In dit hoofdstuk hebben we onderzocht of de gemeente de oplopende kosten voor de jeugdzorg in Amsterdam en oorzaken daarvoor goed in beeld heeft.
3.4.1 Gemeente had gebrekkig zicht op de uitgaven voor jeugdzorg
We constateerden allereerst dat de gemeente voorafgaand aan en gaandeweg het jaar (2018 en 2019) slechts gebrekkig zicht had op de uitgaven en het gebruik van de specialistische jeugdhulp. Complexiteit van het systeem, inconsistenties in en
onvolledigheid van de informatie en een organisatie die niet geheel op orde is vormen verklaringen voor het gebrekkige zicht. We constateerden ook dat wel beschikbare informatie onvoldoende is benut.
3.4.2 Gemeente onderzocht oorzaken voor kostentoename onvoldoende
De gemeente weet dat het merendeel van de kostenstijging komt door een toename van de gemiddelde kosten per cliënt in een specifiek deel van het aanbod, namelijk het
hoogspecialistische C-segment. Het is ook bekend dat een stijging in het volume de oplopende kosten van de regionale inkoop SJH slechts ten dele verklaart. Bij andere onderdelen van jeugdzorg (Pgb, GI, LTA) verklaren ontwikkelingen in het gebruik de ontwikkelingen in de kosten zelfs helemaal niet. Alleen voor IBO is er samenhang in de trends van kosten en gebruik. Of een verandering in de intensiteit van de geleverde zorg de oplopende kosten heeft veroorzaakt, is bij gebrek aan gegevens niet vast te stellen. Dat gewijzigde inkoopafspraken per 2018 een rol hebben gespeeld, is waarschijnlijk. Hoewel het afrekenen op werkelijke kosten bij aanbieders in het C-segment een mogelijke invloed van te hoge tarieven of een onvoordelige trajectfinanciering op de kosten teniet heeft
0 50 100 150 200 250 300 350
€ 0,0
€ 0,5
€ 1,0
€ 1,5
€ 2,0
€ 2,5
2017 2018 2019
Kosten LTA Gebruik LTA
gedaan. Het afschaffen van het budgetplafond per aanbieder in combinatie met de opdracht om te 'doen wat nodig is', vormt een aannemelijke verklaring, maar de precieze uitwerking op de geleverde zorg en bijbehorende kosten is niet bekend.
De gemeente heeft ervoor gekozen de oorzaken van de plotselinge kostentoename niet uitgebreid te onderzoeken. Wat zich sinds 2017 in het veld van de (hoog)specialistische jeugdhulp heeft afgespeeld als het gaat om kosten, gebruik en geleverde zorg is niet systematisch of diepgaand in beeld gebracht. Desondanks noemt de gemeente allerlei oorzaken voor de oplopende kosten, waarvan de meeste zich concentreren rondom het nieuwe inkoopstelsel per 2018. Hoewel het aannemelijk is dat het afschaffen van de budgetplafonds in combinatie met een opdracht om te 'doen wat nodig is' heeft
bijgedragen aan oplopende kosten, is dat met het ontbreken van onderbouwende analyses niet goed te begrijpen. Hetzelfde geldt voor de door de ambtelijke organisatie veelvuldig aangedragen oorzaak dat de groep jeugdigen die onnodig in de (verlengde) Jeugdwet zit in plaats van andere wetgeving, groeit. Wat de ontwikkelingen zijn in de omvang van die groep is niet precies bekend, doordat men pas in 2020 is begonnen met het systematisch bijhouden van deze gegevens.
Om adequaat in te kunnen grijpen op de oplopende kosten, is het van belang oorzaken daarvan goed te begrijpen en te duiden. In hoeverre en op welke punten hebben de grotere uitgaven bijvoorbeeld geleid tot betere zorg? Waar zit de kern van het probleem van de oplopende kosten? De gemeente lijkt haar conclusies over de oorzaken van de
kostenstijging getrokken te hebben op grond van beperkte informatie en zonder nadere duiding of waardering van onderliggende ontwikkelingen.
4 Maatregelen om kosten te beheersen 2018-2020
We beantwoorden in dit hoofdstuk de volgende onderzoeksvraag:
Zijn de effecten van de maatregelen die in 2018 t/m 2020 genomen zijn om de kosten te beperken goed in beeld?
In dit hoofdstuk gaan we na of de effecten van deze maatregelen goed in beeld zijn. De maatregelen zijn met name gericht op het terugdringen van de kosten in het dure (hoog) specialistische C-segment. Het goed in beeld hebben van de effecten van deze maatregelen achten wij van belang voor het inrichten van het nieuwe inkoopstelsel voor
(hoog)specialistische jeugdhulp dat in januari 2021 van kracht wordt.
We hebben ons bij de beantwoording van de vragen gebaseerd op de volgende documenten en databronnen:
• Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2019, mei 2019;
• Gemeente Amsterdam, Implementatieplan beheersmaatregelen, maart 2019;
• Regio Amsterdam-Amstelland, Zaanstreek-Waterland, Maatregelen 2019, maart 2019;
• Gemeente Amsterdam, Evaluatie beheersmaatregelen, december 2019;
• Dashboard Beheersmaatregel - februari-november 2019;
• Integrale monitor Jeugd (IMJ);
• Regionale monitor jeugd (RMJ).
Daarnaast hebben we met verschillende ambtenaren gesprekken gevoerd over de effecten van de beheersmaatregelen.
Nadat duidelijk werd dat de kosten van de jeugdhulp in Amsterdam sterk opliepen, zijn er sinds 2018 verscheidene maatregelen getroffen om de kosten te beperken. Het gaat om de volgende maatregelen die samen een beoogde besparing van € 15,5 miljoen moesten opleveren:100
1 Aanpassing tarieven in het C-segment;
2 Inrichten verblijfstafel;
3 Afspraken over verwijzing met OKT en GI;
4 Verruiming start zorgtermijn;
5 Herbeoordeling langjarige zorgtrajecten;
6 Aanscherpen Pgb-beleidsregels;
7 Aanscherping grenzen Jeugdwet (18+ en Wet langdurige zorg);
8 Afkondiging van richt- (2019) en normbudgetten (2020);
9 Taskforce administratieve lasten.
Per beheersmaatregel geven we aan wat de maatregel inhield en welk effect werd beoogd.
Verder onderzoeken we in welke mate het beoogde effect van de maatregel is bereikt, en of de gemeente dit goed in beeld heeft.
Bij de beantwoording van de onderzoeksvraag hanteren we het volgende twee normen:
Normen
Per maatregel is het beoogde effect vooraf ingeschat Per maatregel is het gerealiseerde effect in beeld