FLIP DE KAM
Honorair hoogleraar overheidsfinanciën, Rijksuniversiteit Groningen
In de brief die staatssecretaris Wiebes aan de Tweede Kamer stuurde over de toekomstige herziening van het belastingstelsel, gaat het kabinet concrete keuzen uit de weg.1 Die vaag-heid is niet verwonderlijk. Beide regerings-partijen denken sterk verschillend over de vormgeving van de komende operatie. Libe-rale kool en sociaal-democratische geit wor-den in de tekst gespaard. Een andere rewor-den voor de vage tekst van de Kamerbrief is dat er geen ‘smeergeld’ voorhanden is om onge-wenst geachte inkomensgevolgen van de stel-selaanpassing weg te masseren. Naar schat-ting is daar € 3 mrd tot € 5 mrd voor nodig. In Brussel heeft Nederland zich verbonden om het voor de stand van de conjunctuur ge-schoonde begrotingstekort op middellange termijn nagenoeg volledig weg te werken. Voor belastingverlaging zit hierdoor weinig of niets meer in het vat.
Budget voor het vereiste smeergeld vrijma-ken door (nog meer) te bezuinigen op de over-heidsuitgaven, lijkt evenmin een optie. Want ook over de wenselijkheid, de aard en de om-vang van additionele ombuigingen op de col-lectieve uitgaven denken PvdA en VVD funda-menteel verschillend.
In vrijblijvende bewoordingen schotelt het kabinet in zijn brief de burgers en hun volks-vertegenwoordigers acht ‘keuzen’ bij belas-tinghervorming voor:
1 Het kabinet wil een begin maken met de vereenvoudiging van de meest complexe regelingen, waaronder het geheel van de autobelastingen.
2 Nieuwe belastingregels worden in de toe-komst beter getoetst op hun uitvoerbaar-heid.
3 De — momenteel erg ruime — fiscale tege-moetkomingen voor ondernemers worden heroverwogen. Een breed samengestelde ambtelijke werkgroep studeert nog op mogelijkheden om het grote verschil in belastingdruk tussen werknemers en zelf-standigen te verkleinen. Deze werkgroep rapporteert voor de zomer, zo is de bedoe-ling.
4 Het kabinet hint op een verschuiving van de belastingdruk over de levensloop — las-tenverlichting voor jongeren, lastenver-zwaring voor ouderen. AOW-ontvangers betalen geen AOW-premie. Die vrijstelling kan bijvoorbeeld geleidelijk verdwijnen,
67 67 Flip de Kam Links, rechts en de belastinghervorming
% van de economie % van de totale opbrengst
Frankrijk 11 24 Italië 11 24 België 10 22 Verenigd Koninkrijk 10 27 Denemarken 9 18 Polen 8 24 Spanje 8 23 Duitsland 6 16 Nederland 6 14 Zweden 6 13
* Landen gerangschikt naar dalende opbrengst in procenten van de economie. Bron: Eurostat (2014), Taxation Trends in the European Union, pp. 227-228. Tabel 1 Opbrengst van belastingen op kapitaal, 2012*
maar het kabinet noemt deze optie niet. Het gaat hierbij hoe dan ook om een pro-ject voor de lange termijn. Anders zou de rekening volgens het kabinet te eenzijdig op het bord van een beperkte groep oude-ren worden gedeponeerd.
5 Er kan gesnoeid worden in de meer dan honderd aftrekposten, vrijstellingen en heffingskortingen in de inkomensheffing en de winstbelasting. Dat levert extra belas-tinginkomsten op, die beschikbaar zijn voor tariefverlaging. Concrete posten die voor de bijl kunnen, noemt het kabinet niet.
6 De belastingdruk op arbeid en onderne-men zou kunnen worden verschoven naar een zwaardere belastingdruk op con-sumptie.
7 Een verschuiving van de belastingdruk op arbeid en ondernemen naar duurzaam-heid is wenselijk. Een internationale vergelijking laat zien dat het Nederlandse belastingstelsel relatief ‘groen’ is. De
mili-eubelastingen drukken vooral op kleine vervuilers (gezinnen, kleinbedrijf). Groot-verbruikers betalen bijvoorbeeld energie-belasting tegen extreem lage tarieven. Een substantiële vergroening van het belasting-stelsel is alleen haalbaar door maatregelen in ten minste Europees verband te treffen. Anders wijken grote vervuilers slechts uit naar landen zonder of met een lagere eco-taks. Verwacht van vergroening van het belastingstelsel dus niet te veel.
