De betekenis van publieke governance

Governance is een meerduidig concept dat in omvangrijke literatuur wordt beschreven. In Appendix B introduceren we verschillende inzichten en begrippen uit die literatuur die relevant zijn voor de aanpak van deze studie. In dit kader vatten we enkele van die begrippen kort samen.

Governance is gericht op het aanpakken van publieke problemen. Dat zijn problemen die slechts via collectieve actie opgelost kunnen worden (vgl. Hoppe 2010). Het gaat daarbij enerzijds om het vinden en agenderen van problemen en anderzijds om het oplossen daarvan. Het begrip governance impliceert dat de overheid niet als enige behartiger van publieke belangen gezien wordt en dat sturing van de samenleving niet alleen plaatsvindt via formele instrumenten, zoals wet- en regelgeving. De overheid opereert niet geïsoleerd, maar samen met anderen in meer horizontale verhoudingen (NSOB & PBL 2014). De overheid is dus een netwerkpartner en stuurt in interactie met andere partijen. Ze maakt daarbij gebruik van een mix van diverse formele en informele praktijken, zoals stimulering van publiek debat, onderhandelingen, samenwerking, gezamenlijke visievorming en vorming van allianties (cf.

Van Kersbergen & Van Waarden 2004, pp. 151-152).

Diverse governance-begrippen verwijzen naar bepaalde typen van interactie tussen de overheid en maatschappelijke actoren. Vormen van governance zijn onder meer van multi-stakeholder governance of netwerk governance, multi-level governance en deliberatieve governance (Hajer et al. 2004). Bij netwerk governance ontwikkelen actoren uit het bedrijfsleven, de maatschappij en de overheid een gezamenlijke aanpak voor een kwestie die hen allen aangaat, maar te complex is om zonder samenwerking effectief aan te pakken.

Bij netwerk governance vindt er meer horizontale afstemming plaats tussen stakeholders en worden gezamenlijke besluiten vastgelegd in ‘akkoorden’ (NSOB & PBL 2014, p. 21). Naast interactie tussen publieke en private actoren, vragen vele kwesties ook om overleg tussen diverse bestuurslagen, zoals Europees, nationaal, regionaal en lokaal. Dit wordt multi-level governance genoemd. Daar waar het specifiek gaat om de interactie tussen

overheidspartijen, burgers en maatschappelijke groepen gebruikt men vaak de term deliberatieve governance.

In Nederland werkt de overheid al zeer lang samen met diverse actoren uit de samenleving.

De afgelopen decennia is de behoefte aan governance gegroeid vanwege digitalisering, privatisering en internationalisering (Hajer et al. 2004). Governance kan ook een reactie zijn op publiek verzet, gebrek aan draagvlak, institutioneel wantrouwen of de complexiteit van vraagstukken.

Governance draait dus niet alleen om het handelen van de overheid. Het is daarom van belang om oog te hebben voor het gehele systeem aan governance-arrangementen in de samenleving om publieke problemen te agenderen en daarvoor oplossingen te vinden. Dat vraagt om een diverse set aan instituties en bestuurlijke en maatschappelijke processen.

Tezamen vormt die set een zogeheten ecosysteem: het geheel aan governance-arrangementen rondom een bepaald publiek probleem. Hoppe (2004) spreekt van meta-governance omdat het hier gaat om de meta-governance van de meta-governance van problemen, oftewel de inrichting van het governance-ecosysteem waarmee collectieve problemen benoemd en geadresseerd kunnen worden.

Voor onze aanpak is het onderscheid tussen governance en meta-governance van belang.

Met betrekking tot de governance gaat het om vragen als: Welke publieke problemen zijn gesignaleerd? Welke belangen of waarden zijn goed of minder goed gearticuleerd? Hoe discussiëren burgers en politici over deze problemen? Hoe zijn problemen al dan niet politiek geagendeerd? Welke partijen zijn betrokken geweest bij het debat en de vormgeving van beleid? Welke oplossingen zijn aangedragen en geïnstitutionaliseerd?

Met betrekking tot de meta-governance gaat het om vragen als: Welke instituties zijn er om te discussiëren over publieke problemen en deze politiek aan te kaarten? Op welke manieren vindt afstemming plaats tussen publieke en private actoren en tussen overheden, burgers en maatschappelijke organisaties? Op welke wijze worden publieke waarden institutioneel geborgd? Welke instituties zijn er door de jaren heen opgebouwd om dat te doen? Hoe ziet het governance-ecosysteem rond een bepaalde kwestie er uit?

