4. Afweging van de maatregelen
4.3 Evaluatie van de innovatiebox
4.3.2 Best practices
In het rapport van de Europese Commissie wordt uitgelegd wat de beste methode is voor het implementeren van fiscale R&D faciliteiten.84 Door 80 fiscale faciliteiten in 31 landen in kaart te brengen en te beoordelen aan de hand van criteria kan er een afweging gemaakt worden over wat de best practices zijn. Dit proces heet benchmarking. Een best practice is een methode die leidt tot de minste problemen en betere resultaten dan andere methodes. Er zijn drie categorieën waaronder twintig principes vallen: 1) reikwijdte van het instrument: hoe de fiscale faciliteit werkt en welke uitgaven kwalificeren, 2) gerichtheid: richt het instrument zich op specifieke ondernemingen, expliciet of impliciet, en 3) organisatorische uitoefening: hoe werkt de procedure om in aanmerking te komen en is de fiscale faciliteit geëvalueerd. Aan de hand van de twintig principes wordt
beoordeeld wat de best practices zijn.
4.3.2.1 Reikwijdte
Een van de best practice principes die wordt voorgesteld in het rapport is die van volume- afhankelijke R&D credits. Het tegenovergestelde hiervan zijn stapsgewijze R&D faciliteiten. Stapsgewijze R&D faciliteiten kunnen ervoor zorgen dat ondernemingen het moment van R&D investeringen wijzigen. Stapsgewijze R&D faciliteiten maken het aantrekkelijker voor ondernemingen
84
37 om langzaam R&D investeringen op te voeren in plaats van het in een keer doen van een grote investering. Daarbij brengen stapsgewijze R&D faciliteiten hogere administratieve nalevingskosten met zich mee. Stapsgewijze faciliteiten zijn waarschijnlijk niet effectiever dan volume-afhankelijke faciliteiten, maar de hogere kosten van een stapsgewijze faciliteit maakt de volume-afhankelijke faciliteit tot best practice.
Ook al kunnen IPR’s innovatie stimuleren is het niet duidelijk waarom fiscale faciliteiten een efficiënte manier vormen voor ondernemingen om de toegang tot de het verkrijgen van IPR’s te verlagen. Het rapport concludeert dat de best practice is om R&D te stimuleren door middel van inputfaciliteiten. Input-gerelateerde fiscale faciliteiten zijn van toepassing op uitgaven voor R&D, terwijl output-gerelateerde fiscale faciliteiten toepassing vinden op inkomen of activa die
voortvloeien uit R&D. Uit het rapport blijkt dat input-gerelateerde R&D faciliteiten leiden tot meer R&D uitgaven. Studies naar output-gerelateerde faciliteiten tonen aan dat deze faciliteiten verband houden met een hoger aantal geregistreerde patenten. Uit onderzoek blijkt dat er indicaties zijn dat output-gerelateerde faciliteiten ervoor hebben gezorgd dat immateriële activa verplaatst zijn en niet dat er nieuwe innovatieve producten bij zijn gekomen. Daarbij komt dat output-gerelateerde
faciliteiten leiden tot een substantiële daling in belastingopbrengsten. Uit een theoretisch
perspectief kan ook onderbouwd worden dat input-gerelateerde faciliteiten de voorkeur verdienen. Ten eerste, uitvindingen die beschermd worden door patenten hebben een kleinere kans om positieve externaliteiten te genereren. Ten tweede, niet alle innovaties zijn gepatenteerd waardoor ondersteuning van producten die worden beschermd door IPR’s kan resulteren in het bevorderen van sectoren of ondernemingen die kleinere spillovers genereren. Uitgaven voor IPR’s reduceren de positieve externaliteiten, omdat IPR’s het effect van knowledge spillovers tegengaan.
Belastingfaciliteiten zouden toepasbaar moeten zijn op het type uitgaven die zorgen voor sterke ‘knowledge spillovers’. Belastingfaciliteiten gebaseerd op het loon dat betaald wordt aan onderzoekers kunnen worden gezien als een best practice, omdat zij leiden tot meer knowledge spillovers dan andere typen R&D uitgaven. Onderzoekers bewegen zich namelijk van de ene werkgever naar de ander en nemen hun kennis met zich mee. Verder is er ook een praktisch voordeel bij fiscale R&D faciliteiten in de loonsfeer, omdat zij lage administratie en nalevingskosten met zich mee brengen.
