Conclusie

In dit hoofdstuk is in brede zin kennisgemaakt met de problematiek die de toepassing van CO2-reductiemogelijkheden in bestaande woningbouwsector

kenmerkt. Achtereenvolgens zijn behandeld: de generieke problematiek, de technische mogelijkheden, de stand van zaken aangaande toepassing in de praktijk, de kenmerken van de procesgang in de bestaande woningbouw en de kenmerken van de woningbouwsector. Vervolgens zijn de historische ontwikkelingen van de volkshuisvestelijke beleidssector behandeld. Tegen dit decor speelt de problematiek van CO2-reductie in de bestaande gebouwde omgeving zich af. Ook is de historische

ontwikkeling van energiebesparing- en klimaatbeleid in de gebouwde omgeving in beeld gebracht. Tot slot is een overzicht gegeven van het beleidsinstrumentarium dat in de periode na de millenniumwisseling van kracht was, grosso modo het instrumentarium dat later in de empirische onderzoekshoofdstukken (6, 7 en 8) aan bod zal komen.

Omdat Nederland relatief veel oudere woningen van slechte energiekwaliteit kent en de vervangingsratio van woningen met 1% aan de lage kant ligt, is er een groot energiebesparing- en CO2-reductiepotentieel in de bestaande woningbouwsector.

Technisch gezien zijn er legio mogelijkheden om het reductiepotentieel te oogsten. Eind jaren ’90 werd al een reductiepotentieel van 44% voor mogelijk gehouden; thans wordt in ambitieuze beleidsplannen zelfs een potentieel tussen 60 en 80% voor de periode tot 2030 geraamd (zie bijv. PeGo, 2007). Dit zal grotendeels moeten worden gerealiseerd in de bestaande woningbouwsector. De keerzijde van de medaille is dat de getallen al snel een buitenproportioneel positief beeld geven. De praktijk is echter weerbarstig. Zo lieten statistieken uit 2003 zien dat duurzame energiemaatregelen in slechts 1% van de woningvoorraad werden toegepast. De adoptiegraden voor toepassing van naïsolatie- en hoogrendementsketels lagen

daarentegen veel hoger. Deze conventionele maatregelen worden blijkbaar veel sneller ingezet dan de innovatieve duurzame maatregelen. Toch zijn er ook mogelijkheden voor deze maatregelen. Dat ze niet worden benut, ligt voor een groot deel aan de procesgang in de sector en de structuur ervan. Het regionaal georiënteerde karakter, de hoge concurrentiegraad en de afwezigheid van grote spelers leiden er in de praktijk toe dat de betrokken partijen risicomijdend gedrag vertonen. Dit leidt ertoe dat niet tussen projecten wordt geleerd en dat grote innovaties in de sector uitblijven. Dit geldt ook voor de toepassing van duurzame en innovatieve energiesystemen. Waar in de nieuwbouw met geprefabriceerde integrale bouwcomponenten nog winst kan worden geboekt, is dit in de bestaande woningvoorraad een stuk ingewikkelder dankzij de bestaande infrastructuur. Naast dat de aardgasinfrastructuur de toepassing van duurzame maatregelen belemmert, spelen ook sociale en institutionele problemen een rol van betekenis. Zo moet ook rekening worden gehouden met de betaalbaarheid van een woning, comfort, gezondheid van de bewoners en de verdeling van eigendomsrechten tijdens een grootschalig project.

Om deze problematiek te kunnen doorgronden, was het noodzakelijk een blik te werpen op historische ontwikkelingen in de sociale volkshuisvestingsector. Deze sector was vanaf de jaren ’50 na de Tweede Wereldoorlog sterk afhankelijk van de Staat. Om de woningnood in de naoorlogse jaren aan te kunnen, beschikte de rijksoverheid over een sterk instrumentarium (voornamelijk wetgeving en subsidies). Ook waren er veel gemeentelijke woningstichtingen die woningen beheerden die volledig publiek bezit waren. Tot en met de jaren ’70 handhaafde de overheid deze sturende rol. In het begin van de jaren ’80 werd de sector echter geconfronteerd met de zeer hoge publieke uitgaven van dit beleid hetgeen leidde tot een beleidsevaluatie met de bevinding dat de overheid weinig doelmatig te werk ging in de sector. Vervolgens werd koers gezet naar een ‘liberalisering’ van de sociale woningsector in 1995. Van een gehele liberalisering was geen sprake, want de belangrijkste (woningbezittende) actoren, de woningstichtingen, behielden hun publieke taak en kregen een zak geld mee om te kunnen overleven op de markt. De verzelfstandiging leidde echter tot een nieuw karakter van de markt. Sociale woningaanbieders werden ondernemers en gingen meer waarde hechten aan aspecten als rentabiliteit en herontwikkeling van locaties. Instandhouding van de bouwfysische kwaliteit van woningen voor lage inkomensgroepen op bestaande locaties leek niet meer de prioriteit. De verzelfstandiging van de woningcorporaties leidde na de millenniumwisseling tot tal van fusies tussen corporaties, het afstoten van bestaand – onrendabel geacht – bezit en een nieuwe focus op de ontwikkeling van lucratieve nieuwbouwlocaties.

Woningstichtingen hebben een ontwikkeling doorgemaakt van nutsbedrijf in de vroege jaren ’90 naar projectontwikkelaar in de jaren na de millenniumwisseling. Dit heeft ook consequenties voor het doen van investeringen in energiebesparing en duurzame energiemaatregelen voor het bestaande woningbezit. Energiemaatregelen worden vooral benaderd vanuit de optiek van korte termijn rentabiliteit en de hoogte van de investering.

