Hoofdstuk IV: De Nederlandse humanitaire hulpverlening
4.4 De bijdragen van de bondgenoten
Het ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking deed op last van de oppositie rondvraag bij diverse Nederlandse ambassades in Europa naar de exacte uitgaven aan hulpverlening. Op 14 februari 1969 werd het ministerie overladen met reacties van de ambassades, te weten West-Duitsland, Zweden en Zwitserland, met schattingen van de hoogtes van de uitgaven. Het opvallende wilde dat sprake was van kleine onderlinge verschillen tussen de bondgenoten van de NAVO. In het boek The Self-determination of Minorities in International Politics stelt Alexis Heraclides dat de Scandinavische landen een substantieel percentage van het eigen Bruto Nationaal Product (BNP) afdroegen aan de samenwerkende hulporganisaties.222
Noorwegen, Zweden en Denenmarken stonden respectievelijk op plek een, drie en vijf.223 In
absolute zin leverde de VS de grootste bijdrage, maar afgezet tegen het eigen BNP stond de Amerikaanse bijdrage op een zevende plaats. Onder president Richard Nixon nam de interesse voor het intrastatelijke conflict toe. In de periode vóór 1969 hield de toenmalige president Lyndon Johnson zich grotendeels afzijdig, want de Vietnamoorlog verdiende de prioriteit. Onder het presidentschap van Nixon werd jurist Clarence Clyde Ferguson aangesteld als speciale gezant voor de Nigeriaanse hulpverlening. Hieruit bleek dat de president de kwestie uiterst serieus nam. Ferguson werd belast met de taak de hulpverlening aan de getroffen regio te verbeteren en hierin werd samengewerkt met het ICRC.224 Een deel van de financiële
222 A. Heraclides, The Self-determination of Minorities in International Politics (Athene 1991) 103. 223 De 17.1 miljoen van de regering plaatste Nederland op de zesde plek.
tegoeden van westerse regeringen, bestemd voor de slachtoffers, werd afgestaan aan deze ngo. Met dit geld werd wekelijks voorzien in de voedselvraag van drie miljoen mensen.225
Diverse westerse regeringen droegen ideeën aan ter verbetering van de hulpverlening. Het voorstel van het Amerikaanse congreslid Allard Lowenstein sprong het meest in het oog. In december 1968 werkte het congreslid mee aan het ontwerp van een dagvluchtenvoorstel op de verlaten luchthaven van Obilagu.226 Het was de bedoeling dat een hulporganisatie overdag
medicijnen en voedsel liet aanvliegen naar de (onverlichte) landingsbaan. Vervolgens was een internationale hulporganisatie aan de grond verantwoordelijk voor de distributie naar het oorlogsgebied. Volgens de verschillende hulporganisaties (ICRC en JCA) was dit het meest voor de hand liggende voorstel. Aanvankelijk werkte de OAE mee aan het Obilagu-voorstel, maar nadat bleek dat een deel van Nigeriaans grondgebied geïnternationaliseerd werd door een internationale organisatie, haakte het supranationale orgaan af. Ojukwu was voorstander van de ingebruikname van een tweede luchthaven, maar bleef fel tegen dagvluchten gekant. Het Amerikaanse plan bleef na deze afwijzing op de tekentafel liggen. Niemand was in staat gebleken een compromisvoorstel te bereiken en zodoende bleven hulporganisaties in het restant van de oorlog aangewezen op slechts één landingsbaan in Uli.
Een nieuw militair offensief van het Nigeriaanse regeringsleger op 23 december 1969 leidde de ondergang van de Republiek Biafra in. Het verzwakte leger werd zonder problemen aan de kant geschoven en op15 januari 1970 besloot de Biafraanse legertop in te stemmen met de overgave. De militaire nederlaag tekende zich al tijden af, want Ojukwu had bij het ICRC gevraagd of de hulporganisatie garant kon staan voor de voedselvoorziening van het leger. Tevens beschikte het leger niet over het materieel om een antwoord te bieden op de aanvallen van het regeringsleger. Ojukwu besloot het land te ontvluchten. Na afloop van de oorlog verzocht Oxfam de hulpverlening aan Biafra voorlopig te vervolgen.227 De militaire
nederlaag van de republiek betekende niet dat de honger plotseling verdween. In ‘Two Relief Crises’ stelt Afrika-deskundige Robert Gribbin dat een piek in de hulpverlening werd bereikt in maart 1970. Op wekelijkse basis werd 3800 ton voedsel via de luchtbrug naar 3.1 miljoen hulpbehoevenden gestuurd.228 De NFR hinderde hulpverlening niet langer, want de militaire
overwinning was een feit en de internationale gemeenschap hield de situatie nauwlettend in de gaten. In deze periode werkten nog eens dertig andere hulporganisaties en 137 doctoren en verpleegsters in een race tegen de klok om de regio te voorzien van voedsel.
