4.1 Juridische constructies
Gemeenten kunnen voor wat betreft een juridische samenwerkingsconstructie in principe kiezen tussen een privaatrechtelijke of een publiekrechtelijke rechts-vorm. De wetgever heeft hierbij wel voorkeur voor de publiekrechtelijke rechts-vorm.
Zowel in recente brieven als in de onlangs gewijzigd vastgestelde Wet op de gemeenschappelijke regelingen wordt deze voorkeur door de minister van Bin-nenlandse Zaken benadrukt. De eerst aangewezen samenwerkingsvorm is een samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR).
De mogelijke samenwerkingsvormen op basis WGR zijn:
Openbaar Lichaam.
Bedrijfsvoeringsorganisatie.
Gemeenschappelijk Orgaan.
Centrumgemeente.
Regeling “zonder meer”.
De afzonderlijke rechtsvormen worden hier onder kort toegelicht.
1. Het openbaar lichaam
Een openbaar lichaam (art. 8 lid 1 WGR) is de zwaarste variant. Het belangrijkste kenmerk van het openbaar lichaam is dat een openbaar lichaam over rechtsper-soonlijkheid beschikt en dus zelfstandig in het maatschappelijk verkeer kan op-treden. Het feit dat een openbaar lichaam een publiekrechtelijke rechtspersoon is, betekent onder meer dat een openbaar lichaam eigen personeel in dienst kan nemen en zelfstandig voor eigen rekening rechtshandelingen kan verrichten. De deelnemende gemeenten en provincie kunnen krachtens de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam. In de praktijk wordt een openbaar lichaam vooral gebruikt voor uitvoe-rende taken.
Een openbaar lichaam kent drie bestuurslagen met een in beginsel in de wet gegeven taakverdeling (nader in te kleuren door de deelnemende bestuursorga-nen). De verantwoording vanuit het openbaar lichaam naar deelnemende be-stuursorganen en gemeenteraden is in de WGR voorzien en kan worden aange-vuld in de regeling zelf. De wijze waarop besluiten tot stand komen staat in be-ginsel in de WGR maar kan in de regeling nader worden bepaald.
2. Bedrijfsvoeringorganisatie
Deze vorm (8, lid 3) is recent opgenomen in de WGR en is een lichte vorm van het openbaar lichaam. Net als het openbaar lichaam beschikt het over rechts-persoonlijkheid en kan dus zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden.
Een verschil is dat er sprake is van een minder gelaagd bestuur: er is slechts één bestuurslaag (dus geen algemeen bestuur én een dagelijks bestuur) en het or-gaan kan slechts worden opgericht door colleges van B&W. Deze vorm is wel beperkt in zijn mogelijkheden, in zoverre dat hier uitdrukkelijk geen beleidsbe-voegdheden mogen worden overgedragen. Het gaat om een “uitvoerende” or-ganisatie en de naam zegt het al, er kan geen regeling en bestuur worden over-gedragen.
3. Gemeenschappelijk orgaan
Ook een gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 WGR) kan als alternatief voor het openbaar lichaam worden ingesteld. In dergelijke gevallen gaat het vooral om regelingen van eenvoudige aard. Een gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan dus bijvoorbeeld geen eigen personeel in dienst nemen. Vermogensrechtelijk betekent dit dat de financiële gevolgen van het handelen van het gemeenschappelijk orgaan (hoofdelijk) worden toegerekend aan de deelnemende partijen. Een tweede verschil ten opzichte van een open-baar lichaam is dat aan een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende be-voegdheid kan worden gedelegeerd, hooguit beschikkingsbevoegdheden. In de praktijk wordt het gemeenschappelijk orgaan veelal ingezet als een interge-meentelijk overleg of adviesorgaan voor een enkelvoudig belang op bijvoorbeeld het terrein van welzijn of de volkshuisvesting.
4. Centrumgemeente
In deze constructie (art. 8 lid 3 WGR) wordt (doorgaans) één gemeente aange-wezen die namens de deelnemende gemeenten bepaalde bevoegdheden van die deelnemende partijen uitoefent. Hoewel het wettelijk niet uitgesloten is dat een provincie of een waterschap deelneemt in een centrumgemeente constructie, ligt deze rechtsvorm niet erg voor de hand voor de organisatie van provinciale en waterschapsbelangen. Een centrumconstructie heeft geen eigen rechtspersoon-lijkheid.
