Beleidsimplementatie

Om de acceptatie van technieken gericht op toepassing van duurzame energie of verdere energiebesparing in de Nederlandse woningvoorraad te bespoedigen, wordt beleid uitgevoerd. Zoals eerder vermeld, gebeurt dit in Nederland voor de bestaande woningvoorraad zonder de toepassing van wet- en regelgeving. Daarmee mist er een belangrijke beleidsstimulus om de doelgroep te bewegen maatregelen te laten treffen gericht op energiebesparing dan wel toepassing van duurzame energietechnieken. De afwezigheid van wet- en regelgeving wil niet zeggen dat er helemaal geen beleid wordt gevoerd. Integendeel, er wordt een brede variatie van instrumenten ingezet. In dit licht is het interessant theoretische invalshoeken te belichten over de

implementatie van het beleid, in het bijzonder milieubeleid. Het is dan vooral interessant te bekijken welke theoretische inzichten er bestaan over overheidssturing zonder het primair sturende beleidsinstrument: wet- en regelgeving. Eerst wordt een introductie gegeven in de ontwikkeling van de subdiscipline implementatiestudies binnen de beleidswetenschappen.

3.4.1 De betekenis van beleidsimplementatie

Om de negatieve neveneffecten van de marktwerking in toom te houden of in extremere gevallen ‘Commons tragedies’ te voorkomen wordt collectieve actie toegepast (Olson, 1965). Collectieve actie wordt gestuurd door een collectieve actor, de staat, oftewel in een democratie het openbaar bestuur. Collectieve actie heeft de vorm van beleid. Met beleid wordt een politiek gefiatteerd plan bedoeld (Van de Graaf en Hoppe, 1989: 46). Beleidsdoelen worden door de politiek geformuleerd en dienen uiteindelijk te worden gerealiseerd in de maatschappij onder een doelgroep, of clientèle van een beleid. Om deze doelen te verwezenlijken, dient een beleid te worden uitgevoerd. Onder beleidsuitvoering wordt het toepassen van de middelen van beleid verstaan (Maarse, 1993: 145). Met de middelen van beleid tracht het openbaar bestuur het gedrag van een doelgroep te veranderen. In speltheoretische termen wordt met de inzet van beleidsmiddelen beoogd de regels in de sociale omgeving van de doelgroep te veranderen, zodat actoren hun strategieën aanpassen op een voor het openbaar bestuur wenselijk geachte manier (gegeven het geformuleerde beleidsdoel). De beleidsmiddelen gericht op verandering van het gedrag van een doelgroep kunnen worden gezien als beïnvloedingsmechanismen, oftewel beleidsinstrumenten. In de uitvoering van beleid zijn meerdere lagen van bestuur en organisaties betrokken. Nadat in de nationale politiek een beleidsdoelstelling is geformuleerd, dit op ministerieel niveau van een beleidsplan is voorzien, wordt het vervolgens door een organisatie-onderhoudsysteem (bijvoorbeeld een agentschap of programmabureau) aangestuurd en door operationele dienstverleningssystemen (bijvoorbeeld gemeentelijke overheden) in de lokale praktijk uitgevoerd. Daarbij staat de operationeel-uitvoerende instantie via functionarissen in contact met de leden van doelgroep waarin de beoogde gedragsverandering dient plaats te vinden (bijvoorbeeld de ‘burger’ of het ‘bedrijf’) (Van de Graaf en Hoppe, 1989: 346). In zijn categorisatie van actoren die betrokken zijn in de uivoering van beleid onderscheidt Maarse (1993: 147) naast de uitvoerende actoren en de doelgroep van het uitvoerende beleid de categorie ‘overige actoren’. Deze groep is als ‘restcategorie’ te interpreteren en heeft in de praktijk een zeer heterogene samenstelling. Zij worden indirect door de uitvoering van een gegeven beleid geraakt en bemoeien zich er in concrete situaties mee.

