De invloed van de Brundtland-rapportage 1987-1997

In 1987 trad een maatschappelijk oriëntatieverandering op na de publicatie van het Brundtland-rapport “Our Common Future”. Aan het rapport werd wereldwijd aandacht geschonken. Dit had tot gevolg dat milieuproblematiek in het algemeen en klimaatverandering in het bijzonder een plaats kregen op de politieke agenda. Ondanks dat voorafgaand aan de publicatie van het rapport in principe al aandacht bestond voor de klimaatproblematiek – zij het in geringe mate – werd de aandacht voor de problematiek erdoor gekatalyseerd. Dit leidde er in 1989 toe dat het Ministerie van VROM haar eerste milieunota publiceerde, het Nationale Milieu Plan (NMP). In de nota werd het doel gesteld de emissie van broeikasgassen in de periode 1990-2000 te doen stabiliseren15. Na een kabinetswisseling zouden de milieudoelstellingen in 1990 nog verder worden aangescherpt16: het was de bedoeling dat de broeikasgasemissies in de periode 1990-2000 met drie tot vijf procent zouden moeten dalen. De doelstellingen en de concrete vertaling ervan naar maatregelen werden vastgelegd in het NMP+ (VROM, 1989).

Voor de eerste keer in de nationale geschiedenis werd de uitstoot van CO2

primair als gevolg gezien van antropogeen gebruik van fossiele energie. Energie- besparing werd voortaan niet alleen meer gezien als manier om de energiekosten van huishoudens te verminderen en als wijze van handelen bij drastisch gestegen energieprijzen, maar als motief om de antropogene uitstoot van broeikasgassen terug te dringen (Peppel en Severijn, 2003: 6). Energiebesparing werd derhalve een milieumaatregel om het proces van klimaatverandering af te remmen. Dit betekende dat energiebesparing en de benutting van niet-vervuilende energiedragers een belangrijk onderdeel gingen vormen van het milieubeleid. Langzamerhand begon een proces zichtbaar te worden waarin het energiebeleid (van EZ) het milieubeleid (van VROM) ging volgen17.Overigens zouden de beginjaren ’90 worden gekenmerkt door dalende energieprijzen.

In het NMP+ werd de nadruk gelegd bij mitigatiemaatregelen. Daarbij werd voor een doelgroepgerichte aanpak gekozen (Egmond, 2006: 9). Vanwege de definiëring die in het Brundtland-rapport werd gegeven aan duurzame ontwikkeling, werd verondersteld dat de beleidsdoelstellingen binnen één ‘generatie’ zouden moeten worden gerealiseerd. Dit had tot gevolg dat doelstellingen werden

15

De keuze voor het referentiejaar 1989-1990 was zeer strategisch. Dit maakte het mogelijk de effecten van twee net gereedgekomen kolencentrales mee te nemen (De Jong et al., 2005: 138).

16

Mede dankzij de inzet van PvdA-minister Hans Alders waren de milieudoelstellingen in deze nota nog ambitieuzer dan diens voorganger (De Jong et al., 2005).

17

Gesteld moet worden dat de accentverschuiving mede mogelijk was door de verruimde aanbodsituatie van aardgas (De Jong et al., 2005: 136). Er werd in de periode meer aardgas gevonden en geëxporteerd. De aardgasreserves namen toe. Bovendien was duidelijk geworden hoe afhankelijk Nederland was van de mondiale aardgasprijs. Daarnaast werd rekening gehouden met het gegeven dat aardgas de minst vervuilende van de fossiele energiedragers is.

geformuleerd die zouden moeten worden gerealiseerd in 2010. Omdat in het Brundtland-rapport veel aandacht bestond voor het gebruik van niet-vervuilende brandstoffen, werd in het NMP+ veel aandacht gegeven aan de duurzame productie van goederen. Voor de sector gebouwde omgeving betekende dit een keuze voor ‘duurzaam bouwen’. Ook voorzag de nota in een overzicht van de negatieve effecten van de sector op het milieu (Ministerie van VROM, 1990). Het NMP+ voorzag bovendien in de ambitieuze doelstelling om Nederland een rol als ‘gidsland’ te laten vervullen ten aanzien van EU-partners en andere landen in de wereld. In 1992 zou de stabilisering van broeikasgasemissies worden opgenomen in het Klimaatverdrag. In de periode sinds de publicatie van de Brundtland-rapportage is er een breed pakket van beleidsmaatregelen uitgevoerd.

