Commercieel en beroepsmatig gebruik van drones door particulieren

Op grond van de Wet luchtvaart is het verboden te vliegen met drones zonder bewijs van bevoegdheid en zonder bewijs van luchtwaardigheid van het luchtvaartuig. Verder is het op het moment van schrijven verboden te vliegen met een drone tot 150 kg uit hoofde van een bedrijf of beroep dan wel ‘tegen vergoeding of met baat’. Wel kan er een gecombineerde ontheffing van deze verboden worden gekregen van de Minister van Infrastructuur en Milieu. De drone wordt in luchtvaartwet- en regelgeving gekwalificeerd als een ‘onbe-mand luchtvaartuig’. Hiermee wordt een luchtvaartuig bedoeld dat wordt gebruikt uit hoofde van bedrijf of beroep danwel tegen vergoeding of met baat. Drones tot 150 kg worden in de luchtvaartwetgeving aangeduid als een ‘licht onbemand luchtvaartuig’. Bij overtreding van het verbod om deel te nemen aan het luchtverkeer zonder ontheffing kan een boete worden opge-legd van maximaal ¼8.100.64 Bovendien kan bij overtreding van de aan de ontheffing verbonden voorwaarden de ontheffing worden ingetrokken. Bedrijven mogen op dit moment dus niet zonder ontheffing vluchten met drones exploiteren of voor de uitvoering van hun beroep gebruiken. De regelgeving is bijvoorbeeld ook van toepassing op een boer die voor inspectie van zijn land een drone wil gebruiken.

De Inspectie Leefomgeving en Transport geeft namens de Minister van Infra-structuur en Milieu onder voorwaarden een gecombineerde ontheffing af voor het commercieel of beroepsmatig vliegen met lichte onbemande lucht-vaartuigen.65 In de praktijk gaat het hierbij in beginsel om vluchten die vallen onder zogenoemde ‘Klasse 1’-vluchten met drones tot 150 kg. Daarom wordt in deze paragraaf slechts op de regelgeving voor Klasse 1-vluchten ingegaan. Voor vluchten met drones van meer dan 150 kg wordt geen ontheffing ver-leend. Een ontheffing voor het commercieel of beroepsmatig vliegen met drones wordt pas verleend indien aannemelijk wordt gemaakt dat:

– De bestuurders hun vlucht veilig kunnen voorbereiden en de vlucht veilig kan worden uitgevoerd.

– Een lijst met technische specificaties van het luchtvaartuig beschikbaar is. – Het lichte onbemande luchtvaartuig luchtwaardig is.

– De bestuurder beschikt over een opleiding, gedegen kennis en ervaring.

63 Artikel 5.3 van de Wet luchtvaart.

64 Zie artikel 11.9 lid 1 Wet luchtvaart Een voorlopige hechtenis van maximaal 6 maanden is ook mogelijk. 65 Op grond van artikel 2.1 lid 4, artikel 3.21 lid 1 en artikel 5.5 Wet luchtvaart.

– De operator van de vlucht beschikt over een bedrijfshandboek, waarin wordt ingegaan op de structuur van de organisatie, de standaardwerkme-thoden en het uit te voeren luchtwerk.

– Een veiligheidsmanagementsysteem is ingevoerd in de organisatie. – De verschillende procedures worden gevolgd in de voorbereiding en de

uitvoering van de vlucht.

– Het nationaliteits- en inschrijvingskenmerk – toegekend door de beheer-der van het luchtvaartuigregister middels een bewijs van inschrijving – op het luchtvaartuig is aangebracht. Ook moet een ‘brandplaatje’ in of op het luchtvaartuig zijn aangebracht, met daarin het nationaliteitskenmerk, inschrijvingskenmerk en contactinformatie van de eigenaar of houder (zie ILT 2013, p. 11-14).66

In de instructie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt aange-geven dat voor het verkrijgen van een bewijs van bevoegdheid ‘bedrevenheid en ervaring in de luchtvaart’ moet worden aangetoond. Dat kan worden aan-getoond door middel van het bezit van een certificaat van een geaccepteerd opleidingstraject voor vliegers van onbemande luchtvaartuigen in Nederland of door middel van het afleggen van een examen van de ‘Euro USC Ground School’ (gevestigd in het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Ierland en Italië) en het NLR in Nederland. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu merkt op dat de onbemande luchtvaartuigen verzekerd moeten zijn overeenkomstig de Europese Verordening 785/2004.67

Daarnaast worden algemene luchtverkeersregels als voorwaarde aan de ont-heffing verbonden. De volgende belangrijke voorwaarden zijn van toepassing op het maken van commerciële of beroepsmatige vluchten met drones: – Alleen bij daglicht mag worden gevlogen met continu goed zicht op het

vliegtuig (binnen de visual line of sight).