3.4.2 Ontwikkelingen binnen de subdiscipline implementatiestudies

In hun uitgebreide monografie ‘Implementing Public Policy’ verschaffen Hill en Hüpe (2001) inzicht in de theoretische ontwikkelingen van het onderzoek naar de uitvoering van overheidsbeleid, ook beleidsimplementatiestudies genoemd. In het begin van de jaren ’70 kwam beleidsimplementatie voor het eerst structureel op de onderzoeksagenda. Voorheen lag de nadruk in de beleidswetenschap bij

beleidsontwikkeling. Wel waren er beschrijvende studies naar de uitvoering van beleid. Inzichten werden echter niet met elkaar vergeleken en van inspanningen gericht op theoretische ontwikkeling was nog geen sprake. De ontwikkeling van theoretische aandacht voor processen van beleidsimplementatie moet in het licht worden gezien van de flinke groei die welvaartstaten in Westerse landen na de Tweede Wereldoorlog doormaakten. Dit ging gepaard met de formulering en uitvoering van grootschalige beleidsprogramma’s. Gelijktijdig ontstonden ook beleidswetenschappelijke faculteiten. De combinatie van het ontstaan van beleidswetenschappelijke expertisecentra en de aanwezigheid van grote beleidsprogramma’s leidde tot de wens een onderzoeksagenda te formuleren aangaande vragen over doelbereiking, -effectiviteit en meer in het algemeen de uitvoering of implementatie van beleid. In 1973 ontdekten Pressman en Wildavsky dat er mogelijk een kloof bestond tussen de intenties en uitkomsten van een beleid. Het onderzoekbaar stellen van deze conceptuele kloof was het vertrekpunt van implementatiestudies als subdiscipline binnen de beleidswetenschappen. Dit kan echter niet los worden gezien van de ontwikkelingen in grootschalige (vooral sociale) beleidsprogramma’s zoals Roosevelt’s ‘New Deal’ in de jaren ’30, de grote beleidprogramma’s ten tijde van de Tweede Wereldoorlog in de jaren ’40, en de verdere ontwikkeling van de welvaartstaten tot in de jaren ’70. In de jaren ’70 werden de implementatiestudies gekenmerkt door een sterke nadruk op het gebruik van deductieve onderzoeksmethoden afkomstig uit de traditionele gedrags- en maatschappijwetenschappen. Ook werden (micro-)economische theorieën als heuristische instrumenten gebruikt om een beter begrip te ontwikkelen van implementatiepraktijken.

In de jaren ’70 en het begin van de jaren ’80 zijn de implementatiestudies vanuit het niets op een prominente plaats op de beleidswetenschappelijke onderzoeks- agenda gekomen. Dit leidde tot een wildgroei aan studies. O’Toole (2000: 264) omschreef de situatie als volgt:

Een explosie van verschillende typen onderzoeksontwerpen, variatie aan modellen, en vooral voorstellen voor het toevoegen van een brede pluimage aan variabelen die deel uitmaakt van de verklaring van het implementatieproces en haar producten. De hoorn des overvloeds katalyseerde beurtelings een set van sektarische twisten: kwalitatief en ‘small-n’ versus kwantitatief en ‘large-n’ onderzoek; ‘top-down’ versus ’bottom up’ analysekaders; nadruk op beleidsontwikkeling versus beleidsimplementatie, enzovoorts. Beleidsimplementatie-onderzoek werd zelfs door sommige bezorgde studenten van de traditionele bestuurskunde gezien als een bedreiging van het vakgebied.

Het was ook in de jaren ’70 dat Europese beleidswetenschappers het academische debat over beleidsimplementatie betraden, een deel van hen gestimuleerd door beleidsfalen in eigen land. In hun werk stond doorgaans een ‘bottom up’-aanpak centraal. Met een steeds sterker wordende nadruk op deze benadering verdween de aansporing tot theoretische elaboratie.

Aan het begin van jaren ’80 trad een economische crisis op en kwamen rechtse regeringscoalities aan de macht. In de Verenigde Staten en Groot-Brittannië regeerden respectievelijk Reagan en Thatcher, en in Nederland trad in november 1982 het eerste kabinet Lubbers aan. Met de komst van deze (centrum-)rechtse