8 Het gemeentelijk belastinggebied kan wor-den uitgebreid. Hier blijft concretisering eveneens achterwege.
Vooral autobelastingen, beperking van fiscale faciliteiten voor ondernemers en de aanpak van aftrekposten (punt 1, 3 en 5 uit de brief) liggen gevoelig bij de achterban van de VVD. Met name de PvdA is vanouds voorstander van vergroe-ning van het belastingstelsel (punt 7). En zou voorstander moeten zijn van verzwaring op de belastingdruk op bezit — de olifant in de kamer.
S & D Jaargang 72 Nummer 1 Februari 2015 68
68
Een negende keuze
Merkwaardigerwijs ontbreekt in de brief van het kabinet namelijk een voor de hand lig-gende nelig-gende ‘keuze’ bij het streven naar stelselherziening. De lastendruk op arbeid kan immers niet alleen omlaag door de druk op consumptie en milieubelastende activitei-ten op te voeren, maar ook en juist door ‘kapi-taal’ zwaarder te belasten. Voor de PvdA zou dit een topprioriteit moeten zijn. Bij de belas-tingen op kapitaal gaat het onder andere om de winstbelasting van vennootschappen, de erfbelasting, de overdrachtsbelasting (bij ver-koop van bestaande onroerende zaken) en de gemeentelijke onroerendezaakbelasting.
In de loop van deze eeuw is de opbrengst van de kapitaalbelastingen in Nederland fors gedaald, veel sterker dan elders in Europa. Inmiddels worden in de economisch hoogont-wikkelde landen het bezit van en de opbreng-sten uit vermogen bijna nergens zo licht be-last als in Nederland het geval is (zie tabel 1). Kapitaalbelastingen zijn in de meeste vergelij-kingslanden uit de tabel goed voor een vijfde tot een kwart van de totale belastingop-brengst. In Nederland is dit slechts een zeven-de. Ook uitgedrukt in procenten van de econo-mie hinkt Nederland — samen met Duitsland en Zweden — bij de belastingen op kapitaal achteraan.
Het vergelijkend overzicht in tabel 1 maakt duidelijk dat landen ook na het wegvallen van beperkingen op het internationale kapitaal-verkeer nog altijd de beleidsvrijheid hebben om vermogensbezitters een ‘fair share’ van de totale belastingopbrengst te laten bijdragen. Door hun bijdrage op te voeren en de meerop-brengst van verlaging van de lasten op arbeid te gebruiken, krijgt Nederland een evenwich-tiger samengestelde belastingmix.
In de brief van het kabinet wordt ons belas-tingstelsel herhaaldelijk vergeleken met stel-sels elders in Europa, bijvoorbeeld bij de bete-kenis van de btw-opbrengst voor het vullen van de schatkist. Aan de ‘onderbelasting’ van vermogen in ons land wordt echter geen
woord gewijd. Dat is een opvallende omissie in een brief die is opgesteld onder supervisie van de politiek eerstverantwoordelijke PvdA-minister Dijsselbloem.
Om in het komende debat niet op achter-stand te staan, kan de PvdA-Kamerfractie over-wegen de komende twee maanden een be-knopte discussienota op te stellen waarin de PvdA laat zien op welke manieren de belas-tingdruk op vermogen (kapitaal) kan worden verzwaard. Daarbij komen in het bijzonder de volgende maatregelen in aanmerking:2 ▶ belast particuliere vermogenswinsten die
worden behaald bij verkoop van grond, huizen (uitgezonderd de eigen woning) en effecten, en die nu onbelast blijven; ▶ beperk de fiscale faciliteiten voor
zelfstan-dig ondernemers die onder de inkomsten-belasting vallen (de eerste € 7.280 van de winst plus 14 % van de overige winst blijven nu onbelast);
▶ verhoog het tarief van de winstbelasting voor vennootschappen tot 30 % (nu is het tarief 20 % over de eerste € 200.000 en 25 % over het meerdere);
▶ verdubbel de huidige tarieven van de erfbe-lasting tot maximaal 20 % (voor partner en kinderen) respectievelijk 80 % (bij verkrij-gingen door mensen die geen familie zijn); ▶ beperk de op dit moment (onder voorwaar-den) bijna onbegrensde vrijstelling van de erfbelasting bij vererving van familiebe-drijven;
▶ breng het tarief van de overdrachtsbelas-ting bij koop en verkoop van bestaande woningen (in 2012 verlaagd tot 2 %) weer op het vroegere niveau van 6 %;
▶ verdubbel de tarieven van de gemeente-lijke onroerendezaakbelasting (daarover verderop meer).
