Beleidsinstrumenten

In paragraaf 3.3 staat al beschreven dat het openbaar bestuur met middelen van beleid probeert het gedrag van leden van een doelgroep te veranderen. Daarbij gaat het in feite om de invloed van directe en op gedragsverandering gerichte beleidsinstrumenten op burgers en organisaties (Van der Doelen en Klok, 1993: 71). In de loop van de jaren ’80 is theorievorming rondom de werking van beleidsinstrumenten in gang gezet.

3.6.1 De werking en eigenschappen van beleidsinstrumenten

In 1987 legden onderzoekers van de Universiteit Twente de eerste fundamenten voor de ontwikkeling van een theorie over de werking van instrumenten in het milieubeleid (Bressers en Klok, 1987). Aanvankelijk werden drie soorten beleidsinstrumenten onderscheiden: de informatieoverdracht, de (economische) prikkel en het voorschrift. Deze drie vormen van gedragsbeïnvloeding worden ook wel geduid met de metafoor van het houden van een preek (de informatie- overdracht), het voorhouden van een peen (de economische prikkel) of het hanteren van de zweep (het voorschrift). De drie genoemde vormen van gedragsbeïnvloeding worden achtereenvolgens ook wel geduid als het communicatieve, het economische en het juridische sturingsmodel. In 1989 voegde Van der Doelen binnen de drie sturingsmodellen een onderscheid toe: dirigerend en constituerend (communicatief), algemeen en individueel (economisch), en beperkend en verruimend (juridisch). De drie sturingsmodellen werden in de voorlopige instrumententheorie van milieubeleid aangevuld met een aantal meer concrete instrumentkenmerken. De theorie kan worden gedefinieerd als het theoretische lichaam van uitspraken over de uitvoerbaarheid, effectiviteit, en aanvankelijk ook de gevolgen van de uitvoering van de van verschillende beleidsinstrumenten op de legitimiteit. Het voorspellen van beleidsuitkomsten enkel op basis van de inzet van specifieke beleidsinstrumenten werd als onmogelijk gezien en vervangen door een ‘bottom up’-perspectief waarin eerst de uitvoering als proces centraal staat en pas vervolgens de invloed daarop van

het instrument als nieuwe institutie wordt geschat. Vermeld dient te worden dat het hier ging om het startpunt en niet de conclusie in de voorspelling van beleidsuitkomsten.

Aan het eind van de jaren ’80 werd steeds duidelijker dat informatie-overdracht, prikkels en voorschriften in feite kenmerken zijn van alle beleidsinstrumenten en niet alleen van separate categorieën instrumenten (Bressers en Klok, 1988). Systematisch onderzoek naar waterkwaliteitheffingen liet bijvoorbeeld zien dat dit instrument maar ten dele invloed heeft via kosten-baten berekeningen in de besluitvorming van vervuilende bedrijfsinstellingen. Ongeveer de helft van het effect kon worden toegerekend aan de meer communicatieve werking in plaats van de economische prikkel. Het ging daarbij om de communicatie van het beleidsprobleem en mogelijk oplossingen, het doorbreken van gewoontegedrag, het stimuleren van legitimiteit voor handhaving van milieuwetgeving, en het activeren van het interorganisationele netwerk zoals brancheorganisaties en adviesbureaus (Bressers en Lulofs, 2004).

Tot op zekere hoogte kunnen de kenmerken (communicatief, economisch, voorschriften) gezien worden als functies die alle beleidsinstrumenten impliceren (Bressers, 2004: 292). Communicatie kan bijvoorbeeld leiden tot het maken van afspraken, zoals in convenanten of overeenkomsten, waarin meerdere partijen zichzelf regels opleggen. Deze instrumenten kwamen vooral na de jaren tachtig in zwang. Een reden hiertoe was dat er in evaluatiestudies op werd gewezen dat de uitvoering en effecten van milieubeleid in de jaren tachtig tekort waren schoten. Het milieubeleid bestond in die tijd vooral uit regulering middels vergunningstelsels. Dit had een aantal nadelen. Emissies werden verschoven naar andere milieu- compartimenten, handhaving bleek te kostbaar, en bovendien bleken vergunning- voorschriften in sommige gevallen zelfs innovaties te hinderen. Door de tekortkomingen van regulering werd door beleidsmakers in de loop van de jaren ’80 naar de mogelijkheden gekeken om andere sturingsmodellen te hanteren.

In de nota NMP+ (VROM, 1989) kwam dit voor het eerst goed uit de verf. In de beleidsnota stonden vergaande doelstellingen geformuleerd die werden gekoppeld aan een nieuw beleidsinstrumentarium. Hoewel de uitbreiding van het financiële instrumentarium lastig bleek, namen het doelgroepenoverleg en daaruit voort- vloeiende convenanten een hoge vlucht. Het zwaartepunt kwam meer op vormen van interactief bestuur te liggen (Bressers, De Bruijn en Lulofs, 2004).

