De opkomst van multifunctionele (of verbrede) landbouw

Waar gaat het om?

Ongeveer 70% van het grondgebied in Nederland wordt ingenomen door de landbouw. Dat grondgebruik staat onder druk vanwege de wensen die men heeft ten aanzien van stadsuitbreiding, infrastructuur en natuurbeheer. De intensivering van de landbouw van de afgelopen 50 jaar heeft geleid tot enkele concurrerende landbouwsectoren, zoals de zuivel en de tuinbouw. In de loop der tijd wordt een deel van de bedrijven groter en verdwijnt een ander deel van de boerenbedrijven vanwege gebrek aan financiële perspectieven. Soms gaat men parttime ander werk doen. Weer anderen gaan zich bezig houden met activiteiten in de recreatieve sfeer (bijvoorbeeld kamperen bij de boer, poldersport), richten zich op een kwaliteitsproduct (ook gecombineerd met verkoop aan huis), agrarisch natuurbeheer, dienstverlening in de zorg, waterwinning en -berging, en dergelijke.

Gewenste toekomstbeeld

Een verbetering van milieu, natuur en landschap en een voldoende inkomen voor de boer, die (ook) publieke diensten levert. Continuïteit is voor alle partijen van belang! Zo min mogelijk bureaucratie, als onderdeel van een betrouwbare overheid.

Het probleem in relatie met de transitie naar een duurzame landbouw

Een duurzame landbouw behelst een bedrijfsvoering gericht op minimaal milieubeslag, een voldoende inkomen voor de boer en behoud van het landschap en de vitaliteit van het platteland. Er zijn

verschillende mogelijkheden om de aantasting van natuur en landschap te stoppen, naast allerlei milieumaatregelen die op termijn soelaas bieden. Eén ervan is de aankoop van (potentiële) natuurgebieden door overheden of NGO’s. Een andere is agrariërs financieel te steunen als zij bedrijfseconomisch niet-rendabele maatregelen treffen om natuur en landschap te verbeteren. Dit gebeurt al. Er zijn netwerken ontstaan als agrarische natuurverenigingen waarin naast boeren ook burgers zitten. Er wordt een vergoeding gegeven als bepaalde handelingen worden gedaan of nagelaten (Platform Biologica onderscheidt 36 mogelijke maatregelen). Om voor vergoeding in aanmerking te komen moet een plan worden gemaakt dat op gezette tijden geëvalueerd moet worden. Enkele problemen daarbij zijn, hoe het effect gemeten moet worden en of de bestaande instrumenten het meest effectief zijn15_{. Vragen die hierbij aan de orde gesteld worden zijn: hoeveel natuur kan op}

deze wijze verbeterd worden, waar vindt dat ruimtelijk plaats en tegen welke kosten? Dit hangt samen met de vraag of het financieel interessant genoeg is voor de boer16_{. Een sociaal aspect is bijvoorbeeld}

de vraag hoe collega-boeren er tegen aankijken. De boer(in) moet een omslag maken in denken. Niet langer is méér productie het hoogste goed. Veel boeren zullen toch vooral willen blijven boeren en daar als vrij ondernemer een inkomen uit willen halen. Groene diensten zullen dan hoogstens aanvullend zijn. Een deel van de boeren heeft een aversie tegen subsidies. Velen klagen over de

15 _{Uit onderzoek van Kleijn en Berendse bleek dat het effect van agrarisch natuurbeheer op vegetatie en}

weidevogels niet aantoonbaar was. Wel was er effect op bijen en zweefvliegen. Het proefschrift van

W.Geertsema (WUR, 2002) laat zien dat voordelen te boeken zijn als maatregelen getroffen worden op meer aaneengesloten gebieden.

16 _{Volgens het LEI gaat het in 2001 om 91000 ha, een toename van 8000 ha tov 2000. Gemiddeld wordt € 440}

per ha betaald door de nationale overheid. Ongeveer 20% van de boeren houdt zich er mee bezig. Ongeveer 2% van boereninkomen (revenue). Er zijn meer dan 100 groepen met gemiddeld 100 leden waarvan 30 niet-boeren.