regeringscoalities werd het tijdperk van de traditionele interventionistische overheid uitgeleid. Daarmee verdween ook de noodzaak om voor elk beleid finale en causale modellen op te stellen op basis van wetenschappelijk onderzoeksontwerpen (waarbij geldigheid en betrouwbaarheid hoog in het vaandel stonden). De beleids- implementatie moest plaatsmaken voor management. Met de komst van ‘Nieuw publiek management’ werd beleidsimplementatie voortaan overgelaten aan de manager aan wie het duidelijk was welke doelstelling diende te worden gerealiseerd, maar het vrij stond om een middel te selecteren om het doel op zo efficiënt mogelijke wijze te realiseren. Vervolgens ontstond het ‘contractualisme’ waarin de overheidsmanager als ‘principaal’ opdrachten aanbesteedde aan private ‘agent’- bureaus die de verwachte ‘outputs’ tijdig dienden te leveren. De implementatie van beleid werd uitbesteed en daarmee de verantwoording ervoor. Binnen de bestuurskunde en de politieke wetenschap domineerde beleidsimplementatie de onderzoeksagenda’s niet meer. Ook was het gedurende deze jaren dat binnen de beleidsimplentatiestudies ruimte ontstond voor de opkomst van nieuwe wetenschappelijke stromingen zoals de netwerkbenadering (waar in paragraaf 3.4 verder op wordt ingegaan). Het inzicht ontstond dat centrale politieke instituten niet alleen actoren in de maatschappij ‘stuurden’, maar dat zij ook afhankelijk van hen waren, vooral in de uitvoeringfasen van beleid. Mede op deze wijze verbreedde de ‘scope’ van de beleidsimplentatiestudies.

Deze ontwikkeling had invloed op de trend die in de jaren ’90 dominant zou worden: de opkomst van het concept ‘governance’.

3.4.3 Governance

In vergelijking met andere stromingen binnen de beleidsimplementatiestudies zijn er drie centrale kenmerken die vermeld dienen te worden. In de eerste plaats is er veel aandacht voor interorganisationele afhankelijkheid; de overheid hoeft en kan niet alleen beleid ontwikkelen en ten uitvoer brengen, maar heeft daar maatschappelijke actoren bij nodig. In de tweede plaats werd er sterk gereageerd op de ervaringen met de beleidsmatige focus op marktwerking in de voorgaande periode (de jaren ’90). Voortaan konden ook andere dan marktwaarden weer een rol van betekenis hebben (en konden bijvoorbeeld rechtvaardigheid, gelijkheid en proportionaliteit ook weer in beleidseffectiviteitstudies als afhankelijke variabele worden geëvalueerd). In de derde plaats ontstond er weer aandacht voor het hiërarchische model van overheidssturing, waarbij uitdrukkelijk ook aandacht bestond voor contextualiteit van de praktijk waarin beleid ten uitvoer wordt gebracht. Milward en Provan (1999: 3) verwoordden de betekenis van governance op pakkende wijze:

Governance … houdt zich bezig met het creëren van de condities voor uitgeoefende regels en collectieve actie, die vaak zowel actoren uit de private en ‘non-profit’-sector omvat als uit de publieke sector. De essentie van governance is de focus op ‘sturende’ mechanismen – zoals subsidies, contracten en overeenkomsten – die niet alleen berusten op de autoriteit en sancties van het openbaar bestuur.

Bressers en Kuks (2003) noemen naast de meervoudige sturingsmechanismen ook de meervoudigheid van betrokken niveaus, actoren, probleempercepties en hulpbronnen en verantwoordelijkheden voor de implementatie als kenmerkend voor het begrip ‘governance’. Een belangrijk kenmerk is dat naast de traditionele publieke regulering ook de sturingsmechanismen zelf- en coregulering worden onderscheiden (zie onder meer Lévêque, 1996). Bij publieke regulering bepaalt de staat de regels van het spel en handhaaft deze. Publieke regulering is het product van een formeel wetgevingsproces.

Bij zelfregulering bepalen maatschappelijk actoren de regels en controleren zij elkaar op naleving (Lévêque, 1996: 45-48). Zelfregulering is een product van collectieve actie tussen maatschappelijke partijen, grotendeels een onderhandelings- proces. Het grote nadeel van zelfregulering is dat er altijd partijen blijven bestaan die gratis meeliften met anderen (zgn. ‘free riders’) en dat het concept vaak gepaard gaat met een gebrek aan vertrouwen. Zelfregulering kan alleen succesvol zijn wanneer aan een drietal eisen wordt voldaan: (1) de aanwezigheid van marktinitiatief, (2) een klein aantal actoren en een homogene verdeling van milieukosten, en (3) de aanwezigheid van een door derden georganiseerd controlemechanisme op ‘free riding’ en het gebrek aan vertrouwen op naleving door leden. Een bedrijfssector zal bijvoorbeeld eerder een initiatief van zelfregulering ondernemen nemen wanneer binnen de sector de reële dreiging leeft dat het openbaar bestuur de sector anders zal confronteren met publieke regulering, waarbij de verwachte kosten voor de sector hoger zijn en de baten lager dan in een situatie met zelfregulering. Een nadeel van zelfregulering is dat het gevaar van kartelvorming aanwezig is.