4.2 Jaren 1970: maatschappelijke en ethische zorgen over wetenschap en technologie

Biotechnologie: recombinant DNA-technologie en de Brede DNA Commissie

In de jaren zeventig groeide op verschillende fronten de kritiek op wetenschap en technologie. De uitvinding van recombinant-DNA-technologie leidde na de Asilomar-conferentie in 1975 tot ethische discussies in kleine kring. In reactie stelde de Nederlandse regering de Brede DNA Commissie (1981-1983) op om zich te buigen over de mogelijke toepassingen en over maatschappelijke en ethische aspecten van recombinant-DNA-onderzoek. We zullen zien dat de bio- of gentechnologie de gemoederen tot op de dag van vandaag bezighouden.

Dierexperimenten: Wet op de dierproeven

In de loop van twintigste eeuw nam het gebruik van dieren binnen de biomedische wetenschappen enorm toe (Swart et al. 2004). In 1908 waren bij dierproeven minder dan vijfduizend dieren

betrokken, in 1978 circa anderhalf miljoen. Om deze trend te keren werd in 1977 de Wet op de dierproeven (Wod) aangenomen. Beschermwaardigheid van het dier werd het uitgangspunt van deze wet. De wet bepaalde dat inrichtingen voor dierproeven een vergunning moesten hebben. Om in aanmerking te komen voor een vergunning moest een inrichting voldoen aan verschillende verplichtingen: de registratie van dierproeven en proefdieren, het formuleren van

deskundigheidseisen voor onderzoekers, biotechnici en dierverzorgers, en het aanstellen van een deskundige die toezicht houdt op het welzijn van de proefdieren (Swart et al. 2004). De opbouw van dit systeem nam twee decennia in beslag. Als onderdeel van dat proces richtten tal van

vergunninghouders begin jaren tachtig vrijwillig een interne Dierexperimentencommissie (DEC) op.⁵⁹

ICT: privacy als nieuw grondrecht, de Wet persoonsregistratie en de commissie Rathenau De volkstelling in 1971 veroorzaakte een heftige maatschappelijke discussie over privacy. Dat leidde tot een staatscommissie Cals/Donner (1967-1971) en uiteindelijk in 1983 tot een grondwetswijziging waarbij privacy als een grondrecht toegevoegd (artikel 10). Deze

grondwetswijziging legde de basis voor de Wet persoonsregistratie in 1988.⁶⁰ Om toe te zien op de uitvoering van deze wet werd de Registratiekamer opgericht.⁶¹

Aan het einde van de jaren zeventig leidde de opkomst van de micro-elektronica (onder meer in de PC) tot brede maatschappelijke zorgen over de werkgelegenheid. In 1978 en 1979 onderzocht een commissie onder leiding van prof. dr. G.W. Rathenau de maatschappelijke gevolgen van micro-elektronica. Een van de aanbevelingen van de commissie was de wens om de maatschappelijke betekenis van nieuwe technologie systematisch te gaan bestuderen, in jargon technology

assessment geheten. De Commissie Rathenau legde daarmee de basis voor de oprichting in 1986 van de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA, nu het Rathenau Instituut) (zie volgende paragraaf).

4.3 Jaren 1980: institutionalisering van maatschappelijke en ethische omgang met wetenschap en technologie

Bovengenoemde discussies over specifieke technologieën zorgden in de jaren tachtig ook voor politiek-bestuurlijke aandacht voor de vraag hoe in het algemeen maatschappelijke en ethische kwesties systematisch in wetenschaps- en technologiebeleid konden worden verankerd. Het eerste Kabinet-Lubbers (1982-1986) legde in het regeerakkoord vast dat maatschappelijke en ethische consequenties van technologische vernieuwingen beter zichtbaar moesten worden gemaakt (Kamerstukken II 1982-1983, 17555, nr. 7, p. 87). Dit leidde in 1984 tot de Nota ‘Integratie van Wetenschap en Technologie in de Samenleving’ (IWTS-nota; Kamerstukken II 1983-1984, 18424, nr. 2) met als belangrijkste doelstellingen een structurele inbedding van Technology Assessment (TA) in het beleid en meer aandacht voor voorlichting en opinievorming over wetenschap en technologie. Hieruit volgde in 1986 de oprichting van de Nederlandse Organisatie voor

Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA, in 1994 omgedoopt in Rathenau Instituut). NOTA kreeg de taak onderzoek te doen naar maatschappelijke en ethische aspecten van wetenschap en technologie, om zo de politiek te informeren, maar ook om de publieke discussie over nieuwe

59 Met het Dierproevenbesluit trad in het midden van de jaren tachtig de Wod in haar volle omvang in werking. De Wod voorzag tevens in een

permanente Commissie van Advies voor de Dierproeven, die tot taak had de regering op dit terrein te adviseren en de publieke discussie te bevorderen.