bureaucratie die gepaard gaat met agrarisch natuurbeheer (lange, rigide procedures, trage

uitbetalingen, etc.; CLM, 2001)). Anderzijds wordt van de overheid (NL en EU) een goede financiële verantwoording verwacht van subsidiegelden. De continuïteitsvraag speelt bij overheden en boer: blijft de regeling langdurig in stand? Blijft de vooruitgang in natuurwaarde gewaarborgd? In het proefschrift: ‘Het Weigevoel in het Groene Hart van de Randstad’ komt Van der Ploeg tot de conclusie dat ‘de vraag - bij de huidige organisatievormen voor het vermarkten van het landelijk gebied -, te kort schiet om (a) te absorberen wat agrariërs bereid zijn te bieden aan nieuwe producten en diensten en (b) voldoende inkomen op te leveren om – onder Agenda 2000 – het voortbestaan van het veenweidegebied als economische drager van het Groene Hart veilig te stellen’. Tezelfdertijd doet hij suggesties naar mogelijkheden voor systeeminnovatie om de teleurstellende conclusies te kunnen ontkrachten. Het LEI schat in een regiostudie de extra haalbare inkomsten op 10% (Van den Ham en Hennen, 2001).

Recreatie bij de boer

Recreatie en toerisme zijn voor Texel belangrijke economische sectoren. De boeren hebben hierop ingespeeld. Op Texel lijkt vraag en aanbod van kamperen bij de boer (of ruimer) in evenwicht. Het levert alles bij elkaar zo’n 5% van het huidige inkomen. Dat blijft een bescheiden aandeel.

(persoonlijke mededeling van A. Maarsingh, LTO-Akkerbouw).

Moet de belastingbetaler betalen voor een fraai landschap (zoals nu; denk ook aan geld dat van de EU komt) of de gebruiker (recreant)? Hoe is dat laatste te realiseren qua organisatie en handhaving (kaartjesverkoop en recreatiekaarten, of tolpoortachtige constructies?). Dat leidt tot hoge transactie- kosten! Zo’n 90% van de burgers wil koeien in de wei, dus betaling via belastingen lijkt legitiem. Maar vooral ook belangstelling voor kleinschalige landschap.

Tot nu toe wordt vooral gedacht aan inkomenssteun voor boeren. Een andere gedachte is het beursmodel van de Raad voor het Landelijk Gebied waarbij aanbesteding van natuurbestekken kan plaatsvinden en waarbij ook waterschappen, gemeenten, milieuorganisaties, burgers, etc zouden kunnen inschrijven om tegen betaling natuur en landschap te behouden of te herstellen.

Tot slot is wel eens geopperd om boeren in overheidsdienst te nemen. Deze gedachte lijkt om verschillende redenen niet veel perspectief te bieden (terugtredende overheid, boeren (meer) wantrouwend ten opzichte van de overheid, het wordt er niet efficiënter op).

Welke instituties anders dan actoren?

In het schema worden verschillende actoren benoemd. Daarnaast gaat het om vele andere instituties: - Vrijwillig landschapsonderhoud, verkoop van boerderijproducten.

- Wetten rond R.O. het SGR2, de Wet Milieubeheer, Natuurbeschermingswet, Vogel- en

Habitatrichtlijn, Kaderwet LNV subsidies, Wet agrarisch grondverkeer, Regulerende heffing op aantasting van de open ruimte (idee), LASER, Programma Beheer-SAN, EU-Leader+, EU verordening plattelandsontwikkeling, Nationaal Groenfonds

- Convenanten en regels bij cross compliance, Beursmodel van RLG, aanbesteding van

natuurbestekken, Overeenkomsten met zorgverzekeraars, Beheersovereenkomsten, Contracten op basis van erfdienstbaarheid, kettingbeding, boetebeding, Keurmerken.

Instituties rond multifunctionele landbouw / verbrede landbouw Regels Sociaal kapitaal Informeel Formeel Organisaties Makkelijk te veranderen Regels Convenanten Cross-compliance Beursmodel RLG aanbesteding van natuurbestekken Overeenkomsten met zorgverzekeraars Overheidsbesluiten LASER Programma Beheer- SAN EU-Leader+ EU Verordening Plattelandsontwikeling Nationaal Groenfonds Overheden

WTO, EU, LNV, e.a. Dienst Landelijk gebied Provincies Waterschappen Staatsbosbeheer RLG WUR Vertrouwen In overheid (continuïteit, bureacratie) Boeren vs burgers Beheers- overeenkomsten Contracten op basis van erfdienstbaarheid kettingbeding boetebeding Regulerende heffing op aantasting open ruimte