Om de context van problematiek te doorgronden, is het ook noodzakelijk de historische ontwikkeling van het energiebesparingbeleid en het klimaatbeleid gebouwde omgeving in Nederland in beeld te brengen.

In de vroege jaren ’70 werd er voor het eerst aandacht besteed aan energiebesparing in de woningbouw. De nadruk lag in de jaren ’70 bij energiebesparing omwille van voorzieningzekerheid en energiezuinigheid. Het primaat van de beleidsontwikkeling lag bij het Ministerie van Economische Zaken. In de late jaren ’70 werd een groot beleidsprogramma ontwikkeld en ingezet gericht op energiebesparing in de bestaande woningvoorraad: het Nationale isolatie- programma. Met het Nationale isolatieprogramma zouden tussen 1978 en 1987 1,8 miljoen woningen worden nageïsoleerd, deels in de particuliere sector, deels in de sociale huursector. Het programma werd in 1987 echter onverwachts afgebroken door het kabinet.

1987 was ook om een andere reden belangrijk voor de beleidsontwikkelingen in de sector. Na publicatie van het rapport ‘Our Common Future’ van de Brundtland- commissie ontstond er een hoog urgentiegevoel voor het maatschappelijke probleem van klimaatverandering, veroorzaakt door antropogene factoren. Dit leidde tussen 1988 en 1990 tot veel maatschappelijke aandacht hetgeen zich vertaalde naar de politieke en beleidsagenda, met name de beleidsnota’s NMP en NMP+ van het Ministerie van VROM. Deze nota zorgde voor een aanvulling van het beleids- instrumentarium, waarbij een focus op co- en zelfregulering kwam te liggen. Het instrumentarium in de vroege jaren ’90 werd vooral gekenmerkt door economische en communicatieve beleidsinstrumenten, in het bijzonder multilaterale overeenkomsten en convenanten.

De politieke aandacht in 1997 voor het Kyoto-protocol leidde er in 1998 toe dat Nederland, naast zestien andere EU-lidstaten, actiever klimaatbeleid ging voeren. Met de liberalisering van de energiesector in het vooruitzicht en jaren van sterke economische groei was de aandacht voor het milieuperspectief medio jaren ’90 enigszins gedaald. In navolging van het Kyoto-protocol streefde Nederland een CO2-reductie van 6% na. Ten opzichte van andere lidstaten had Nederland een

‘gidsfunctie’. De Kyoto-doelstellingen werden in 1998 doorvertaald naar landelijke beleidsvoornemens, vastgelegd in de Uitvoeringsnota klimaatbeleid. In de nota werd ook het instrumentarium gericht op de bestaande woningvoorraad aangekondigd: certificatie, subsidies, convenanten, en verschillende communicatieve instrumenten, maar géén normering (dit was om pragmatische en institutionele redenen voorbehouden gebleven aan de nieuwbouwsector).

De komst van drie opeenvolgende (centrum-)rechtse kabinetten na 2002 leidde tot een afname van de beleidsdruk. Grote subsidieregelingen werden voortijds beëindigd en de aangekondigde invoering van de certificatie (‘energielabels’ voor woningen) werd uiteindelijk tot 2008 uitgesteld (en alleen maar ingevoerd omdat de Europese Commissie anders met sancties dreigde). De maatschappelijke aandacht die na de vertoning van Al Gore’s ‘An Inconvenient Truth’ ontstond en de komst van een matig progressief kabinet leidde in 2007 weer tot uitbreiding van het beleidsinstrumentarium. Er kwamen vooral nieuwe subsidieregelingen en informatieve instrumenten bij die de invoering van het energielabel ondersteunden. Onderzoek naar invoering van normering voor de bestaande woningbouwsector werd gestimuleerd, maar leidde in de beschreven periode niet tot invoering van het

instrument (ondanks dat de Europese Commissie er middels de EPBD-richtlijn wel op aandrong). In 2006 werd een maatschappelijk initiatief, ondersteund door het transitieplatform PeGo gelanceerd: ‘Meer met Minder’. Dit ambitieus opgezette programma met doelstellingen die zelfs het Nationale isolatieprogramma 1978-1987 deden verbleken, verloor echter al snel steun van maatschappelijke partijen. De woningcorporaties zochten hun heil in zelfregulering en stapten eind 2007 uit het samenwerkingverband. Later ondertekenden zij als losstaande sector een eigen energiebesparingconvenant met de rijksoverheid. Wel leidde het ‘Meer met Minder’-initiatief in 2008 tot een convenant tussen Rijk en bouwende partijen. De doelstellingen bleven onverminderd hoog.

In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch kader gepresenteerd. De contextuele achtergronden die in het voorliggende hoofdstuk zijn gepresenteerd, worden daar benaderd vanuit een theoretische invalshoek. Het hoofdstuk neemt als vertrekpunt de theoretische invalshoeken die inzicht verschaffen in de lage verspreidingsgraad van innovatieve energiemaatregelen. Vervolgens worden theoretische inzichten gepresenteerd die diepgaander ingaan op de oorzaken van de problematiek. Deze worden geschetst aan de hand van theorievorming rondom beleidsimplementatie, met een nadruk op beleidsnetwerken en -instrumenten.

Hoofdstuk 3