Ambiguïteit 76 , grenzeloosheid en onvoorspelbaarheid

Zeker voor de publieke sector is de toegenomen aandacht voor vraagstukken van com- plexiteit verklaarbaar. Zo spreken Hood en Peters (2004) over het fenomeen dat de in de jaren ’70 in gang gezette New Public Management benadering (zie hoofdstuk 4) van publieke diensten inmiddels in zijn ‘middle ages’ zit en in een fase is beland waarin het waard is ‘paradoxes and surprises’ nader te identificeren, waarbij deze gedefinieerd kunnen worden als ‘outcomes and developments that were unexpected, unintended or contrary to received belief, particularly but not only in the form of unanticipated nega- tive side and reverse effects’ (Hood en Peters 2004, 269). Deze nadruk op complexe en/of paradoxale processen binnen organisaties die publieke diensten leveren, wint momenteel aan kracht en staat op gespannen voet met de ‘planning & control retoriek’ (Noordegraaf 2002) en het idee van maakbaarheid dat met NPM verbonden is. Veel beleidssituaties zijn permanent spanningsvol en aan veel dynamiek onderhevig, waarbij sprake is van discontinuïteit en ambiguïteit. De onderkenning van dit gegeven en daarmee ook van het feit dat datgene wat binnen met name publieke organisaties ge- beurt multi-interpretabel is, kan bijdragen aan een beter zicht op de realiteit (Noorde- graaf 2002). Organisaties die deel uitmaken van de publieke sector worden hybride genoemd. Ze kennen een meervoudige identiteit omdat ze verkeren in een ‘midden- veld’ tussen staat, markt en de privésfeer, waarbinnen tegenovergestelde visies bestaan en verschillende (vaak tegengestelde) sturingsfilosofieën, organisatieculturen en stu- ringsinstrumenten samenkomen en zijn geïncorporeerd. ‘Het bijzondere aan dit maat- schappelijk middenveld is de ambiguïteit van haar omgeving en van de bijzondere aard van haar dienstverlening. Ambiguïteit houdt in de gelijktijdige aanwezigheid van ver- schillende, vaak conflicterende of tegenstrijdige ‘visies’ op de werkelijkheid: op pro- blemen en oplossingen’ (Van Hout 2007, 220-221). Dit roept dilemma’s op die in be- langrijke mate raken aan verschillen die er bestaan op het terrein van de waarden waar- voor de betreffende organisatie staat of zou moeten staan.

Het begrip ambiguïteit

Een van de eerste wetenschappers die aandacht vroeg voor ambiguïteit binnen publieke organisaties was Lipsky (1980). Hij besteedde met name aandacht aan de conflicteren- de en ambigue doelen waarmee professionals (‘street-level bureaucrats’ genoemd) in de directe uitvoering van hun frontliniewerkzaamheden worden geconfronteerd. Veel

doelen - zoals een goede gezondheid en sociale rechtvaardigheid - liggen wel op een erg verre horizon en zijn in zijn ogen te algemeen gesteld waardoor ze niet meer rich- tinggevend zijn. Tevens kunnen ze leiden tot een zekere onbegrensdheid, dat wil zeg- gen dat de vraag van cliënten/klanten mee uitdijt met het aanbod van publieke diensten. Daar deze vraag niet gelimiteerd wordt door gebruik te maken van minder brede doel- omschrijvingen wordt een permanent gevoel opgeroepen dat zegt dat de inzet van de betreffende professional of de publieke organisatie nooit (goed) genoeg is (zie de leus ‘zorg kan altijd beter’ van een zorgverzekering). Voorbeelden van ambiguïteit die Lipsky geeft, hebben onder meer betrekking op de spanning tussen de (noodzakelijke) benadering van cliënten als individuen en de organisatiebelangen die vragen om een snelle aanpak en behandeling. De individuele benadering van cliënten botst dan met routinematig handelen en met vormen van ‘massaproductie’ en beïnvloedt daardoor het handelingsvermogen van werkers. Deze botsing komt ook voort uit de onbegrensdheid die aan veel publieke diensten is verbonden. Hierbij doelt Lipsky op het fenomeen dat veel publieke diensten ‘open ended’ zijn, waardoor uitvoerende professionals in pu- blieke diensten beperkt worden en vaak geconfronteerd worden met extra controle en benaderingen waarin ongecontroleerde groei van hun dienstverlening niet wordt goed- gekeurd. Ambiguïteit ten aanzien van de eigen rol kan niet alleen tot openlijke conflic- ten leiden volgens hem, maar ook bijdragen aan een geringere effectiviteit van de pro- fessional in de uitvoering. Daarmee beïnvloedt het ook de richting waarin de organisa- tie zich kan ontwikkelen. Interessant is zijn stelling dat in organisaties een proces plaatsvindt c.q. kan plaatsvinden van doel-verschuiving, dat wil zeggen dat een organi- satie verder afraakt van haar oorspronkelijke doelstellingen en haar missie en deze inruilt voor doelstellingen die meer betrekking hebben op efficiency en het overleven als organisatie. Met als gevolg, volgens Lipsky, dat wanneer uitvoerende professionals een deel van hun autonomie inleveren, ze ook hun eigen professionele ontwikkeling stop zetten.