Btw-verhoging is een slecht idee
In hun recente bijdrage aan S&D geven onze fiscale woordvoerders Ed Groot en Henk Nij-boer aan dat bij de komende belastingherzie-Flip de Kam Links, rechts en de belastinghervorming
69 69
ning de opbrengst van de omzetbelasting (btw) kan worden verhoogd door te schrappen in het aantal vrijstellingen en in het aantal goederen en diensten dat valt onder het verlaagde btw-tarief van 6 %. De meeropbrengst is ook in dit geval bestemd om arbeid goedkoper te ma-ken.3 Nu heeft de linkse beweging het altijd moeilijk gehad met belastingen die het dage-lijks leven duurder maken. Dat is niet verwon-derlijk. Belastingen die zijn begrepen in de win-kelprijzen drukken namelijk het zwaarste op mensen met lagere inkomens. Hun drukverde-ling is ‘degressief’. In tegensteldrukverde-ling daarmee is de drukverdeling van de inkomstenbelasting ‘progressief’. Naarmate het belastbaar inko-men van inko-mensen hoger is, betalen zij daarvan een hoger percentage inkomstenbelasting aan de fiscus. Een verschuiving van de progressieve inkomstenbelasting (op arbeid) naar de de-gressieve btw maakt het belastingstelsel in zijn geheel minder progressief.
Verwijzend naar een studie van het Cen-traal Planbureau ontkennen Groot en Nijboer dat de btw een degressieve belasting is. Op basis van het Budgetonderzoek van het Cen-traal Bureau voor de Statistiek (CBS) uit 2004 constateert het CPB dat rijk en arm gemiddeld
eenzelfde percentage btw betalen. Op basis van het CBS Budgetonderzoek uit 2009 komen Trimp en ik evenwel tot een totaal andere con-clusie: de 20 % huishoudens met de laagste inkomens zijn gemiddeld bijna een kwart van hun inkomen kwijt aan btw en andere indi-recte belastingen, de 10 % huishoudens met de hoogste inkomens betalen slechts 6 % aan btw en indirecte belastingen. Wie heeft er gelijk?
Het gestileerde cijfervoorbeeld in tabel 2 geeft het antwoord. Stel, drie huishoudens hebben een bruto jaarinkomen van achtereen-volgens € 20.000 (iets boven het minimum-loon), € 50.000 (anderhalf keer het salaris van de ‘modale werknemer’) en € 100.000. Nadat de progressieve heffingen over het inkomen (€ 2.000) zijn betaald, houdt het armste huis-houden geen geld over om opzij te leggen. Het gehele besteedbaar inkomen van € 18.000 wordt uitgegeven; op de aankopen drukt ge-middeld 10 % btw (€ 1.800). Het middenklassen-gezin weet van zijn besteedbaar inkomen van € 35.000 zo’n € 5.000 te sparen voor aflossing van de hypotheek en de latere studie van de kinderen. Ook nu drukt de btw gemiddeld voor 10 % op de bestedingen van € 30.000 (€ 3.000). Het meest bemiddelde huishouden Flip de Kam Links, rechts en de belastinghervorming
Bruto-inkomen 20.000 50.000 100.000 Inkomensheffingen – 2.000 – 15.000 – 45.000 Besteedbaar inkomen 18.000 35.000 55.000 Besparingen 0 – 5.000 – 10.000 Bestedingen 18.000 30.000 45.000 Btw (10 % bestedingen) 1.800 3.000 4.500 Inkomensheffingen 10 % 30 % 45 % Btw 9 % 6 % 4,5 %
Tabel 2 Gemiddelde btw-druk: proportioneel of degressief?