4.3.2.2 Gerichtheid
Op het gebied van gerichtheid van fiscale R&D faciliteiten stelt het rapport dat er geen onderscheid tussen bedrijfsgrootte gemaakt moet worden.85 Er is geen duidelijke empirische reden waarom een fiscale faciliteit zou moeten verschillen naar bedrijfsgrootte. De studies naar de gevoeligheid van kleine ondernemingen voor fiscale R&D faciliteiten ten opzichte van grote ondernemingen geven een gemengd beeld. Het is niet aan te raden om grote multinationals meer faciliteiten te bieden, omdat deze ondernemingen toegang hebben tot een groot financieringsnetwerk en grensoverschrijdende belastingplanning kunnen gebruiken. Meer fiscale ondersteuning zou leiden tot grote dead-weight losses (welvaartsverliezen) en een verstoorde competitieve omgeving. Het richten op fiscale ondersteuning van het MKB wordt gezien als neutrale practice (en dus niet als best practice).
De technische uitwerking van fiscale R&D faciliteiten kent grenzen, plafonds of geen van beiden. Een regeling kan voorzien in een bepaald tarief over inkomen tot een bepaald bedrag (de
85
38 grens), komt het inkomen boven het bedrag dan verandert het tarief. Bij een regeling met een plafond geldt dat wanneer een bepaald bedrag bereikt wordt aan inkomen, al het verdere inkomen geen gebruik meer kan maken van de faciliteit. Volgens het rapport is een best practice om niet te werken met grenzen. Grenzen en plafonds zorgen er indirect voor dat faciliteiten zich richten naar de grootte van de onderneming, kleinere ondernemingen hebben meestal een kleiner R&D budget dan grote ondernemingen. Er is duidelijk bewijs voor de voordelen van grenzen en plafonds, maar zij kennen ook het nadeel van het verstoren van de optimale R&D investeringskeuze van
ondernemingen. Grenzen en plafonds stimuleren het verspreiden van R&D uitgaven om zo tot het maximale belastingvoordeel te komen. Het gebruik van grenzen wordt als neutraal beschouwd omdat zij het praktische voordeel kennen van het behouden van controle op het budget dat is gealloceerd aan de belastingfaciliteit. De best practice is om niet met grenzen te werken in de technische uitwerking van de faciliteiten.
Het hoogste niveau van onzekerheid in een innovatieproces wordt bereikt in het begin van het proces. Potentiële investeerders hebben minder informatie over innovatieve projecten dan de ondernemers hebben. Deze onzekerheid (ook wel bekend als het asymmetrische informatie probleem) beperkt de mogelijkheid voor nieuwe innovatieve ondernemingen om aan voldoende financiering te komen. Het verkrijgen van financiering is vooral moeilijk voor start-ups omdat zij geen onderpand hebben en geen zekerheid kunnen bieden in de vorm van eerdere succesvolle projecten. Deze blokkades zorgen voor minder competitie en mogelijk ook minder druk op bestaande (oudere) ondernemingen om te innoveren. De best practice is om jonge ondernemingen te voorzien in gunstigere tarieven om die blokkades op te werpen en competitie te stimuleren. Daarbij is het voordeel van inputfaciliteiten dat zij ook gunstig zijn voor starters. Het niet richten op de leeftijd van ondernemingen kan als neutrale maatregel worden gezien.
Het stellen van een minimum uitgaven kan het praktische voordeel hebben van lagere administratiekosten, maar een minimum zorgt wel voor partijdigheid. Jongere ondernemingen hebben vaak lagere R&D budgetten. Ieder vereiste met betrekking tot een minimum investering in R&D voordat het belastingvoordeel opgaat, kan ondernemingen in een nadelige positie zetten. De best practice is dan ook om geen minimum te stellen voor fiscale R&D faciliteiten.
4.3.2.3 Organisatie
Om innovatie te stimuleren is het belangrijk dat fiscale R&D faciliteiten stabiel blijven. Frequente en substantiële veranderingen in het R&D beleid verminderen de effectiviteit van het gekozen beleid. Kostenzekerheid is belangrijk voor veel R&D projecten, omdat deze vaak een horizon kennen van meerdere jaren en het lastig is om een gestart project stop te zetten.86 Het kan zijn dat onstabiele maar voorspelbare beleidskeuzes voldoende zekerheid bieden aan ondernemingen om hun R&D projecten te plannen. Als best practice wordt daarom gesteld dat de vormgeving van fiscale R&D faciliteiten en de tarieven voor ten minste vijf jaar vast moeten staan.
Verdere best practices zijn om met elektronische aanvragen te werken en een overkoepelend orgaan dat alle vragen over de fiscale faciliteiten kan beantwoorden. Routinematige publieke
consultatie en geplande evaluatiemomenten moeten verder bijdragen aan een effectief R&D beleid.87
86 Westmore 2013.
87
39 4.3.3 Toekomstperspectief
Aan de hand van de in paragraaf 4.2 genoemde best practices kan worden beoordeeld waar
Nederland nu staat in haar R&D beleid. Zoals in uit paragraaf 2.3 blijkt kent Nederland verschillende incentives. Ten eerste is er de innovatiebox die kan worden gezien als de belangrijkste
outputfaciliteit. Ten tweede kent Nederland de WBSO die kan worden gezien als input faciliteit. Onder de WBSO valt de wet vermindering afdracht loonbelasting en de research en development aftrek.