Lipsky koppelt het begrip ambiguïteit vooral aan de tegenstrijdige eisen die op uitvoe- rende professionals afkomen en de discrepantie tussen het door managers bedachte beleid en de uitvoeringspraktijk waardoor het directe handelen van individuele profes- sionals beïnvloed wordt. Anderen verbinden het begrip aan het multi-interpretabele karakter van publieke organisaties. Zo geeft Noordegraaf (2002, 2004) aan dat het waardevol is om te kijken naar publieke organisaties als ambigue organisaties en naar de conceptualisering van managementcondities als ambigu. Hij onderscheidt dit begrip van de begrippen ‘complex’ en ‘onzekerheid’ die gewoonlijk met publieke organisaties in verband worden gebracht. Gebruikelijk is het beeld dat organisaties complex kunnen zijn qua interne organisatie (denk aan de hybride problematiek in hoofdstuk 4) of ge- confronteerd worden met complexe problematieken in de uitvoering. Het beeld van onzekerheid binnen publieke organisaties wordt gewoonlijk verbonden met de consta- tering dat er sprake is van een informatietekort. Er is dan - vanuit het ‘meten-is-weten idee’ - meer informatie nodig om betere beslissingen te kunnen nemen, om deze über- haupt te kunnen nemen en om onzekerheid weg te nemen. Noordegraaf stelt dat ambi- guïteit verschilt van onzekerheid ‘doordat de rol van informatie en feiten zelf ter dis- cussie wordt gesteld’ (Noordegraaf 2002, 9) en daarmee uitgaat van een gebrek aan betekenis. In deze zin verwijst het begrip ambiguïteit veeleer naar het fenomeen dat

beleidsvraagstukken multi-interpretabel zijn daar er verschillende interpretaties moge- lijk zijn van het betreffende probleem, wie erbij betrokken zijn, waar oplossingen lig- gen of wat rechtvaardig is: ‘zaken zijn ambigu, omdat betrokkenen niet weten hoe ze zaken moeten interpreteren; zaken zijn ambigu, omdat ze op verschillende manieren geïnterpreteerd kunnen worden. De betekenis zit niet aan zaken, zoals feiten, signalen of situaties vast, maar in de hoofden van de mensen die dergelijke zaken “zien”. Soms zien ze bovendien iets heel anders’ (Noordegraaf 2004, 64).

‘Chronic ambiguity’ en leren van paradoxen

In het nemen van betere beslissingen en het ‘vitaliseren van gestagneerde organiseer- processen’ (Termeer en Kessener 2006) is in toenemende mate het zicht op deze ambi- guïteit en op het multi-interpretabele karakter van publieke organisaties en van maat- schappelijke problematiek aan de orde. Wanneer binnen bestaande kaders en routines geen oplossingen meer voorhanden zijn, wordt het kunnen hanteren van ‘vitale ver- schillen’ en van variëteit op diverse terreinen cruciaal. Termeer (2007) onderscheidt twee valkuilen binnen de huidige praktijk van sturing en verandering, namelijk (1) het reduceren van variëteit en verschil door controleren en beheersen en (2) het bijeen- brengen van verschillen met als opgave tot consensus te komen. Eerstgenoemde - we spraken al over dit ‘planning en control-denken’ - kent het probleem dat het lijkt alsof iets beheersbaar is gemaakt maar in de praktijk kost het veel energie om variëteit in toom te houden. De tweede valkuil leidt tot compromissen en het buiten de deur hou- den van nieuwe variëteiten omdat de eenmaal bereikte consensus gekoesterd of be- schermd moet worden. Zoals we zagen raakt de publieke sector sterk aan waardeoriën- taties en aan maatschappelijke betekenissen. Vaak zijn maatschappelijke vraagstukken aan de orde waarover verschillend wordt gedacht en waarvoor (dus) niet een eenduidig recept voorhanden is. Tevens kennen overheidsorganisaties en (hybride) maatschappe- lijke ondernemingen intern een krachtenveld van conflicterende krachten en worden ze - intern en extern - geconfronteerd met meerdere werkelijkheidsdefinities.