In dit hoofdstuk stond de bijdrage van de Nederlandse regering aan de hulpverlening centraal. De Biafraanse en Nigeriaanse autoriteiten discussieerden veelvuldig over de toelating van 225 N.H. Goetz, Humanitarian issues in the Biafra conflict (Malibu 2015) 6-7.
226 Omaka, The Biafran Humanitarian Crisis, 135.
227 K. O'Sullivan, ‘Humanitarian encounters: Biafra, NGOs and imaginings of the Third World in Britain and Ireland, 1967-70’ Journal of Genocide Research162 (2014) 307.
dag- en nachtvluchten, voedsel- en wapentransporten en de aanleg van een tweede vliegveld. Gowon was een pleitbezorger van dagvluchten op Uli en Ojukwu zag meer heil in de aanleg van een tweede vliegveld. Beide facties weigerden elkaar tegemoet te komen en zodoende bleek het andermaal noodzakelijk de hulp in te schakelen van de internationale gemeenschap. De Nederlandse regering werd door de oppositiepartijen aangespoord een bijdrage te leveren aan de voedselvoorziening richting Biafra. De oppositie beklijfde het gevoel dat de regering zich niet vol overgave op deze taak wierp, maar internationaal gezien bestond bewondering voor de daadkracht van Nederland. Het optreden van de regering kenmerkte zich aanvankelijk door in te zetten op het in leven houden van de bevolking. Nadat de voedseltoevoer op gang was gebracht, verschoof de aandacht naar de instandhouding van de (kostbare) luchtbrug. In Europees verband trachtte de regering de impasse tussen de strijdende partijen te doorbreken met de presentatie van een waterrouteplan en dagvluchtenvoorstel. Zowel Gowon als Ojukwu gingen echter niet akkoord met deze initiatieven en de conclusie drong zich inmiddels op dat geenszins gezocht werd naar een oplossing voor de problematiek. Gehoopt werd dat een voortzetting van de gevechtshandelingen resulteerde in een overwinning. De particuliere initiatieven waren doorgaans gericht op het in leven houden van de Biafraanse kinderen. In NAVO-verband deelden vrijwel alle lidstaten het idee dat humanitaire hulp een vereiste was. Dit was in lijn met de positie van de Nederlandse regering. Na de militaire ineenstorting van de Republiek Biafra werd nogmaals aangedrongen lopende initiatieven voort te zetten. De Biafra-oorlog had in het Nederlandse parlement veel aandacht gekregen en de oppositie wist het kabinetsbeleid danig te beïnvloeden, want de regering wisselde van politieke steun voor de NFR in 1967 naar pleitbezorger voor hulpverlening in 1968-1970.
Conclusie
In de inleiding van de scriptie werd de hoofdvraag als volgt geformuleerd: Hoe werd door het Nederlandse parlement en de regering gereageerd op de Biafra-oorlog? Om tot het antwoord te komen op deze vraag werd in de daaropvolgende hoofdstukken stilgestaan bij het optreden van het parlement tijdens drie relevante kwesties, te weten de wapenleveranties (aan de NFR), het erkenningsvraagstuk en de (humanitaire) hulpverlening. In het theoretisch kader werden de minimale voorwaarden en de oorzaken van een burgeroorlog uiteengezet. Het was de vraag of de Biafra-oorlog binnen deze kaders paste. In het tweede hoofdstuk stond de beginperiode van het militaire conflict centraal. Nederlandse overheidsbedrijven leverden tot 6 juni 1968 wapens aan de NFR. Met de presentatie van de motie-Westerterp kwam een verandering van het kabinetsbeleid tot stand. Het derde hoofdstuk stond in het teken van de erkenning van de Republiek Biafra. Op 10 oktober 1968 werd de motie-Jongeling ter stemming gebracht, maar het parlement bleek uiterst verdeeld. Na de politieke en financiële beschouwingen van 1968 verdween het thema ‘erkenning’ van de parlementaire agenda. In het laatste hoofdstuk werd de bijdrage van de regering aan de hulpverlening in kaart gebracht. Tot 15 januari 1970 bleef dit thema een terugkomend onderwerp van discussie. Op basis van deze deelvragen wordt een antwoord gegeven op de hoofdvraag.
