingen die van invloed waren op de uitvoering van Deliberate Force was hier geen sprake gezien het numerieke overwicht dat de VS had.
118 Bovenstaande informatie over de NAVO ROE is afkomstig uit correspondentie met dr. J.F.R. (Hans) Boddens
Hosang van het Ministerie van Defensie, plaatsvervangend Directeur Juridische Zaken en tevens Coördinator Cluster Internationaal.
62
Juist een kleiner land als Nederland, met een groot aandeel in de patrouilles, zorgde hier voor het evenwicht en vulde eventuele gaten op in capaciteiten.
Bij de ROE ligt het anders. Hier lag het probleem een niveau hoger, tussen de VN en de NAVO. Het dual key principe zorgde hier opnieuw voor problemen. Meer nog dan op het strategische niveau schaadde het hier de efficiency van he gebruik van airpower. Het ging om de directe inzet van het luchtwapen, waarbij snelheid doorslaggevend is. Op het tactische niveau moeten snel beslissingen genomen kunnen worden, omdat de veiligheid van eigen troepen in het geding is. Het is hier dus niet zozeer een bondgenootschappelijke tegenstelling, maar juist de samenwerking die hier van invloed kon zijn op het verloop van de operatie.
Te zien is een enkele keer dat de VS ook hier een status aparte heeft. Wanneer de ROE niet toereikend zijn voor hun wijze van optreden, kan hier blijkbaar van worden afgeweken. Van
bondgenootschappelijke tegenstellingen is in dit geval dus wel sprake, maar deze hebben geen effect op de realisatie van de operatie.
Bij de ROE en de daadwerkelijke inzet van het luchtwapen was het dual key principe een gevaar wat deels werd ondervangen door de rol van FAC op de grond en autorisatie aan de NAVO-vlieger. Verder kan wel worden gezegd dat de VS zo’n groot aandeel had in Deliberate Force dat zelfs binnen de NAVO er sprake was van een verstoord machtsevenwicht, en de VS grote invloed had op de te varen koers. Nederland had daarentegen nauwelijks tot geen invloed op deze koers, en voorzag juist in capaciteit die de VS niet leverde.
63
Eindconclusies
Wat betreft de invloed van bondgenootschappelijke tegenstellingen op de totstandkoming en realisatie van Deliberate Force heb ik waar mogelijk een casestudy gemaakt waarin ik Nederland met de VS vergelijk. Twee NAVO-landen met een andere kijk op het conflict in Bosnië, die echter ook samenwerkten. Twee landen bovendien, die nauw betrokken waren bij dit conflict en op eigen wijze een voorname rol speelde. Verder heb ik gekeken naar die zelfde NAVO en de soms moeizame samenwerking met de VN. Want het verschil van inzicht tussen de VS en Nederland was eveneens zichtbaar bij deze twee organisaties.
Om deze invloed te meten heb ik gekeken naar drie verschillende militaire niveaus. De scheidslijn tussen deze niveaus is soms dun, en juist de overlap maakt het interessant. Zo is te zien of eventuele tegenstellingen doorwerken tussen de verschillende niveaus.
Het politiek-strategische niveau
Vanaf het begin van het conflict is duidelijk dat Nederland en de VS een andere oplossingsrichting voor ogen hebben, en ook een andere gewenste eindsituatie. De VS wilde de vrede afdwingen door te streven naar een level playing field. Clinton had een politiek van lift and strike zelfs onderdeel van zijn verkiezingscampagne gemaakt: het opheffen van het wapenembargo om de Bosniërs te
bevoorraden, en vervolgens bombardementen uit te voeren op de Bosnische Serviërs. De Amerikanen zien de Serven als agressor en willen hen straffen en met robuust optreden vrede opleggen en het BSL tot onderhandelingen dwingen. Hierin is een voorname rol weggelegd voor airpower. Deze moest, net als tijdens Desert Storm in Irak, de doorslag geven en het beoogde evenwicht herstellen samen met een sterk Bosnisch leger nadat het embargo was opgeheven. Nederland zag dit toch anders en zette vol in op een lichtbewapende VN-vredesmissie. Deze troepenmacht, UNPROFOR, moest de vrede handhaven. Basis waren de VN-resoluties, waarin airpower wel een rol had maar altijd in een ondersteunende rol voor de UNPROFOR troepen op de grond. Mede door de opstelling van het Congres en het feit dat Clinton lift and strike tot een verkiezingsbelofte had gemaakt, zag de VS vanaf het begin niets in de grootschalige inzet van grondtroepen.