Quinn stelt dat effectief management drijft op het vermogen om met concurrerende waarden (en de bijpassende tegenstrijdige managementrollen) om te gaan en op het vermogen tegelijkertijd diverse tegenstrijdige vormen van logica aan te wenden. Wan- neer een middenmanager in staat is om tegenstrijdige perspectieven te hanteren, kan hij meerdere tegenstrijdige concepten nastreven en mede daardoor slimme oplossingen vinden voor bepaalde problemen. In het vermengen van op het oog onverenigbare denkwijzen schuilt de kracht van een goede manager, volgens Quinn. Wanneer mana- gers bijvoorbeeld in kunnen zetten zowel op ondernemen (controle gericht op winst en resultaat) als op coachen (vertrouwen bieden gericht op draagvlak en persoonlijke en team-ontwikkeling) en daarmee deze paradox benoemen en integreren in hun werkwij- ze, dan kunnen ze effectiever opereren. ‘Een element van het omgaan met paradoxen is de acceptatie ervan en daarmee acceptatie van het verschil of van de diversiteit. Dat betekent ook acceptatie van eigen grenzen en imperfectie en het openstaan voor andere invloeden en ideeën’ (Rijkschroeff en Wassink 2008, 21). Quinn zet zich af tegen zo- genoemde ‘planned change’ benaderingen waarin vanuit een bepaalde blauwdruk of een ontwerp - vaak van bovenaf en met gebruikmaking van experts - geprobeerd wordt

een organisatie te verbeteren of te veranderen. Ten grondslag aan zijn meer interpreta- tieve en subjectieve benadering ligt een idee van maakbaarheid waarin collectieve actie een grote rol speelt, er sprake is van een gelaagde en meervoudige werkelijkheid waar- in veranderingen plaatsvinden, processen van betekenisgeving en zingeving een grote rol spelen en mensen vrijheid, respect en ruimte ervaren om in positieve zin bij te dra- gen aan veranderingen (Rijkschroeff en Wassink 2008). Aansluitend bij het denken van Weick en Quinn bepleit Termeer dat verschil en variëteit gewaardeerd en gekoesterd worden en dat in innovatieprocessen voorop komt te staan ‘het onderzoeken van meer- voudige werkelijkheden, het onderhandelen van waarden en het koppelen van verschil- len. (…) Het startpunt voor organiseren ligt op het moment dat mensen dubbelzinnig- heid ervaren’ (Termeer 2007, 107).