In 1988 werd het voorlichtingsprogramma ‘Energie Effectief’ gelanceerd. Dit zou tot 1997 worden uitgevoerd. Particuliere woningeigenaren en woningcorporaties konden in het kader van het programma kosteloze ondersteuning ontvangen voor het proces van energiekwaliteitsverbetering van woningen (Energie Effectief, 1997). Een programma dat tegelijkertijd werd gelanceerd, was ‘E- novatie’, een voorlichtingscampagne gericht op het wegnemen van het negatieve beeld bij de doelgroep dat naïsolatie leidt tot vocht- en ventilatieproblemen in woningen (Novem, 1994). Deze problematiek trad begin jaren ’80 al op tijdens de uitvoering van het Nationale isolatieprogramma, waardoor een deel van de doelgroep vervreemdde van de programmadoelstellingen.

Ook werden vanaf 1990 onder toezicht van de adviesraad Bouw en Milieu proefprojecten gehouden waarin nieuwe energietechnieken werden toegepast, de zogenaamde ‘energietuinen’. Vele van deze projecten zijn zelfs tot na de millenniumwisseling ondersteund (Ravesloot, 2005: 7-3). In 1990 werd er weer een subsidieregeling op touw gezet, ISO-HR, die de toepassing van isolatie en HR- verwarmingsketel voor de doelgroep particuliere woningeigenaren stimuleerde. Deze zou later worden vervangen door twee subsidieregelingen die vielen onder de Milieu-actieplannen (MAP’s). De MAP-regelingen verdienen nadere toelichting. Zij waren vooral geënt op afspraken tussen de rijksoverheid en energieleveranciers. De energieleveranciers hadden daarbij de taak energiebesparingdoelstellingen te realiseren in non-industriële sectoren. Zo bestonden er in kader van het MAP- programma subsidieregelingen voor de gebouwde omgeving die de toepassing van naïsolatiemaatregelen, HR-verwarmingketels, efficiënte toepassingen, energiezuinige verlichting en innovatieve toepassingen zoals warmtepompen stimuleerden (Boonekamp, 2005: 5).

NMP-2 en duurzaam bouwen

De uitvoering van de NMP+-nota werd in 1993 als succesvol geëvalueerd. In hetzelfde jaar werd een vervolgnota gepubliceerd, het NMP-2. In deze nota was wat betreft de uitstoot van broeikasgassen de doelstelling dat de koppeling van broeikas- gasuitstoot en economische groei diende te worden doorbroken18. De nadruk in de

18

Er was inmiddels aangetoond dat de uitstoot van broeikasgassen positief en significant correleerde met economische groei. Door veelvuldig gebruik te gaan maken van energie- besparende technieken en duurzame energiedragers zou deze samenhang doorbroken kunnen

nota lag bij een doelgroepgewijze verbetering van de beleidsuitvoering. Ondersteund door de beginselen van de Paarse kabinetten lag het uitgangspunt van de beleidsuitvoering bij de doelgroep zelf. Doelgroepen werden zelfs verantwoordelijk gehouden voor de beleidsresultaten. Deze resultaten zouden door zelf- en coregulering moeten worden gerealiseerd. In de keuze voor het beleidsinstrumentarium uitte deze kentering zich door een verschuiving van juridische en economische instrumenten naar meerzijdige overeenkomsten en convenanten.