60 Sinds 2001 is de opvolger de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Sinds 2001 werd de opvolger daarvan, de Wet bescherming

persoonsgegevens (Wbp), van kracht. De Wbp is de Nederlandse uitwerking van de Europese richtlijn bescherming persoonsgegevens (95/46/EG).

61 Sinds 2001 het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) en sinds 2016 de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De AP staat voor het

grondrecht op bescherming van persoonsgegevens en houdt toezicht op de naleving van de wettelijke regels voor bescherming van persoonsgegevens en adviseert over nieuwe regelgeving

ontwikkelingen te stimuleren. In 1986 werd ook de Stichting voor Publieksvoorlichting over Wetenschap en Technologie (Stichting PWT) opgericht.⁶²

Dierenexperimentencommissies (DECs)

Naar aanleiding van de Wet op de dierproeven (Wod) uit 1977 werden begin jaren tachtig dierexperimentencommissies (DECs) opgericht als een vorm van zelfregulatie. In de loop van de jaren tachtig groeide de behoefte aan uniforme voorwaarden voor een onafhankelijk ethisch beslisproces (Van Boxsel 1991). In 1985 adviseerde de Commissie van Advies voor de Dierproeven over de wettelijke inbedding van DECs (Swart et al. 2004). De Wod werd in 1996 gewijzigd naar aanleiding van EU-regelgeving, en daarmee werden DECs geformaliseerd. Een DEC toetst onder meer of het lijden van de proefdieren opweegt tegen het doel van de proef. Terwijl in 1977 de Wod draaide om de beschermwaardigheid van het dier, werd in 1996 de intrinsieke waarde van het dier het algemeen uitgangspunt van de Wod (Swart et al. 2004). Het advies van een DEC is bindend. Bij een negatief advies kan de vergunninghouder het onderzoeksvoorstel voor een second opinion voorleggen aan de Centrale Commissie Dierproeven (CCD). Indien deze ook negatief oordeelt mag de dierproef niet worden uitgevoerd.⁶³

Medisch-ethische toetsingscommissies (METCs)

Naar Amerikaans voorbeeld stelden begin jaren zeventig enkele academische ziekenhuizen in Nederland op eigen initiatief medisch-ethische toetsingscommissies (METCs) in. In de tweede helft van de jaren tachtig nam het aantal instellingen met een METC drastisch toe, maar er was een gebrek aan uniforme criteria voor ethische toetsing (Van Boxsel 1991). Vanuit het veld was er behoefte aan een onafhankelijk orgaan ‘op afstand’, dat een second opinion zou kunnen geven bij de toetsing van medisch-wetenschappelijke onderzoeksvoorstellen waaraan bijzonder ethische, juridische en maatschappelijke vraagpunten verbonden waren (KEMO 2004). Eind jaren tachtig was in het ontwerp van de Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen (Wmo) al een

dergelijke commissie voorzien. In 1989 werd de Kerncommissie Ethiek Medisch Onderzoek (KEMO) opgericht. Tien jaar en 27 adviezen later werd de KEMO daadwerkelijk opgevolgd door de Centrale Commissie Mensgebonden Onderzoek (CCMO). De CCMO heeft diverse toetsingstaken in het kader van de Wmo (1998) en de Embryowet (2002). De CCMO houdt toezicht op de werkzaamheden van decentrale, erkende METCs.

62 Op 1 januari 1997 fuseerde de Stichting PWT en Stichting Wetenschapsweek en Techniek in de Stichting Weten, die op 1 januari 2005 werd

opgeheven.

63 Eind 2014 werd de Europese Richtlijn (2010/63/EU), die betrekking heeft op dierproeven in wetenschappelijk onderzoek, ingevoerd in onze nationale

wetgeving. Hierdoor is het organisatorische model voor de beoordeling van dierproeven gewijzigd. Twee organisaties spelen daarbij een rol: de landelijke Centrale Commissie Dierproeven (CCD) en het Nationaal Comité advies dierproevenbeleid (NCad). De CCD is het centrale orgaan dat als enige bevoegd is om projectvergunningen voor het uitvoeren van dierproeven te verlenen. Het NCad is ingesteld voor de bescherming van dieren die worden gebruikt voor wetenschappelijke doeleinden en voor onderwijs. Het NCad wil zowel nationaal als internationaal het proefdiergebruik minimaliseren door het vervangen van dierproeven door diervrije methoden van onderzoek, het verminderen van het aantal proefdieren in onderzoek en het verminderen van het ongerief van proefdieren.