Bedrijven LTO CLM Rentmeesterkantoren voorbeeldbedrijven Horeca NL SVR Netwerken Agrarische natuurverenigingen boeren-coöperaties vrijwillig landschapsonderhoud verkoop van boerderijproducten Keurmerken Wetten R.O SGR 2 Wet Milieubeheer Natuurbeschermingswet Kaderwet LNV subsidies Wet agr.Grondverkeer Platforms Biologica gebiedscommissies ANWB Nat. Natuuroffensief omgevingsschappen St. Boerderijtoerisme Waarden Ondernemer- schap efficiency aversie tegen subsidie drager van het platteland NGO’s Natuurmonumenten Milieufederaties De Landschappen Vrienden vh Platteland In Natura SPN Normen Politie Religie Rentmeester- schap Tradities Arbeids- participatie Grondwet Rechtbanken Moeilijk te veranderen

Figuur B8-3 Sociale normen, regels en organisaties met betrekking tot multifunctionele landbouw

Algemenere conclusies

Een duurzame landbouw vraagt niet alleen technologische innovaties, maar ook institutionele veranderingen. De weergegeven schema’s geven een beeld van de complexiteit en breedte van onderwerpen die gerangschikt kunnen worden onder instituties (en sociaal kapitaal). Soms zullen bestaande meer of minder eenvoudig aangepast kunnen worden, soms zijn nieuwe instituties wenselijk. De grote complexiteit heeft ook te maken met vele belangen van actoren. ‘Institutionele belemmeringen’ treden nogal eens op als men te weinig of te laat stil staat bij belangen van andere actoren. Die belangen zijn vrijwel altijd vastgelegd in wettelijke regelingen. Het aanpassen – zo dit bij nadere afweging gerechtvaardigd is – kost tijd.

Een meer methodische conclusie luidt dat onderzocht zou moeten worden hoe bij het monitoren van transities aandacht voor instituties en veranderingen daarin geoperationaliseerd zou kunnen worden.

Referenties

Berkum, S. van, G.B.C. Backus en F.W. van Tongeren (2002). Gevolgen van beleidsontwikkelingen voor de locatie van de intensieve veehouderij, LEI, Den Haag

Dutilh, B.E., C.E. Dutilh en W.H.M.M. van Laarkoven (2001). Initiatives on sustainable development in the food sector worldwide. DuVo-foundation, Amsterdam

EZ (2002). Marktwerking & de multifunctionaliteit van de landbouw. Discussienotitie.

Ham, A. van den en W.H.G.J. Hennen, (2001). Kansen voor tachtig procent verbreding, een studie naar verbreding van de landbouw in de Alblasserwaard/ Vijfheerenlanden. LEI, Den Haag

Huigen, P.P.P., en D. Strijker (1998). De relatie tussen landbouw en samenleving: een proces van afstoten en aantrekken. NRLO (Rapport 97/39), Den Haag.

Kol, J., en B.A.M.M. Kuijpers (2002). Geen steun voor de landbouw, wel voor Fischler. In: ESB, 11- 10-02

Kroon, S.M.A. van der, E. ten Pierick, J.J. de Vlieger, G.B.C. Backus en R.P. King (2002). Social capital and communication. LEI, Den Haag.

Lahaye, H.P.D., N.J. Oerlemans, J. van Miltenburg en J.A.W.A. Reus (2000). Duurzaam de boer op - relaties tussen agrotoerisme, natuur, milieu en landschap. CLM, Utrecht

Massink en Meester (2002). Boeren bij vrijhandel – De Nederlandse agrosector bij handelsliberalisatie en EU-uitbreiding: een verkenning, LNV, Den Haag

Meijl, J.C.M. van en F.W. van Tongeren (2001). Multilateral trade liberalisation and developing countries: A North-South perspective on agriculture and processing sectors, LEI, Den Haag

Oerlemans, N.J., J.A. Guldemond en E. van Well (2001). Agrarische natuurverenigingen in opkomst, CLM, Utrecht.

Ploeg, B. van der (2002). Het Weigevoel in het Groene Hart van de Randstad, LEI, Den Haag RLG (2002). Groene diensten: van ondersteunen naar ondernemen. Raad voor het Landelijk Gebied (Publicatie RLG 02/07), Den Haag.

VROM (2001). Nationaal Milieubeleidsplan 4.

Weijden, W.J. van der (2001). Duurzame landbouw in een verstedelijkend Nederland, CLM, Utrecht World Bank (2002). World Development Report 2003, World Bank, Washinton D.C.