Uit de evaluatie van het NMP-2 bleek echter dat doelbereiking minder eenvoudig was gerealiseerd dan in de gevallen van de voorgaande milieunota’s. Het bleek mogelijk uitstoot van broeikasgassen te beperken bij bekende uitstotende bronnen (zoals in industriële sectoren). Bij meer diffuse bronnen (kleinverbruikers), zoals huishoudens of bedrijven, bleek dit minder eenvoudig. Dit had de beleidsmatige consequentie dat de maatregelen gericht op toepassing van ‘duurzaam bouwen’ werden uitgebreid. Zo ging in 1995 het ‘Nationale Actieplan Duurzaam bouwen, investeren in de toekomst’ van start. Een belangrijk onderdeel van het plan vormde een document waarin een overzicht van concrete ‘duurzaam bouwen’- maatregelen was opgenomen, gericht op toepassing door bouwbedrijven en leveranciers. Het actieplan had tot doelstelling de opschaling van duurzaam gebouwde objecten op grote bouwlocaties, voornamelijk bij nieuwbouw van woningen (Ravesloot, 2005: 7-5). Eerder was er al in 1992 - deels ter compensatie van een beëindigde subsidieregeling ‘voor niet-ingrijpende woningverbetering’ - een convenant afgesloten tussen de rijksoverheid en brancheorganisaties, genaamd: ‘Gezamenlijke afspraak tussen rijk en koepels omtrent energiebesparing in de bestaande woningvoorraad’ (CEA, 1995). Toen de NMP-2-periode ten einde liep in 1995 en het kabinet deze liet evalueren, werd geconcludeerd dat Nederland niet op koers lag om de gestelde emissiedoelstellingen (voor 2010) te bereiken. De Tweede kamer eiste van het kabinet dat een pakket met aanvullende beleidsmaatregelen zou worden ingezet.

Ondertussen publiceerde het Ministerie van Economische Zaken de Derde Energienota, waarin energiebesparing weer een belangrijke rol speelde. Energie- besparingdoelstellingen zouden voornamelijk moeten worden gerealiseerd met een betere benutting van het marktmechanisme (vooruitlopend op de liberalisering van de energiesector in 2001). Met de nota probeerde het Ministerie van Economische Zaken het initiatief op het gebied van energiebesparing weer naar zich toe te trekken. De ruime aandacht die er in de nota was voor het omhelzen van de marktwerking zou echter ten koste gaan van de aandacht die begin jaren ’90 nog zo aanwezig was voor een schone en zuinige energievoorziening (De Jong et al, 2005: 137). Desalniettemin werd wel sterk ingezet op de benutting van duurzame energiebronnen. Hiermee zouden zowel milieu- als economische doelen kunnen worden bereikt, waarbij werd verondersteld dat marktwerking het proces zou ondersteunen. In de nota werden onder meer de doelstellingen geformuleerd dat in

worden. De ideale doelstelling van een economische groei en afnemende broeikasgasuitstoot zou dan kunnen worden bereikt.

2020 energie-efficiëntie met 33% zou moeten zijn verbeterd en dat tenminste 10% van de energiedragers duurzaam zouden moeten zijn (deze doelstellingen zouden later worden aangescherpt). Uit de nota vloeide ook een nadruk op de productie en het gebruik van ‘groene stroom’ voort. Voor de ontwikkeling van groene stroom werd een aanzienlijk budget ter beschikking gesteld. Dit budget was deels afhankelijk van een revolverend fonds dat werd gefinancierd met de inkomsten uit een andere in 1995 ingevoerd maatregel: de regulerende energiebelasting (REB). De maatregel was ontwikkeld als een heffing op woninggebonden energieverbruik. Het uitgangspunt van het instrument is dat huishoudens die weinig energie verbruiken na een jaar beloond zouden worden met een bonus op de belastingheffing. Huishoudens die veel energie zouden verbruiken konden daarentegen een naheffing tegemoet zien. Bovendien zou een (door de REB) verhoogde energieprijs tot een daling in de vraag naar energie moeten leiden (SenterNovem, 2004: 27). Een andere beleidsmaatregel die voortvloeide uit de Energienota was het CO2-reductieplan, een

program gericht op een groot aantal structurele projecten in de gebouwde omgeving. In het program bestond weer veel aandacht voor stadswarmte en een focus op duurzame- en doorbraaktechnieken.