De schermutselingen die in de zomer van 1967 in Biafra plaatsvonden verdienden het stempel ‘burgeroorlog’. Het jaarlijkse dodental van 1000 werd algauw overschreden en wetenschappers discussieerden uitsluitend over de vraag welke oorzaken ten grondslag lagen aan het uitbreken van de oorlog. Collier en Hoeffler poneerden het greed vs grievance-model waarin de oorzaken van een intrastatelijk conflict onderverdeeld werden in twee categorieën, namelijk hebzucht en grief. De Biafraanse en Nigeriaanse autoriteiten droegen tegengestelde motieven aan om naar de wapens te grijpen. Het optreden van Ojukwu was vooral gericht op het ideaal om onafhankelijkheid te verkrijgen (grief); Gowon was bevreesd de Nigerdelta en de bijbehorende olie-inkomsten te verliezen (hebzucht). Beide leiders hielden stug vast aan hun eigen gelijk en hiermee waren alle ingrediënten aanwezig voor een langslepend conflict.
In het tweede hoofdstuk werd aangetoond dat de Nederlandse regering een (in)directe militaire bijdrage leverde aan de burgeroorlog.Overheidsbedrijven verdienden aan het conflict in Oost-Nigeria en de regering weigerde in het beginstadium de economische belangen op het spel te zetten. De oppositiepartijen spraken zich eenduidig uit tegen het ingenomen standpunt van de regering. De PvdA-fractie was van mening dat het kabinetsbeleid op de schop moest, want het viel niet met de eigen normen en waarden te rijmen wapens richting Lagos te sturen. Op 6 juni 1968 presenteerde het Tweede Kamerlid Westerterp een motie waarin voorgesteld werd hernieuwde wapenleveranties te staken. Het ministerie van Buitenlandse Zaken werd
door Westerterp belast met de taak om Groot-Brittannië en de S-U te wijzen op hun positie in de internationale wapenhandel. Economische en humanitaire belangen kwamen hardhandig met elkaar in botsing, maar de regering besloot onder protest in te stemmen met de motie. Na 6 juni werden de leiders van zowel Groot-Brittannië als de S-U op de hoogte gesteld van de Nederlandse bezwaren tegen het voortzetten van wapenleveranties aan het regeringsleger. Onder druk van de oppositie- en regeringspartijen werd de basis gelegd voor een humaner buitenlandbeleid, maar een nieuw probleem diende zich snel aan. De motie-Jongeling werd op 10 oktober ter stemming aangeboden.
De periode vanaf 6 juni 1968 tot 10 oktober 1968 stond voornamelijk in het teken van de (eventuele) erkenning van de Republiek Biafra. Op basis van de in 1933 overeengekomen ‘Convention on Rights and Duties of States’ kwam Biafra niet in aanmerking voor de jure erkenning. GPV-voorman Jongeling zette het onderwerp evenwel op de parlementaire agenda. De parlementariër bepleitte dat Biafra een eigen nationale identiteit had en de absolute wil toonde zich vrij te willen vechten. Op basis van deze bevindingen was het volgens Jongeling gerechtvaardigd de onafhankelijkheid uit te roepen. Binnen de geledingen van de oppositie werd het voorstel van Jongeling bekritiseerd, want de oppositiepartijen waren van mening dat een eventuele erkenning van de Republiek Biafra geenszins bijdroeg aan de inperking van het oorlogsgeweld en de structurele hongergolf. De motie werd op 10 oktober 1968 ter stemming gebracht en op dezelfde dag werd het voorstel met een overtuigende meerderheid verworpen. De regeringspartijen reageerden opgelucht, want de Nigeriaanse minister van Buitenlandse Zaken gaf te kennen dat erkenning van Biafra grote gevolgen had voor ‘de toekomst van Nederlanders in Nigeria’. Er was voor het eerst een kentering bij de oppositie waarneembaar, want tot 6 juni 1968 had de oppositie eensgezind een pro-Biafra standpunt ingenomen, maar tijdens de stemming op 10 oktober werd de republiek niet rijp geacht voor zelfbeschikking. Na de politieke en financiële beschouwingen van 1968 verschoof de focus van het parlement naar de hulpverlening. Zowel de regering als oppositie stelden zich ten doel zoveel mogelijk Biafranen te behoeden van de hongerdood.