Bij coregulering gaat het om een hybride vorm tussen publieke en zelfregulering (Lévêque, 1996: 48-50). De interactieve relaties tussen publieke en private organisaties zijn er intens. In tegenstelling tot publieke regulering wordt de keuze voor de maatregelen waarmee (milieu-)doelstellingen dienen te worden bereikt vooral bepaald door de maatschappelijke actoren in plaats van het openbaar bestuur. Partijen zullen deelnemen aan coregulering vanwege twee factoren: gedeelde onzekerheden en verwachte baten uit collectieve actie. Gedurende het proces van coregulering zal cumulatieve kennis worden gegenereerd. Er wordt gezamenlijk geleerd waardoor gedeelde onzekerheden worden weggenomen. Om dit proces van gezamenlijk leren te stimuleren, worden proefprojecten en praktische experimenten ontworpen, formeel vastgelegd en uitgevoerd. De baten voor de maatschappelijke en publieke actoren zijn in feite dezelfde: kostenminimalisering in de bereiking van de (publieke) doelstelling(en). Daarbij gaat het in feite om de keuze en inzet van de middelen, de doelstelling is immers al publiek geformuleerd.

Uit de ‘governance’-benadering vloeiden ideeën voort die ertoe leiden dat geëxperimenteerd ging worden met andere sturingmechanismen dan de traditionele beleidsinstrumenten wet- en regelgeving, subsidies en heffingen. Diverse vormen van economische en communicatieve beleidsinstrumenten zagen het levenslicht, zoals verhandelbare (emissie-)rechten, labels en andere certificatiesystemen, maar vooral de vrijwillige meerzijdige overeenkomsten. De nieuwe ‘governance’- instrumenten hebben de traditionele instrumenten echter niet helemaal vervangen. In 2005 concludeerden Jordan et al. dat nieuwe en oude beleidsinstrumenten co- existeren en dat de nieuwe instrumenten voor een groot deel zelfs afhankelijk zijn

van bestaande traditionele instrumenten. In paragraaf 3.6.1. wordt een empirische blik geworpen op de werking en eigenschappen van convenanten.

In de jaren negentig raakte ook het concept ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’(m.v.o.) in zwang (‘corporate social responsibility’). Sommige propagisten van zelfregulering waren zelfs van mening dat het bedrijfsleven hiermee het initiatief in de aanpak van maatschappelijke problemen had overgenomen van het openbaar bestuur. Milieumanagement dus als vervanging van milieubeleid. Middels certificatie- en accreditatiesystemen werd dit systeem werkzaam. In zijn dissertatie naar de rol van maatschappelijk verantwoord ondernemen op beleidsontwikkeling bracht Mathis (2008) een aantal misconcepties aan de orde. In de eerste plaats was m.v.o. geen nieuw concept, maar bestond het al sinds de negentiende eeuw. In de tweede plaats leidden zachte sturingmechanismen als zelf- en coregulering niet tot hogere graden van acceptatie van maatschappelijk verantwoord ondernemen (-standaarden) in de onderzochte casuïstiek. In de derde plaats bleek uit Mathis’ netwerkanalyse dat publieke instellingen (vooral ministeries) de hoogste centraliteitscores hadden van de actoren binnen de onderzochte netwerken. Dit onderzoeksresultaat geeft aan dat de belangrijkste actoren binnen deze netwerken nog steeds publieke actoren zijn en niet uit bedrijven en andere private organisaties (Bressers, 2009). De studie liet echter ook zien dat bedrijven die zich bezighouden met maatschappelijk verantwoord ondernemen er wel voordelen mee behalen. Naast het gegeven dat ze betere contacten hadden met andere bedrijven (van hogere intensiteit en wederzijds begrip), ondervonden ze vooral meer voordeel in het hebben van meer toegangspunten tot lagere overheden. Het hebben van meer toegang tot deze overheden wordt als indicator gezien voor een grotere beïnvloedingsmogelijkheid (Mathis, 2008).