5. Regeling zonder meer
Een "regeling zonder meer" of lichte regeling is een overeenkomst aangegaan op basis van de WGR, waarbij geen van de overige varianten in het leven is geroe-pen. Deze vorm is niet expliciet in de wet geregeld, maar wordt ook niet door de WGR uitgesloten. Feitelijk komt deze vorm van samenwerking neer op een enke-le afspraak tussen bestuursorganen. Een daadwerkelijke organisatievorm kan
deze variant niet worden genoemd. De netwerkorganisatie zoals deze bijvoor-beeld door de Twentse en IJssellandse gemeenten is opgericht in het kader van de uitvoering van toezichthoudende taken (bestuurlijke overeenkomsten RUD) kan hieronder worden geschaard.
4.2 Welke rechtsvorm is nu geschikt voor Samen Verder?
Voor de juridische constructie zijn (gelet op de bestuurlijke opdracht) in beginsel drie scenario’s denkbaar:
Dichtbij de gemeente (centrumgemeente).
Dichtbij de bestaande gemeenschappelijke Regeling SWB. Hierbij kan het nodig kan zijn om deze regeling op enkele onderdelen aan te passen.
Een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling (GR)-openbaar lichaam of be-drijfsvoeringsorganisatie.
Wij achten van de aangegeven scenario’s slechts twee scenario’s realistisch, te weten dichtbij SWB of een nieuwe gemeenschappelijke regeling.
Toelichting
Wij zijn van mening dat het scenario dicht bij de gemeente niet wenselijk is. In dit geval zal er sprake zijn van een centrumgemeente-constructie, met nadere afspraken die worden vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten. Een cen-trumgemeenteregeling doet geen nieuwe zelfstandige rechtspersoon ontstaan.
De samenwerking wordt geïncorporeerd in de centrumgemeente die rechtsper-soonlijkheid heeft. De medewerkers gaan in principe van rechtswege mee over naar de centrumgemeente. Deze centrumgemeente is dan risicodrager van veel nieuw personeel. Tevens is de centrumgemeenteconstructie in onze optiek min-der geschikt voor de zwaan-kleef-aan gedachte. Indien er meer partijen willen
aanhaken, ontstaat namelijk een grote concentratie van personeel bij één ge-meente. Dit alles achten wij vanuit bedrijfseconomisch perspectief en gelet op de risico’s ongewenst.
De variant van een nieuwe GR (hetzij openbaar lichaam hetzij bedrijfsvoeringor-ganisatie) heeft onder meer als nadeel dat dit leidt tot een verdere verhoging van de bestuurlijke drukte. Verder ontstaan er nieuwe overheadkosten.
Aansluiting bij de bestaande GR leidt tot synergetische effecten en maakt de uitvoering van de Participatiewet eenvoudiger. Verder zijn er geen desintegratie-kosten en we minimaliseren de noodzakelijkheid van additionele ondersteunen-de functies. De bestaanondersteunen-de GR werkt nu met het merk SWB en heeft ook een aantal andere merken onder haar hoede (gehad): Fitis, Stadspost en Oostwerk.
Wij zijn van mening dat er ruimte is om het nieuwe organisatieonderdeel een eigen identiteit (merknaam en uitstraling) te geven. Binnen de bestaande GR is het mogelijk om de nieuwe uitvoeringsorganisatie met een “eigen merk, ma-nagement en financiële verantwoording” te organiseren, waarmee één aanstu-ring en uitstraling geborgd kan worden.
4.3 Aanpassing van de bestaande GR
Vanwege de wijziging van de WGR per 1 januari 2015 is noodzakelijk om de vige-rende gemeenschappelijke regeling Sociaal Werk-leerbedrijf Midden Twente aan te passen. Ook het feit dat de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en de Wet Werk en Bijstand (WWB) per 1 januari 2015 zijn opgegaan in de nieuwe Partici-patiewet (PW) maakt een aanpassing van de GR noodzakelijk. Deze aanpassingen zijn niet inhoudelijk maar formeel van aard.
