De paragrafen 4.4 en 4.5 analyseerden de toereikendheid van het totale budget.
De laatste onderzoeksvraag is in hoeverre de bekostigingsniveaus moeten worden aangepast. Deze paragraaf gaat dus in op de juistheid van de bekostigingsniveaus voor de verdeling van het budget. In lijn met de in paragraaf 4.2 omschreven methodologie is een volledige kostprijsberekening per opleiding niet mogelijk. Deze paragraaf brengt in kaart of er aanwijzingen bestaan dat de bekostigingsniveaus van het ministerie van OCW onvoldoende aansluiten bij de werkelijke kosten.
Ter introductie: zoals in paragraaf 4.3 is besproken, is de bekostiging per student gebaseerd op de deelnemerswaarde en de diplomawaarde. De deelnemerswaarde wordt onder meer beïnvloed door bekostigingsniveaus van opleidingen (van 1,0 tot 1,8). De diplomawaarde is gebaseerd op het niveau (niveau 2-4) waarop het diploma wordt behaald, minus het niveau van eerder behaalde diploma’s. De gestelde
onderzoeksvraag gaat over de mate van aansluiting van de werkelijke kosten van opleidingen op de bekostigingsniveaus van opleidingen.
De kosten per opleiding zijn potentieel uit te rekenen met activity based costing, maar dit is door het ontbreken van centrale databases met uniforme definities binnen de doorlooptijd van dit onderzoek niet mogelijk geweest
Bij activity based costing worden de kosten van instellingen gealloceerd aan (groepen van) opleidingen aan de hand van kostendrijvers. Voorbeelden van belangrijke
kostendrijvers zijn: groepsgrootte, lesuren, overhead en gebruik van faciliteiten/ruimte.
Binnen het onderzoek is het niet mogelijk gebleken om deze allocatie uit te voeren omdat centrale databases met uniforme definities ontbreken om zo (vergelijkbare) kostentoerekeningen te kunnen uitvoeren. Ter illustratie: fte’s worden vaak alleen bijgehouden per bevoegd gezag of per locatie van een instelling (en niet per instelling of opleiding), en instellingen houden fte-overzichten elk op een andere manier bij.
Sommige instellingen houden het aantal fte alleen op het niveau van de afdeling bij, andere alleen op het niveau van de locatie en weer andere op het niveau van groepen opleidingen. Ook de manier waarop centrale diensten worden ondergebracht verschilt per instelling.
Om activity based costing uit te voeren is een sectorbrede exercitie nodig rondom het afstemmen van definities en de centrale administratie van kostendrijvers op opleidingsniveau. Dat valt buiten de scope van dit onderzoek.
Het is voor dit onderzoek wel mogelijk geweest om inzicht te bieden in de interne reallocatie van mbo-instellingen. Het onderzoek geeft weer in hoeverre de werkelijke kosten van opleidingen aansluiten bij het bijbehorende bekostigingsniveau, door onder meer de gehanteerde ratio tussen onderwijzend personeel en studenten te onderzoeken.
Strategy&
34 4. Deelrapport mbo | 4.7 Bevindingen over de bekostiging
De bekostigingsniveaus lijken niet aan te sluiten op de werkelijke kosten: met name op niveau 2 zijn er knelpunten
Analyses van dit onderzoek laten zien dat binnen het mbo sprake is van
kruisbekostiging. Dit blijkt ook uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd met financieel directeuren van mbo-instellingen. De drijver voor hogere kosten voor niveau-2-opleidingen is onder meer de norm die instellingen hanteren voor de groepsgrootte: deze dient in verband met de specifieke uitdagingen op niveau 2 25%
lager te zijn dan op niveau 3 en 469.
Financieel vertaald leidt dit tot het volgende beeld: de kosten voor niveau 2 liggen
~19% hoger dan voor niveau 3 en 4, gegeven de gemiddeld 25% lagere groepsgrootte voor niveau-2- opleidingen. Tegelijkertijd zijn de inkomsten die een instelling ontvangt voor een 2- student 20% lager dan de gemiddelde bekostiging van een niveau-4-student. De inschatting van het onderzoek is dat instellingen gemiddeld € 3.100 meer uitgeven aan een niveau-2-student dan dat wordt vergoed door het ministerie van OCW (exclusief kwaliteitsgelden). Uitgaande van het aantal gewogen studenten leidt dat tot een kruisbekostiging van naar schatting ~€ 210 miljoen naar niveau 2 vanuit andere niveaus.