In het laatste hoofdstuk werd vastgesteld dat de Nederlandse regering een substantiële bijdrage leverde aan de hulpverlening. De Biafraanse en Nigeriaanse autoriteiten waren in een impasse geraakt over het vervoer van hulpgoederen. Een compromis bleek uitgesloten en de internationale gemeenschap werd benaderd om als bemiddelaar op te treden. Aangespoord door de oppositie besloot de regering vanaf 10 oktober 1968 een leidende rol te vertolken in de hulpverlening. Internationale organisaties, waaronder de VN, spraken vol bewondering over het optreden van de regering. In eerste instantie werd ingezet op het redden van levens, maar medio 1969 verschoof de vraag naar financiële middelen voor de instandhouding van de luchtbrug. De regering dacht eveneens mee aan het vervoer van de hulpgoederen, maar zowel Gowon als Ojukwu wensten niet akkoord te gaan met twee Nederlandse voorstellen.
Beide leiders koesterden de hoop dat de militaire overreding van de andere legermacht tot een definitieve beslissing leidde en daarom werden de onderhandelingen voorlopig gestaakt. De internationale gemeenschap raakte gefrustreerd door de desinteresse van beide partijen om tot een oplossing te komen. Het voortzetten van de gevechten resulteerde in de dood van nog eens duizenden Biafranen. De plotselinge ineenstorting van Biafra in de laatste dagen van 1969 maakte de weg vrij voor de hulpverleners.
Het is lastig een sluitend antwoord te geven op de hoofdvraag, want de oppositie nam stelling tegen het besluit van de regering om de wapenleveranties aan de NFR voort te zetten. Er was tijdens de Biafra-oorlog geen sprake van één parlementaire reactie. In 1967 besloot de regering zich te associëren met de NFR en de oppositiepartijen kozen massaal de kant van de Republiek Biafra. De economische en humanitaire belangen botsten met elkaar in 1967. De tweede kwestie zorgde echter voor minder verdeeldheid, want zowel regering als oppositie achtten Biafra niet rijp voor onafhankelijkheid. Het erkennen van de republiek leidde op korte termijn ook niet tot een verbetering van de situatie aldaar. Na de stemming op 10 oktober werden de tegenstellingen in het parlement verkleind. Het opvallende wilde dat de oppositie het pro-Biafra standpunt steeds meer liet varen door de schadelijke handelswijze van Ojukwu. Er was zelfs sprake van wederzijdse beïnvloeding in het parlement. De oppositie riep op om een leidende rol te spelen in de hulpverlening en het kabinetsbeleid werd hierop afgestemd. Het humanitaire beleid van de regering werd in de oorlog steeds verder uitgebouwd en was mogelijk niet tot stand gekomen zonder druk van de oppositiepartijen. De belangen kwamen steeds dichter bij elkaar te liggen, want nadat de motie over erkenning was verworpen zette het parlement in op het in leven houden van de bevolking.Het parlement nam in internationaal verband immers vaak het voortouw en van trans-Atlantische volgzaamheid leek geen sprake.
Ter afsluiting kan vastgesteld worden dat alleen in de inleiding kortstondig aandacht is geschonken aan de rol van de publieke opinie. De scriptie werd in dat geval te omvangrijk. Het is van belang in ogenschouw te nemen dat zowel de publieke opinie als de gedrukte media een (aanmerkelijke) rol speelde in het besluitvormingsproces van de regering. In de scriptie werd met enige regelmaat verwezen naar historische nieuwsbladen, maar vervolgonderzoek moet uitwijzen hoe ver de invloed van deze actoren precies reikte.