Als gevolg van de bestuurlijke opdracht en het vormen van een nieuwe organisa-tie-eenheid onder de bestaande GR achten wij het ook wenselijk om de bestaan-de gemeenschappelijke regeling inhoubestaan-delijk aan te passen. Hiermee verankeren we de “uitvoering van beheer en onderhoud van de openbare ruimte” in de re-geling. Op die wijze borgen we de continuïteit van de publieke opdracht, formali-seren wij de ketensamenwerking en vereenvoudigen we het uitvoerende proces (aanbestedingen, etc).
Gelet op het bovenstaande behoeft de regeling aanpassing. De gemeenschappe-lijke regeling kan op voorstel van het algemeen bestuur van de GR (art. 34) wor-den gewijzigd “ bij eensluiwor-dende besluiten van ten minste tweederde van het aantal Colleges van B&W en niet dan nadat de raden van de deelnemende ge-meenten een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen”.
De bestuurlijke opdracht wordt op dit moment uitgevoerd voor de gemeenten Hengelo en Hof van Twente. Maar voor een aanpassing van de GR is ook een besluit van de het college van B&W (en de zienswijze van de Bornse
gemeente-raad) van de gemeente Borne noodzakelijk. Borne participeert immers in de bestaande GR.
Voorstel Gemeenschappelijke Regeling
Integreren in de bestaande Gemeenschappelijke Regeling SWB.
Deze regeling in formele zin aanpassen.
Het nieuwe organisatieonderdeel een eigen identiteit geven binnen de be-staande Gemeenschappelijke Regeling.
4.4 Overige (juridische) aspecten
De werkgroep juridische aspecten heeft ook een advies gegeven over een aantal andere juridische aspecten.
Aanbestedingsrecht
Overheden moeten bij hun inkopen het aanbestedingsrecht in acht nemen.
Neemt een gemeente tezamen met andere overheden deel in een gemeen-schappelijke regeling die rechtspersoonlijkheid bezit dan kunnen zij – geconditi-oneerd - worden vrijgesteld van de aanbestedingsplicht. Het gaat dan om de zogenaamde quasi-inbesteding. Activiteiten voor derden zijn slechts beperkt mogelijk.
Bij quasi-inbesteden is een aantal criteria relevant. Uiteraard dient het te gaan om het verlenen van een opdracht door de gemeenten aan de bestaande GR (er wordt hierbij geen onderscheid gemaakt in publiekrechtelijke of privaatrechtelij-ke rechtspersoonlijkheid). De jurisprudentie heeft hieraan toegevoegd, dat:
de gemeente(n) op de bestaande GR toezicht moet uitoefenen alsof het een eigen dienst is, en
de bestaande GR moet het merendeel van haar werkzaamheden ten behoe-ve van gemeenten uitoefenen.
Worden deze vragen positief beantwoord dan is er geen sprake van een aanbe-stedingsplicht voor ‘de opdracht’ van de gemeenten aan de bestaande GR.
Aangezien de GR (doorgelegd) zal gaan aanbesteden, dient nader onderzocht te worden hoe aan deze regels voldaan kan worden. Dit zal in het volgende stadium van de bestuurlijke opdracht gebeuren.
Mededingingsrecht
Concurrentie door overheden is door de wetgever aan banden gelegd in de zgn.
Wet Markt en Overheid (het gaat hier om een wijziging van de Mededingings-wet). Er gelden hierbij een viertal gedragsregels. Deze moeten in acht worden genomen. Verricht men diensten aan elkaar die bestemd zijn voor de uitvoering van een publieke taak, dan zijn de gedragsregels in beginsel niet van toepassing.
Ook dit dient nader onderzocht te worden in het volgende stadium van de be-stuurlijke opdracht.
Voorstel tot nader onderzoek:
Onderzoek hoe aan de regels van (doorgelegde) aanbesteding voldaan kan worden.
Mededingingsrecht.
5. Huisvesting en faciliteiten
In dit hoofdstuk komen de huisvesting en faciliteiten aan de orde. Eerst gaan we in op de huidige situatie. Daarna beschrijven we de opties voor een nieuwe huisvestingssituatie. Tenslotte geven we het advies weer op het gebied van huisvesting en faciliteiten.
5.1 Huidige situatie
Hieronder beschrijven we achtereenvolgens de huisvestingssituaties voor de gemeenten Hof van Twente, de gemeente Hengelo en SWB.