Doordat een gezamenlijke visie ontbrak waren de pogingen om tot vrede te komen vanaf het begin nogal krachteloos. De VN slaagde er niet in om voldoende troepen op de been te brengen en bovendien was UNPROFOR te lichtbewapend om het BSL het hoofd te kunnen bieden, waar bovendien het mandaat voor ontbrak. Binnen de NAVO ontbrak ook overeenstemming over de te volgen strategie. De VS wilde zoals gezegd robuuster optreden en een prominentere rol voor airpower. Nederland, maar ook andere NAVO-partners als Frankrijk en Engeland, participeerde in UNPROFOR en was huiverig om in te grijpen via de lucht omdat dit de eigen troepen op de grond in gevaar kon brengen. Door de lichte bewapening en geringe omvang was het voor UNPROFOR lastig om zichzelf en de lokale bevolking te beschermen, wat de VN op de grond erg kwetsbaar maakte. Doordat de VN en de NAVO niet tot een succesvolle oplossing kwamen, met name omdat er binnen de NAVO geen overeenstemming was over de te volgen strategie, kwam een oplossing niet dichterbij en was operatie Deny Flight een tamelijk tandeloze missie. De VS wijzigden niet van standpunt, en dit standpunt werkte door in alle beslissingen die door de VS genomen werden. Zolang er geen breder draagvlak was voor een robuuster optreden binnen zowel de NAVO als de VS kon het mandaat voor
64
Deny Flight niet worden uitgebreid. Pas toen de situatie continu verslechterde en er in Sarajevo een mortier insloeg kwamen andere landen in beweging.
De invloed van bondgenootschappelijke tegenstellingen op het politiek-strategische niveau was groot. Het heeft met name voor behoorlijke vertraging gezorgd. Het heeft zo’n drie jaar geduurd voor een operatie als Deliberate Force plaats kon vinden. Tot die tijd werd er weifelend opgetreden en liepen zowel de soldaten van UNPROFOR als de lokale bevolking eigenlijk continu gevaar.
Het militair-strategische niveau
De parallel lopende C2- en bevelsstructuren waren niet ideaal. Ze maakten een continue afstemming noodzakelijk. Omdat de NAVO ondersteunend was aan UNPROFOR, was de VN
betrokken bij de militaire planning en besluitvorming over de inzet van airpower. De organisatie was daar echter niet op ingericht. Binnen de NAVO was ook de politieke organisatie zo ingericht dat er snelle besluitvorming kon plaatsvinden. De NAVO is een militaire organisatie, met een politieke component. Bij de VN is dit net andersom.
Dit zorgde er voor dat het dual key principe voor vertraging kon zorgen in de besluitvorming. Het is niet zozeer het feit dat er twee man de sleutel om moeten draaien, alleen dat zij hier niet gelijktijdig toe kunnen over gaan. Bovendien waren de afwegingen om de sleutel om te draaien ook anders. De NAVO, een militaire organisatie, wilde airpower inzetten voor militaire doeleinden. Voor de VN had de inzet van de NAVO een politieke inslag, en moest deze inzet altijd bijdragen aan de politieke doelstellingen en eindsituatie. Hier werkt het politiek-strategische niveau direct door in het militair- strategische niveau.
Het dual key principe zorgde er voor dat de snelheid en daarmee de efficiency uit het proces gehaald werd. Luchtsteun kwam vaak te laat en was al niet meer nodig. Maar de keren dat er sprake was van luchtsteun was deze wel effectief, ondersteunend aan UNPROFOR. Maar voor meer offensief optreden was de vertraging dodelijk, vandaar dat ik Deny Flight hierboven een wassen neus heb genoemd. Het dual key principe belemmerde de NAVO, omdat hier het politiek-strategische aspect doorwerkte. De invloed van de bondgenootschappelijke tegenstellingen op het militair-strategische niveau waren deels dezelfde als die op het politiek-strategische niveau en hebben de totstandkoming van Deliberate Force vertraagd. In de tussentijd en ook daarna hebben zij weinig invloed gehad op de effectiviteit van het optreden van de NAVO, wel op de efficiency.