4.4 Jaren 1990: vermaatschappelijking en regulering van de bio-ethiek

Vermaatschappelijking van de gentechnologie

In de jaren negentig laaiden in Nederland en internationaal tal van discussies rondom de

toepassing van biotechnologie op. In de jaren zeventig leidde de uitvinding van recombinant-DNA-technologie tot discussie in kleine kring. In de jaren negentig brachten verschillende concrete toepassingen van genetische technologie de biotechnologie onder de aandacht van een breder publiek.⁶⁴ Naast genetische modificatie van micro-organismen kwam de toepassing van

gentechnologie voor planten, dieren en mensen onder de aandacht. Een bekende mijlpaal die veel aandacht trok was bijvoorbeeld de geboorte in 1990 van Nederlandse stier Herman, de eerste transgene stier ter wereld.⁶⁵ In dit decennium veranderde biotechnologie van iets dat in het lab gebeurde tot iets dat op allerlei manieren maatschappelijke betekenis heeft.

Tegelijkertijd stonden wetenschappelijke ontwikkelingen op dit gebied niet stil. Maatschappelijke discussies ontstonden rond het gebruik van genetisch gemodificeerde proefdieren, onderzoek met menselijke embryo’s, het in kaart brengen van het menselijke genoom en het klonen van dieren en mensen. In de eerste helft van de jaren negentig ontstond er vanuit het perspectief van

mensenrechten en internationale organisaties veel aandacht voor ontwikkelingen in de humane genetica (zie kader 4.2). Om de ontwikkelingen van genetische modificatie in Nederland te begeleiden werd in 1990 de (Voorlopige) Commissie Genetische Modificatie opgericht en in 1992 de Voorlopige Commissie Ethische Toetsing Genetische Modificatie van Dieren (later Commissie Biotechnologie bij Dieren).

Commissie Genetische Modificatie en Commissie Biotechnologie bij Dieren

In 1990 werd de Voorlopige Commissie Genetische Modificatie (VCOGEM) opgericht, die in 1998 werd opgevolgd door de huidige Commissie Genetische Modificatie (COGEM). De taken van de COGEM zijn vastgelegd in de Wet Milieubeheer. De COGEM adviseert de regering over mogelijke risico's van productie en handelingen met genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) voor mens en milieu. Ook informeert de COGEM de regering op verzoek van de minister van Infrastructuur &

Milieu of uit eigen beweging over ethisch-maatschappelijke aspecten verbonden aan genetische modificatie. Dit gebeurt via signaleringen.

In 1992 stelde de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Voorlopige Commissie Ethische Toetsing Genetische Modificatie van Dieren in, in het kader van de nieuwe Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD). Deze voorlopige commissie moest adviseren over de

toelaatbaarheid vanuit ethisch oogpunt van onderzoeksprojecten op het terrein van de genetische modificatie van dieren.⁶⁶ In 1997 werd deze voorlopige commissie door middel van het Besluit

64 In 1982 was de eerste synthetische humane insuline op de markt gebracht die met behulp genetisch gemodificeerde E. coli-bacteriën was gemaakt,

waarin met recombinant-DNA-technologie menselijk DNA was ingebracht.

65 Andere voorbeelden zijn het eerste gebruik van gentherapie bij mensen in 1991 in Italië en de introductie van het eerste genetisch gemodificeerde

voedsel op de Amerikaanse markt in 1994 en twee later in Groot-Brittannië

66 Dit naar aanleiding van de maatschappelijk en ethische discussies over het gebruik van biotechnologie bij dieren (gestimuleerd door de geboorte

van de genetisch gemodificeerde stier Herman in 1990).

Biotechnologie geformaliseerd in de Commissie Biotechnologie bij Dieren (CBD). De CBD

adviseerde of vergunningen voor genetische modificatie bij dieren konden worden toegestaan. Elke individuele vergunningaanvraag onderging een ethische toets om te bepalen of voldaan werd aan de in wet genoemde voorwaarden. De CBD had als een tweede doel inzicht te krijgen welke biotechnologische handelingen bij dieren voor biomedisch onderzoek ethisch aanvaardbaard zijn.⁶⁷