De energieprestatienorm voor woningen

Een belangrijke beleidsmaatregel die in 1995 werd doorgevoerd was de opname van de energieprestatiecoëfficiënt in het Bouwbesluit19. Deze coëfficiënt is een index die de energie-efficiëntie van nieuwbouw aangeeft, en wordt bepaald door berekeningen die zijn vastgelegd in de formele normalisatienorm 5128 (woningbouw). De coëfficiënt drukt de energieprestatie van een woning uit en gaat alleen over gebouwgebonden primair energieverbruik20. De in de energieprestatienorm vastgelegde energieprestatie-eis zegt derhalve alleen wat over de minimale energetische kwaliteit waaraan een woning dient te voldoen. De eigenaar van de woningen mag grotendeels zelf bepalen met welke set van maatregelen hij/zij aan de eis wil gaan voldoen. Dit kan door de woning te voorzien van extra isolatiemaatregelen, een efficiënte verwarminginstallatie, of toepassing te geven aan een duurzame energiemaatregel. Naarmate de energieprestatiecoëfficiënt lager wordt, neemt de energetische kwaliteit (energieprestatie) van een woning toe.

19

Het Bouwbesluit is een Algemene Maatregel van Bestuur die is gekoppeld aan de

Woningwet, in het bijzonder de Bouwvergunning die verplicht is bij de oprichting van objecten, zoals woningen. Wanneer een burger of bedrijf een object wil oprichten, dient deze in het bezit te zijn van een bouwvergunning. Het bevoegd gezag voor de bouwvergunning is de gemeente. Iemand die een bouwvergunning aanvraagt zal in zijn/haar bouwaanvraag moeten kunnen aantonen dat aan de eisen ex Bouwbesluit wordt voldaan. Een van de eisen is de

energieprestatienorm. De Bouwbesluit-eisen zijn ingevuld in NEN-normbladen van de Stichting Nederlands Normalisatie-instituut. Het Bouwbesluit is in 1992 in werking getreden. In het kader van een dereguleringoperatie is in 2003 een nieuw Bouwbesluit van kracht geworden

(Bouwbesluit 2003).

20

Met gebouwgebonden energiegebruik wordt de energie bedoeld die nodig is voor het verwarmen of koelen van het binnenklimaat, het warm tapwater en de verlichting. Het betreft echter niet huishoudelijke energiegebruik zoals noodzakelijk voor apparatuur. Factoren als weer en bewonersgedrag zijn gestandaardiseerd.

De rijksoverheid heeft de energieprestatienorm in de loop der jaren aangescherpt: van 1,4 in 1995 tot 0,8 in 2006. Het tempo van de aanscherping is echter langzamer uitgevoerd dan aanvankelijk werd beoogd. Dit had onder meer een oorzaak in het gegeven dat de kabinetten na de millenniumwisseling minder ambitie toonden om verlaging van broeikasgasemissies in eigen land te realiseren. Vanaf 2002 konden als gevolg van het van kracht geworden Europees emissiehandelssysteem op grote schaal emissierechten in het buitenland worden ingekocht. Dit was lucratiever dan het realiseren van emissiedoelstellingen in eigen land.

Zoals al eerder is vermeld, is er voor de bestaande woningbouw geen energie- prestatienorm gecodificeerd. De redenen waarom dit niet is gebeurd, verschillen. Enerzijds gaven eigenaren van (bestaande) woningen aan dat het vaststellen van eisen voor verschillende typen woningen lastig is. Anderzijds zou normering voor de bestaande woningvoorraad betekenen dat voor oudere woningen (gebouwd vóór 1970) hoge investeringen zouden moeten worden gemaakt, waardoor de economische waarde van de gebouwen in gevaar zou komen. Een ander genoemd argument is dat monumentale en sfeerbepalende gebouwen gevaar zouden lopen dankzij de norm (Bouwkennis, 2006). Dat de ontwikkeling van de energieprestatie- norm vooral gericht is geweest op de nieuwbouw van woningen moet ook in het licht worden gezien van de periode waarin dit proces plaatsvond. Begin jaren ’90 was net de Vierde Nota ruimtelijke ordening gepubliceerd door het Ministerie van VROM. In deze nota stond stedelijke uitbreiding met omvangrijke nieuwbouwwijken centraal (de zogenaamde Vinex-locaties). Door energieprestatienormering juist op deze locaties te richten, zouden in tien jaar tijd 500.000 woningen kunnen worden gebouwd die zouden voldoen aan de norm. Ter voorbereiding van de invoering van de norm heeft Novem ook proefprojecten gehouden op vier van de toekomstige Vinex-locaties. Een bijkomend voordeel van de focus op nieuwbouwlocaties was dat energie in een vroeg stadium van de planontwikkeling kon worden meegenomen en integrale afwegingen konden worden gemaakt ten aanzien van de energieinfrastructuur. Deze infrastructuur is van belang om in de toekomst mogelijkheden open te houden om bijvoorbeeld duurzame energietechnieken toe te passen. Bij woninggebonden maatregelen speelde namelijk het probleem dat eindgebruikers wel duurzame energietechnieken wilden toepassen, maar dit vaak niet kon omdat de maatregelen niet konden worden aangesloten op de bestaande (traditioneel op aardgas gerichte) energie-infrastructuur.