Het totaalbedrag van afdrachtvermindering door de WBSO is 3,07 miljard euro over de periode 2006-2010. Dit komt neer op 614 miljoen euro per jaar.88 Het budget voor de WBSO in 2015 is gesteld op 794 miljoen euro en het budget voor de RDA staat op 238 miljoen euro.89 Het
budgettaire beslag van de innovatiebox is ongeveer 600 miljoen euro per jaar over de periode 2010- 2012, waarin het laatste jaar de kosten oplopen tot 852 miljoen euro.90 Uit de best practice met betrekking tot de reikwijdte van fiscale R&D faciliteiten blijkt dat inputfaciliteiten het meest effectief zijn. In Nederland lijkt de trend zich echter te bewegen naar een groter budgettair beslag voor outputfaciliteiten. Verder moet de focus liggen op fiscale faciliteiten die knowledge spillovers
stimuleren. Belastingfaciliteiten gebaseerd op het loon dat betaald wordt aan onderzoekers, zoals de wet vermindering afdracht loonbelasting, dragen bij aan een effectief R&D beleid.
Wat betreft de gerichtheid van de fiscale R&D faciliteiten is er een aantal punten waarop Nederland nog geen best practice hanteert. Zo is een best practice om niet te werken met grenzen en plafonds. In de WBSO wordt nadrukkelijk wel gewerkt met grenzen en plafonds. Zo is er een gunstiger tarief van toepassing tot 250.000 euro dan op uitgaven die dat bedrag aan S&O-loonkosten te boven gaan met een afdrachtvermindering van maximaal veertien miljoen euro. De RDA is een faciliteit met een algemeen tarief van 60% en voldoet dus aan de best practice regel. Verder lijken de Nederlandse fiscale R&D faciliteiten niet te variëren met bedrijfsgrootte en is aan die best practice regel wel voldaan. Zoals bij de innovatiebox is het ook voor het MKB mogelijk om gebruik te maken van de faciliteit, waarbij landen die een patentbox kennen bijna alleen maar grote ondernemingen profiteren.
De WBSO kent een kleine tegemoetkoming voor startups, namelijk een zelfstandigenaftrek plus een aanvullende aftrek voor starters van in totaal ongeveer 19.000 euro. De best practice is echter om vooral jonge bedrijven gunstig te behandelen. Er wordt in het rapport opgemerkt dat jonge ondernemingen nieuwe innovaties met zich brengen die bestaande ondernemingen uitdagen. Dit gunstige ondernemersmilieu kan bijdragen aan het innovatieve karakter van een land en de flexibiliteit van de economie. Het rapport wijst op een systeem dat wordt erkend als best practice: het Franse ‘Jeunes Entreprises Innovantes’.91
De organisatie van het R&D beleid in Nederland is redelijk stabiel. De ontwikkelingen van de innovatiebox in de jaren van 2007 tot en met 2010 kunnen worden beschouwd als de grootste veranderingen. In de afgelopen jaren is regelgeving wel aangescherpt, maar niet dusdanig dat dit heeft geleid tot substantiële schokken. De mogelijke introductie van de nexus benadering gaat samen met een grandfathering periode, waardoor de huidige ondernemingen zekerheid hebben over de kosten voor hun R&D projecten. De RVO is de overkoepelende organisatie die aanvragen
88
Evaluatie WBSO 2006-2010.
89
Wetsvoorstel Belastingplan 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015. 90 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 13 januari 2015, AFP/2015/1117, nr. U. 91
40 elektronisch beoordeeld en de evaluaties met betrekking tot R&D uitvoert. Op dat gebied voldoet Nederland ook aan de best practice.
Tabel 4.1
Categorie Methode Best practice Niet aanbevolen
Reikwijdte Input- vs. Output- gerelateerd Input-gerelateerd Output-gerelateerd Volume-afhankelijk vs. Stapsgewijs Volume-afhankelijk Stapsgewijs Kwalificerende uitgaven
R&D lonen IP kosten
Gerichtheid Bedrijfsgrootte Geen onderscheid Richten op grote ondernemingen Drempels en plafonds Geen drempels Lagere tarieven voor
kleinere bedragen Leeftijd
ondernemingen
Jonge ondernemingen Bestaande ondernemingen
Minimum Geen minimum Hoog minimum
Organisatie Elektronische aanmelding
Ja Nee
Eenmalige aanmelding Ja Nee
Evaluatie Ja, gepland Nee
Stabiliteit Vast ontwerp en tarief voor ten minste 5 jaren
Grote en onverwachtse veranderingen in het budget
Publieke consultatie Ja Nee
4.4 Conclusies
De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat luidt: welke maatregelen tegen de problemen van transfer pricing van immateriële activa in de innovatiebox verdienen de voorkeur en hoe zal de innovatiebox er in de toekomst uit zien?