Het operationele niveau
Het Amerikaanse leger is altijd een voorbeeld geweest voor Nederland, zeker wanneer het de luchtmacht betreft. Ook bij de doctrinevorming heeft het Amerikaanse leger als voorbeeld gediend voor Nederland, dit zie je wanneer je beide luchtmacht doctrines vergelijkt. Toch is er wel degelijk verschil in denken. De Nederlandse doctrine wijkt op twee punten behoorlijk af, waarbij een significant defensievere gedachtegang is te ontdekken in de Nederlandse versie. Dit kan allerlei redenen hebben, te denken valt aan de ruimere ervaring en technologische voorsprong van de Amerikaanse luchtmacht. Hierdoor kan men sneller geneigd zijn tot offensief optreden, en het nemen van meer risico. De omvang van de Amerikaanse luchtmacht speelt hier ook zeker een rol in, opereren met veel vliegtuigen geeft meer operationele mogelijkheden dan opereren met minder materieel.
65
Omdat bij de planning van Deliberate Force voornamelijk de Amerikaanse doctrine is gebruikt, heeft dit bondgenootschappelijke verschil weinig invloed gehad op de totstandkoming van Deliberate Force. Maar juist omdat bij de planning de Amerikaanse doctrine werd gebruikt heeft dit wel degelijk invloed gehad, maar dan meer op de uitvoering van de operatie. Omdat de NAVO-doctrine hier niet gebruikt werd, moesten de piloten in de lucht met name terug moesten vallen op de richting die hun nationale doctrine hen gaf. Dit is waar twee militaire niveaus van optreden samenkomen, en direct op elkaar van invloed zijn.
Het tactische niveau
Want omdat de Amerikaanse doctrine werd gebruikt bij de planning, waren de piloten eenmaal in de lucht aangewezen op wat zij zelf geleerd hadden. Niet geheel toevallig voeren de Amerikanen verhoudingsgewijs een hoop meer sorties uit dan de Nederlanders. Hiernaast ligt het percentage offensieve handelingen erg hoog.
Maar dit verschil is ook te zien in de door beide landen geleverde capaciteit. Nederland leverde meer defensieve capaciteiten, waar de Amerikanen meer offensieve toestellen leverden. Dit verklaart ook het aantal gevlogen sorties van de landen (ten opzichte van de hoeveelheid geleverde vliegtuigen), in relatie tot de aard van de sorties. De VS drukt hier behoorlijk zijn stempel op de uitvoering van de operatie.
En dit verschil in denken is ook te zien bij de ROE. Hier gebeuren twee dingen. De problematiek van het militair-strategische niveau werd min of meer op tactisch niveau voortgezet. Dit zou op tactisch niveau meer problemen op kunnen leveren omdat hier nog sneller gehandeld moest worden, alleen dit kon door de rol van de FAC ondervangen worden. Maar ook de doorslaggevende invloed van de VS op deze operatie komt hier weer aan het licht, alsmede hun offensievere manier van denken en doctrinevorming. Want wanneer de algemene ROE niet passend zijn bij hun manier van optreden wijken zij hier van af. Dus wanneer ze in bepaalde opzichten gewoon zijn offensiever op te treden dan bijvoorbeeld Nederland, mogen ze ook ruimere ROE hanteren. Op tactisch niveau is de invloed van deze bondgenootschappelijke verschillen dus vrij groot geweest.
Oordeel
Mijn eindconclusies geef ik als volgt in een tabel weer:
Niveau van militair optreden Mate van invloed bondgenootschappelijke tegenstellingen
Politiek-strategisch Zeer groot - leidde tot vertraging
Militair-strategisch Behoorlijk - vertragend maar niet direct van invloed op de effectiviteit
Operationeel Minimaal - op papier waren de tegenstellingen behoorlijk maar in de praktijk was de rol van de VS te groot om hier echt iets van te merken Tactisch Groot – Door de operationele tegenstellingen en
de invloed van de VS nam de tactische uitvoering van de operatie wel een Amerikaans karakter aan
66
Op basis van het bovenstaande kan ik niet anders dan concluderen dat de bondgenootschappelijke tegenstellingen binnen de NAVO wel degelijk van grote invloed zijn geweest op de totstandkoming