Na de millenniumwisseling ontstond het inzicht dat beleidsinstrumenten niet alleen effect in enge zin sorteren (effect in de zin van doelbereiking van een gekozen beleid). Convenanten hebben bijvoorbeeld een belangrijke invloed op de mate van kennis en inzichten bij lagere overheden. Ze hebben ook indirecte effecten op de structurele omgeving waarin zij zijn ingezet. Het proces dat gepaard gaat met de inzet van een convenant zorgt bijvoorbeeld ook voor een verbeterde coördinatie van opvattingen en inzichten van actoren op het centrale niveau met opvattingen en inzichten van actoren op het decentrale niveau, zowel bij de overheid als in de private sector. Ook blijkt dat na afloop van de termijn waarin een convenant geldig is, vervolgoverleg wordt gehouden door betrokken partijen (Bressers, De Bruijn en Lulofs, 2009). In sommige gevallen leidt dit zelfs tot het formuleren van nieuwe, geactualiseerde convenanten waarin aangescherpte intentieovereenkomsten zijn opgenomen. In die zin kan er gesproken worden van een lange termijn effect. Uit

een evaluatieonderzoek naar een nationaal convenant in de energiesector (Bressers, De Bruijn en Dinica, 2004) bleek dat de inzet van het instrument tot verbeterde energie-efficiëntie had geleid in verschillende van de deelnemende sectoren. Moeilijke economische omstandigheden leidden er in sommige sectoren echter toe dat verbeteringen achterbleven bij verwachtingen. Overigens werd een spreiding van succes aangetroffen onder verschillende thematische programmapeilers. Ook bleek dat niet alle partijen die het convenant hadden ondertekend even voortvarend met het nastreven van de doelstellingen aan de slag waren gegaan. Vooral de samenwerking met lagere overheden bleef achter bij de verwachtingen. Uit de convenantevaluatie werd eens te meer duidelijk dat het succes staat of valt met de mate waarin de verschillende betrokken partijen tot een succesvolle samenwerking weten te komen (Bressers, De Bruijn en Dinica, 2004: 36, 37, 39).

In dezelfde periode ontstond het inzicht dat beleidsinstrumenten een ‘levensloop’ doorlopen. In een diachronische analyse naar de invloed van water- kwaliteitsheffingen in de periode 1986-1995 toonden Bressers en Lulofs (2003) aan dat er inderdaad sprake is van een levensloop van een instrument. In het geval van de waterkwaliteitsheffingen bleek deze te bestaan uit een flamboyante eerste levensfase, waarna bij gebrek aan ‘onderhoud’ van de nevenwerkingen de werking geleidelijk aan afzwakte tot hoofdzakelijk de economische werking in enge zin. Het geeft aan dat een eenmaal ingezet beleidsinstrument onderhoud behoeft gedurende zijn levensloop, vooral ook om de nevenwerkingen geactiveerd te houden. Met ‘nevenwerkingen’ van instrumenten worden de attenderingswaarde, netwerk- activering en de synergie met andere beleidsinstrumenten bedoeld. Een ander belangrijk onderzoeksresultaat was dat aannemelijk werd gemaakt dat heffingen ook andere manieren van gedragsbeïnvloeding in gang zetten dan enkel de op micro- economische inzichten verwachte werking. Uit het onderzoek bleek ook dat niet de heffing zelf, maar eisen ten aanzien van andere stoffen (vanuit een andere beleidssector) het instrument op de agenda plaatste bij de doelgroep. Dit gebeurde vooral in de fase waarin calculaties van verschillende alternatieven werden gemaakt.

3.5.2 De invloed van beleidsnetwerken op de selectie van beleidsinstrumenten

Vanaf het begin van de jaren ’90 zijn de theoretische ontwikkelingen rond de ontwikkeling en inzet van beleidsinstrumenten beïnvloed door de ‘governance’- benadering, in het bijzonder theorievorming geënt op het concept ‘beleidsnetwerken’ (zie voor een uiteenzetting van deze concepten paragraaf 3.3).

In onderzoek werd in beleidsnetwerken een verklaring gezocht voor de keuze van beleidsinstrumenten. Het blijkt dat overwegingen van uitvoerbaarheid en effectiviteit in het selectieproces van beleidsinstrumenten vaak van beperkte invloed zijn. Een belangrijke factor die hier aan bijdraagt, zijn ‘kenmerken van het beleidsnetwerk’. Beleidsinstrumenten die geen bedreiging vormen voor de bestaande structuur van het netwerk – in het bijzonder de bestaande machtsstructuur – zullen eerder worden geselecteerd dan instrumenten waarvan wel een potentiële dreiging uitgaat (Bressers, 1993; Bressers en O’Toole, 1998). Er wordt verondersteld dat beleidsinstrumenten alleen maar succesvol kunnen bijdragen tot het bereiken van een beleidsdoel wanneer bestaande machtsverhoudingen daar de mogelijkheid toe bieden (Majone, 1976). Evolutionair gesproken, zou de selectie

van beleidsinstrumenten daarom moeten bijdragen aan ‘zelfreproductie’ van deze machtsstructuur (Bressers, 1993). Naast de selectie van een beleidsinstrument leidt de beleidsontwikkeling ook tot de selectie van een organisatie die het beleid gaat uitvoeren. Een beleidsnetwerk wordt daarin gecategoriseerd naar twee dimensies: ‘verwevenheid’ en ‘verbondenheid’ (Bressers, 1993). Onder verwevenheid wordt de intensiteit van de onderlinge interacties verstaan, onder verbondenheid de mate waarin individuen, groepen en organisaties in het netwerk sympathiseren met elkaars doeleinden, voor zover deze relevant zijn voor het specifieke beleidsterrein. Verwevenheid kan daarbij als een structurele factor worden gezien, verbondenheid als een culturele factor. De plaats van een netwerk op de dimensies bepaalt vervolgens de ‘beleidsmix’ van instrumenten waarmee de beleidsdoelstellingen sowieso dienen te worden gerealiseerd.