Niet wettelijk vastgelegde energieprestatie-indicatoren: de E.I. en de EPL

In afwezigheid van normering voor de bestaande woningbouw is er na een experimentfase in 1998 een energie-indicator ontwikkeld die in 1999 als variant voor de energieprestatiecoëfficiënt in de bestaande woningbouw kan doorgaan: de energie-index (E.I.). Deze indicator wordt gehanteerd bij de toepassing van het energie-prestatieadvies (EPA), een communicatief beleidsinstrument. Een energieprestatie-advies kan door een woningeigenaar worden aangevraagd (particuliere woningeigenaar of woningcorporatie). Een gecertificeerd EPA- adviseur voert vervolgens een woning-‘audit’ uit, stelt de energieprestatie van de woning vast (aan de hand van de methode van de E.I.), en adviseert de woningeigenaar verschillende maatregelpakketten waarmee de energieprestatie van

de woning zou kunnen worden verbeterd. De maatregelpakketten zijn voorzien van kostenindicaties.

In 1997 zag een derde energieprestatie-indicator het levenslicht: de ‘Energieprestatie op locatie’ (EPL). In tegenstelling tot de EPC en de E.I. die alleen woninggebonden energieprestaties verdisconteren, biedt de EPL de mogelijkheid om energieprestaties op groter aggregatieniveau te berekenen. Dit betekent dat energieprestaties kunnen worden vastgesteld voor gehele stedelijke vernieuwinglocaties, uitleglocaties, woonwijken, -buurten of woonblokken. Met de locatie-indicator konden zogenaamde ‘energievisies’ worden opgesteld. Energievisies zijn verkennende rapportages die lokale actoren inzicht verschaffen in de mogelijkheden tot energieprestatieverbetering van bestaande of nieuwbouwlocaties. Tussen 2001 en 2003 zou voor het laten opstellen van ‘energievisies’ een subsidie worden verstrekt door Novem21. Eind jaren ’90 was er nog een belangrijke rol zijn weggelegd voor de EPL in het kader van het beleid gericht op ‘Optimale energie-infrastructuur’ (OEI; waarin veel kansen werden gezien voor de toepassing van stadsverwarming). Dit leidde in 2001 zelfs tot een aparte AMvB. De verwachting was destijds ook dat de OEI-procedure opgenomen zou gaan worden in regelgeving. Zover is het echter niet gekomen. De praktijk bleek weerbarstig. In 2003 al, werd een rapportage opgesteld in opdracht van het Ministerie van VROM, waarin de conclusie werd getrokken dat verplichting van de EPL en de OEI-procedures praktisch niet uitvoerbaar zou zijn. De argumentatie was dat de concurrentie te gering was (er was te weinig aanbod van verschillende energie-alternatieven) en de voorgeschreven openbare procedure werd te omslachtig bevonden. Ook werd geconcludeerd dat stadswarmtenetten niet goed pasten binnen de Nederlandse energiecultuur die bepaald werd door de omvangrijke aanwezigheid van aardgas en de dominante plaats die deze fossiele energiedrager innam vanwege gebruiksgemak voor de eindgebruikers (ECN, 1995).