S & D Jaargang 72 Nummer 1 Februari 2015 70
70
betaalt door het progressieve tarief veel in-komstenbelasting en kent de hoogste bespa-ringen. De bestedingen (€ 45.000) zijn weer belast met 10 % btw (€ 4.500). Ogenschijnlijk halen Groot en Nijboer hun gelijk: met 10 % drukt de btw gemiddeld (ongeveer) even zwaar op de bestedingen van arm en rijk.
Maar deze voorstelling van zaken is mislei-dend. De druk van belastingen die huishou-dens betalen dient te worden berekend in pro-centen van dezelfde grondslag en wel van het bruto-inkomen. En dan blijkt de btw voor het gezin met bruto een ton slechts half zo zwaar te drukken (4,5 %) als de btw voor de onderkant van de inkomenspiramide (9 %).
Met gegevens uit belastingaangiften en het Budgetonderzoek van het CBS kan worden nagegaan hoeveel belasting alle huishoudens in Nederland in werkelijkheid betalen. Uit zulk onderzoek blijkt dat in 2009 de progressieve drukverdeling van de inkomensheffingen ge-middeld voor een groot deel wegviel tegen de degressieve drukverdeling van de belastingen op consumptie en vervuiling. (De druk van belastingen is hier steeds bepaald in procen-ten van het bruto-inkomen van huishoudens.) De herverdelende werking van ons belasting-stelsel is al met al betrekkelijk gering.4
Door de rol van de btw in het stelsel groter te maken, zou de herverdelende werking van ons belastingstelsel nog verder verminderen. Nu is het uiteraard mogelijk hiervoor weer te corrigeren, door anderzijds de inkomenshef-fing progressiever te maken. Maar waarom zo ingewikkeld doen? Dat een meerderheid in de Tweede Kamer mee zal gaan in het aanscher-pen van de progressie van de inkomstenbelas-ting kan gevoegelijk worden uitgesloten. De PvdA kan de btw daarom beter met rust laten.
Denkfout
Dat kan zo zijn, argumenteren Groot en Nij-boer, maar door de belastingdruk op de con-sumptie op te voeren, kunnen de lasten op arbeid omlaag. En dat is goed voor de werkge-legenheid. Het is een veelgemaakte denkfout
die zij hier maken. Zij gaan ervan uit dat het zwaarder belasten van de consumptie tot een lagere lastendruk op arbeid leidt. Economisch gezien maakt het echter geen verschil hoe werknemers aan de schatkist bijdragen, via inhoudingen op het loon of via de btw op hun boodschappen. Neem een vrouw die bruto € 3.500 per maand verdient. Haar werkgever houdt daarop € 1.000 loonheffing in. Haar net-tosalaris van € 2.500 neemt na een verlaging van de loonheffing met € 200 toe tot € 2.700. De btw gaat met eenzelfde bedrag omhoog, om te voorkomen dat de schatkist schade lijdt. De lasten worden immers uitsluitend verschoven, van arbeid naar consumptie. De btw-verho-ging maakt het leven van de werkneemster uit dit voorbeeld € 200 duurder. Zij heeft elke
maand weliswaar € 200 meer te besteden, maar tegelijkertijd is het leven € 200 per maand duurder geworden. Haar koopkracht is per saldo niet toegenomen. Werken loont geen cent meer dan voor de belastingherzie-ning het geval was. Het wordt voor niet-wer-kenden dus niet aantrekkelijker om een baan te accepteren. En werknemers ervaren geen prikkel om meer uren te werken. Er valt dan ook geen gunstig effect op de werkgelegen-heid te verwachten.
Een verschuiving van de loonheffing naar de btw maakt arbeid alleen goedkoper wan-neer bij deze operatie de belastingdruk voor een deel wordt verschoven van de werkne-mers naar uitkeringsontvangers, gepensio-neerden en mensen die van hun vermogen leven. Dat is het geval indien de meerop-brengst van de btw wordt gebruikt voor een lastenverlichting die uitsluitend aan de wer-Flip de Kam Links, rechts en de belastinghervorming