Uit het Duits-Britse voorstel blijkt dat de innovatiebox erkenning krijgt en een legitiem instrument vormt om onderzoek en ontwikkeling te stimuleren. Nederland hoeft daarom de innovatiebox niet af te schaffen. In het Duits-Britse voorstel is afgesproken dat landen de nexus benadering opnemen in hun wetgeving om belastingontwijking te voorkomen. Een heikel punt vormt daarbij de toegang tot de innovatiebox. Volgens het Duits-Britse voorstel zouden immateriële activa die voortvloeien uit een S&O-verklaring niet kwalificeren voor de innovatiebox.
De Europese Commissie steunt het Duits-Britse voorstel. Wanneer landen binnen twaalf maanden de nexus benadering niet in hun wetgeving opnemen komt de Europese Commissie met dwingende maatregelen. Veelzeggend detail is dat in het rapport van de Europese Commissie zelf vraagtekens worden gezet bij fiscale R&D faciliteiten die betrekking hebben op IPR’s (patenten). De conclusie die de Europese Commissie trekt is namelijk dat er moet worden ingezet op
41 innovatiemiddelen die tot de grootste knowledge spillovers leiden. Inherent aan IPR’s is dat zij een monopolie creëren en dat knowledge spillovers daarmee tot een minimum beperkt worden.
Uit het rapport van Gaillard-Ladinska, Non en Straathof blijkt dat fiscale R&D faciliteiten effectief zijn in het stimuleren van R&D. Aan de hand van een meta-regressieanalyse concluderen zij dat een vermindering van de kapitaalkosten van tien procent leidt tot ongeveer twee procent meer R&D uitgaven. Verder geldt dat de aanwezigheid van een fiscale faciliteit leidt tot zeven procent meer R&D uitgaven.
In het rapport van de Europese Commissie wordt een aantal best practices genoemd voor het implementeren van fiscale R&D faciliteiten. De best practices hebben betrekking op reikwijdte, gerichtheid en organisatie. De best practice met betrekking tot reikwijdte is het gebruik van fiscale R&D inputfaciliteiten in plaats van fiscale R&D outputfaciliteiten. In Nederland vormen de WBSO en RDA belangrijke faciliteiten die als best practice kunnen worden beschouwd. Verder zijn fiscale R&D faciliteiten die betrekking hebben op loonuitgaven het meest effectief, omdat onderzoekers hoge knowledge spillovers genereren. Op het gebied van gerichtheid wordt als best practice gesteld om niet te focussen op bedrijfsgrootte, maar op de leeftijd van ondernemingen. De Europese Commissie raadt aan om fiscale R&D faciliteiten te richten op jonge ondernemingen (en daarmee meestal ook het MKB), omdat dit een competitief milieu stimuleert. Als best practice voorbeeld noemt de Europese Commissie het Franse ‘Jeunes Entreprises Innovantes’.
Het toekomstperspectief van de innovatiebox is dat deze in afgeslankte vorm zal worden geïntroduceerd. De toegang tot de innovatiebox zal zich beperken tot immateriële activa
voortvloeiend uit patenten. Daarbij zal de vrijval van middelen door het afschaffen van de toegang voor S&O-verklaringen worden ingezet om in het MKB R&D te stimuleren. Die stimulatie kan op dezelfde manier vorm worden gegeven als in Frankrijk. De Europese Commissie lijkt door het
accepteren van de nexus benadering voor de ‘second-best’ optie te kiezen. Dit rijmt zich het best met het feit dat een best practice is om geen grote wijzigingen in de wetgeving aan te brengen in een keer, omdat instabiel beleid slecht is voor innovatieve groei.
42
5. Conclusies en aanbevelingen
5.1 Inleiding
In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Op welke wijze dient de wetgeving betreffende de innovatiebox in Nederland te worden aangepast om – mede in het licht van internationale
ontwikkelingen - houdbaar te worden geacht in de toekomst? Om deze vraag te kunnen
beantwoorden worden in paragraaf 5.2 de drie deelvragen uiteen gezet. In paragraaf 5.3 wordt vervolgens het antwoord op de centrale vraag gegeven. Ten slotte worden er aanbevelingen gedaan met betrekking tot eventuele aanpassingen van de innovatiebox en suggesties gegeven voor
vervolgonderzoek.
5.2 Onderzoeksvragen
5.2.1 Wat zijn de huidige problemen van transfer pricing van immateriële activa in de innovatiebox