– Vluchten worden uitgevoerd door minstens 2 personen – de vlieger en waarnemer – waarvan er één gezagvoerder is. Indien aanvullende appara-tuur moet worden bediend, moet dit gebeuren door een derde persoon.68

– Er mag slechts tot 120 meter hoog boven grond of water worden gevlogen. – Er mag niet verder dan 500 meter van de vlieger/gezagvoerder worden

gevlogen.

– Er moet minstens 150 meter (horizontaal) van aangesloten bebouwing en mensenmenigten worden gevlogen.

– Niet mag worden gevlogen boven wegen, spoorwegen, waterwegen, havens of grote bouwwerken, met uitzondering van 30-kilometer- en 60-kilometerwegen.

66 Conform ICAO, annex 7.

67 Op grond van artikel 4 van Verordening (EG), nr. 785/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004, betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerder en exploitanten van luchtvaartuigen (PB EU L 138/1).

– Er moet meer dan 3 kilometer afstand worden gehouden van civiele en militaire luchthavens (zie ILT, 2013, p. 9 en 10).69

Daarbij kunnen er wel enkele uitzonderingen op deze voorwaarden voor een ontheffing worden gemaakt. De Minister van Infrastructuur en Milieu kan bijvoorbeeld toestemming geven om onder speciale omstandigheden de afstand van 500 meter te vergroten met een gekwalificeerde waarnemer en geaccordeerde communicatieprocedure. De minimale afstand tot mensen en bebouwing kan soms ook worden verkleind, afhankelijk van de risicoanalyse en het maatschappelijk belang om met de drones te vliegen.

Ten slotte gelden er nog de volgende voorschriften voor het vliegen van dro-nes:

– per vlucht moet van Provinciale Staten een ‘tijdelijk en uitzonderlijk gebruik’ (TUG)-ontheffing worden verkregen van het verbod op te stijgen en te landen, anders dan van of op een luchthaven;

– twee dagen voorafgaand aan de vlucht moet een Notice To Air Men (NOTAM) worden ingediend;

– een dag voorafgaand aan de vlucht moet een melding worden gedaan aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en de burgemeester van de gemeente waarin wordt opgestegen.70

Het is vooralsnog onduidelijk of het mogelijk is op commerciële of beroeps-matige basis met drones autonome vluchten uit te voeren. Op grond van de Wet luchtvaart blijft er namelijk altijd een ‘piloot’ verantwoordelijk voor de vluchtuitvoering en het tijdig en correct uitwijken voor ander luchtverkeer.71

Conceptregelgeving voor op afstand bestuurbare luchtvaarttuigen

Op 22 mei 2014 heeft het ministerie van Infrastructuur en Milieu het ‘Ont-werpbesluit voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen’ ter internetconsulta-tie beschikbaar gesteld.72 Het doel van het voorgestelde besluit is om een kader te bieden voor drones tot 150 kg met het oog op de veiligheid van per-sonen en zaken. In de memorie van toelichting van het Ontwerpbesluit wordt gesteld dat de groei van nieuwe deelnemers aan het luchtverkeer met name door operaties van commerciële aard is te verklaren. Bovendien zouden de ‘randen van het gebied waarbinnen mag worden gevlogen vaker worden

69 Tevens moet rekening worden gehouden met artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim boven Den Haag en kasteel Drakensteijn, artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim Scheveningen en artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim nationale herdenkingen.

70 Op grond van artikel 35 lid 3 Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen.

71 Zie bijvoorbeeld artikel 5:6 van de Wet luchtvaart met betrekking tot het verbod een vlucht uit te voeren zon-der dat er een gezagvoerzon-der aanwezig is en artikel 5:7 lid 2 Wet luchtvaart, waarin is bepaald dat de gezag-voerder verantwoordelijk is voor de uitvoering van een vlucht in overeenstemming met de regels uit de Wet luchtvaart.