De kwaliteitsgelden (die relatief meer worden uitgegeven aan niveau-2-studenten) dichten in de praktijk een deel van het gat tussen de kosten voor het verzorgen van niveau-2-onderwijs en de vergoeding die hier tegenover staat. De inschatting van het onderzoek is dat instellingen gemiddeld € 1.500 meer uitgeven aan een niveau-2-student dan de respectievelijke bekostiging inclusief kwaliteitsgelden. Uitgaande van het aantal gewogen studenten leidt dat tot een kruisbekostiging van naar schatting
~€ 100 miljoen naar niveau 2 vanuit andere niveaus69.
De bekostigingsniveaus lijken ook op opleidingsniveau niet aan te sluiten op de werkelijke kosten: instellingen verkleinen de verschillen tussen de bekostigingsniveaus expliciet en impliciet
De verschillen tussen de bekostigingsniveaus worden expliciet en impliciet verkleind.
Expliciet gebeurt dit door de bekostigingsniveaus te mini- en maximeren. Een voorbeeld uit een kaderbrief hiervan is een school die alle bekostigingsniveaus heeft aangepast aan een bandbreedte van 1,3-1,4 (in plaats van 1,0 tot 1,8). Een ander voorbeeld uit een kaderbrief is een school die het verschil tussen de duurste en de goedkoopste opleiding maximeert op 10%.
Instellingen verkleinen de verschillen tussen de bekostigingsniveaus ook impliciet door delen van inkomsten centraal te alloceren om bepaalde kosten centraal te kunnen boeken. Denk hierbij aan huisvesting, apparatuur en ICT-kosten. Door een groter deel van de kosten centraal te nemen, nemen de verschillen tussen de kosten van opleidingen af.
69 Zie bijlage J voor toelichting en bronvermelding.
Strategy& 4. Deelrapport mbo | 4.7 Bevindingen over de bekostiging 35
Herijking van de bekostigingsniveaus is niet noodzakelijk en/of gewenst
Zoals reeds besproken sluiten de bekostigingsniveaus niet volledig aan op de werkelijke kosten van opleidingen. De sector lijkt echter goed in staat om de knelpunten in de bekostiging (gegeven het niet volledig aansluiten van de
bekostigingsniveaus) zelf op te lossen binnen de lumpsumsystematiek. Gegeven de grote administratieve operatie en de mate waarin het budget kaderstellend werkt op het totaal van het mbo, zien de onderzoekers vanuit dit onderzoek geen sluitende motivatie of logica om op korte termijn grote herijkingen van de bekostigingsniveaus te initiëren. Daarbij tekenen de onderzoekers voor de volledigheid aan dat zij, op basis van de verschillende interviews in het kader van dit onderzoek, ook binnen de sector weinig draagvlak waarnemen voor een herijking van de bekostigingsniveaus.
Concluderend: De bekostigingsniveaus sluiten niet aan op de werkelijke kosten; met name op niveau 2 zijn de kosten hoger dan de bekostigingsniveaus. Dit leidt tot een kruisbekostiging van € 100 miljoen naar niveau 2, uitgaande van het aantal gewogen studenten (incl. kwaliteitsgelden). Daarnaast zijn de verschillen in de kosten van opleidingen kleiner dan de verschillen in de bekostigingsniveaus.
Het onderzoeksteam concludeert dat instellingen op korte termijn voldoende uit de voeten kunnen met de verschillende bekostigingsniveaus binnen de lumpsumsystematiek. Een bekostigingssystematiek met stevigere economische logica is wenselijk voorafgaand aan het aanpassen van de bekostigingsniveaus. Een aanpassing van de bekostigingsniveaus nu en binnen de huidige systematiek acht het onderzoeksteam derhalve niet wenselijk.
Strategy&
36 4. Deelrapport mbo | 4.8 Aanbevelingen
4.8 AANBEVELINGEN
Aanbeveling 1: Investeer in de begeleiding van de individuele studenten waarover zorgen