72 Zie het Ontwerpbesluit tot wijziging luchtvaartbesluiten waarmee regels voor op afstand bestuurde luchtvaar-tuigen (RPA’S) worden vastgesteld. Beschikbaar via www.internetconsultatie.nl/afstandbestuurde_ luchtvaartuigen (laatst geraadpleegd op 15 juli 2014). De internetconsultatie was opengesteld tot 20 juni 2014.

opgezocht’ en zou ‘ondanks minder geschikte meteorologische omstandig-heden’ vaker worden geprobeerd te vliegen.73 Kortom, volgens de toelichting is nadere regelgeving noodzakelijk gezien het toenemend aantal vluchten en de daarmee gepaard gaande veiligheidsrisico’s. Zonder deze nadere

regelgeving is het gebruik van drones zonder ontheffing verboden. Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan in de wet opgenomen bepalingen. Met het ontwerpbesluit wordt bovendien uitvoering gegeven aan amende-ment 43 van bijlage 2 van het Verdrag van Chicago, dat regels bevat voor internationale vluchten met op afstand bestuurde, onbemande, luchtvaartui-gen. De regels van lagere overheden blijven onverminderd van toepassing. Het ontwerpbesluit stelt voor om voor de uitvoering van een vlucht met een drone voor commerciële en beroepsmatige doeleinden een (1) bewijs van bevoegdheid voor bestuurders, (2) een bewijs van luchtwaardigheid met betrekking tot het luchtvaartuig en (3) een certificaat vast te stellen voor het bedrijf dat vluchten tegen vergoeding exploiteert (de operator). Daarbij moet een drone voor commerciële en beroepsmatige doeleinden worden onder-scheiden van een drone die wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden.74

De eisen waaraan moet zijn voldaan om voornoemde documenten te verkrij-gen zullen bij ministeriële regeling worden vastgesteld. Het concept van deze regeling is tot 21 november 2014 opengesteld in het kader van een internet-consultatie.75 In de conceptregelgeving wordt voor het verkrijgen van een bewijs van bevoegdheid voor bestuurders kennis verondersteld over de vol-gende onderwerpen: algemene kennis over de werking van drones,

aerodynamica, vluchtvoorbereiding, luchtvaartwetgeving, meteorologie, gezondheidsaspecten bij het vliegen, navigatie en operationele procedures. Bovendien moet relevante praktijkervaring worden aangetoond.

In de conceptregelgeving wordt voorgesteld dat ter verkrijging van een bewijs van luchtvaardigheid de drone een technische keuring dient te ondergaan. Bij de keuring wordt gelet op de technische specificaties van de drone, het grondstation, de bedrading, het voorhanden hebben van een vlieghandboek met gebruikslimieten en een beschrijving van noodscenario’s. In het concept wordt bepaald dat voor de vluchtuitvoering van de operator wordt verwacht dat een operationeel handboek voorhanden is en een veiligheidsanalyse, waarbij blijkt dat de operatie veilig en goed kan worden uitgevoerd.

73 Zie de toelichting op het Conceptbesluit tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de lucht-vaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens, p. 9. 74 Zie de toelichting op het Conceptbesluit tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de

lucht-vaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens, p. 7. 75 Zie ‘Regeling voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen (RPA’s)’. Beschikbaar via: www.internetconsultatie.nl/

Voor vluchten met drones voor commerciële en beroepsmatige doeleinden worden in de conceptregelgeving de volgende beperkingen voorgesteld: – vluchten mogen slechts plaatsvinden gedurende de daglichtperiode; – het luchtvaartuig moet binnen de visual line of sight van de vlieger of

waarnemer blijven;

– het luchtvaartuig moet binnen maximaal 500 meter laterale afstand van de vlieger blijven;

– het luchtvaartuig mag maximaal 120 meter hoog vliegen. Het operatie-gebied is minimaal 150 meter verwijderd van mensenmassa’s, aaneen-gesloten bebouwing, wegen en spoorlijnen.76

De regels van lagere overheden blijven van toepassing.

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven dat met het besluit en de regeling voor ‘op afstand bestuurde luchtvaartuigen’ drones fasegewijs in het Nederlands luchtruim worden toegelaten. De ontwikkelin-gen met dit type luchtvaartuig zijn nieuw en daarom wordt elke stap voor de toelating gecontroleerd om na te gaan of de operatie van deze luchtvaartui-gen veilig kan plaatsvinden. In de eerste fase wordt daarom het maken van vluchten met drones boven mensen, gebouwen en infrastructuur niet toege-laten. Verder is het van belang dat de vlieger altijd oogcontact houdt met het luchtvaartuig om botsingen te voorkomen en zijn er eisen gesteld aan de snelheid en het gewicht van drones. Pas als de veiligheid bewezen goed is, zal de volgende fase worden ingevoerd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven naar aanleiding van de internetconsultatie na te denken over aanpassing van de vereiste afstand van 150 meter van mensen-massa’s, aaneengesloten bebouwing, wegen en spoorlijnen in een aantal gevallen. De volgende fasen worden in Europees verband ontwikkeld om zo tot geharmoniseerde of eventueel gezamenlijke Europese regelgeving te komen. Daarmee kan uiteindelijk een gezamenlijke, open Europese markt voor drones worden gerealiseerd.