Het denken van Weick concentreert zich voor een belangrijk deel rond het begrip ‘sensemaking’ waarover hij vanaf eind jaren ’70 veel heeft gepubliceerd. Hierbij wordt de nadruk gelegd op de wijze waarop mensen in organisaties in een actief proces, dat wil zeggen al handelend en pratend, betekenis verlenen aan hun handelen, en organisa- ties betekenis verlenen aan hun omgeving. Daarbij gaat met name aandacht uit naar processen van ambiguïteit en onzekerheid in deze betekenisverlening - als gevolg van meerstemmigheid van actoren en het bestaan van meervoudige betekenissen binnen organisaties - daar deze voor verwarring kunnen zorgen. Als voorbeelden van ambigu- iteit binnen organisaties noemt hij onder meer het fenomeen dat doelen niet helder zijn of met elkaar in tegenspraak, dat de kern van het (maatschappelijk) probleem niet dui- delijk is of verschuift met de tijd, dat er sprake is van verschillende waardeoriëntaties binnen een organisatie of dat bij belangrijke kwesties niet duidelijk is op welke wijze en door wie beslissingen worden genomen. De stelling van Weick is niet zozeer dat dit type onzekerheden en/of onduidelijkheden opgelost of gereduceerd moeten worden, maar veeleer dat organisaties deze ‘chronic ambiguity’ onder ogen moeten zien ‘and take advantage of some of the unique opportunities for change that occur when ambi- guity increases’ (Weick 1985). In de omgang met ambiguïteit binnen organisaties zoe- ken mensen naar betekenis en wisselen ze beelden en opvattingen uit. Dit zijn volgens Weick de momenten waarin betekenisverlening op zo’n wijze aan de orde kan komen dat deze tevens ingezet kan worden in organisatie-ontwikkeling en in een proces van voortdurend leren. Wanneer mensen met elkaar het gesprek aangaan over hun ervarin- gen en over de wijze waarop ze hun eigen (subjectieve) realiteit ‘construeren’, dan zijn ze tevens in staat om nieuwe betekenissen te ontwerpen van hun (gedeelde) werkelijk- heid. Dit kan bijdragen aan het creëren van ruimte voor verandering, zo is de redene- ring. Weick stelt hierbij ‘that action is always just a tiny bit ahead of cognition, meaning that we act our way into belated understanding’ (Weick c.s. 2005, 419), waarmee hij wil zeggen dat we vaak pas betekenis verlenen aan ons handelen nadat we gehandeld hebben. Weick verbindt hierbij de wijze waarop mensen betekenis verlenen binnen sociale situaties aan de manieren van organiseren die mensen hanteren. Organi- seren is dan een gezamenlijk betekenisgevingsproces en het tot stand brengen van ver- anderingen binnen organisaties is onderdeel van een gezamenlijk reflectieproces. Het bestuderen van deze betekenisverlening op micro-niveau ziet Weick als belangrijk voor macro-veranderingen en vormt een ‘counterpoint to the sharp split between thinking and action that often gets invoked in explanations of organisational life (e.g. planners

versus doers)’ (Weick c.s. 2005, 419). Een proces van ‘wederzijds begrijpen’ in een meerstemmige context kan daarmee bijdragen aan nieuwe betekenisverlening in het doorgaande handelen en een belangrijke kracht vormen op het terrein van innovatie. Weick benadrukt tevens dat aandacht voor ambiguïteit gepaard gaat met een oriëntatie op waarden en op de strijd die hieromheen plaatsvindt.

Organisatieverandering als ‘meerlagig proces’ van betekenisverlening

Met deze nadruk op pluriformiteit en ambiguïteit en op het leren van paradoxen past Weick in de ‘post X-samenleving’ (Noordegraaf 2004), in ‘postmodern organiseren’ (Volberda 2004) of in de ‘postmoderne laag’ (Bovens e.a. 2007) waarin de werkelijk- heid niet als gegeven, maar als een constructie wordt gezien. Poole en Van de Ven (1989, 575) wijzen op het belang van het constructief gebruik van paradoxen in ma- nagement- en organisatietheorieën: ‘There is great potential to enliven current theory and to develop new insights if theorists search for and work with inconsistencies, con- tradictions and tensions in their theories, and in the relations between them’. Para- doxen bestaan volgens beide auteurs uit twee tegengestelde veronderstellingen of uit- spraken die - ook al klinken ze beide valide - ons handelen bepalen. Deze paradoxen zien te benoemen en te begrijpen kan het zicht op inconsistenties in ons handelen ver- groten. ‘They present opportunities to discover different assumptions, shift perspec- tives, pose problems in fundamentally different ways and focus on different research questions’ (Poole en Van de Ven 1989, 564). Volberda (2004) wijst in dit verband op de flexibiliteitsparadox waarin strategische planning (vaste allocatie van bedrijfsmidde- len) én spontane strategievorming (speelruimte in organisatorische condities), enkel- voudig én dubbelvoudig leren, en incrementele én radicale innovaties in een juiste balans voorkomen: ‘Om flexibel te zijn moet een organisatie de attributen hebben die gelijktijdig tegenstrijdig zijn, elkaar zelfs wederzijds uitsluiten. Een paradox verschilt van gelijksoortige concepten als dilemma, ironie, inconsistentie, dialectiek, ambivalen- tie of conflict, omdat er geen keus behoeft te worden gemaakt tussen twee of meer te- genstellingen. Beide tegenstellingen van de flexibiliteitsparadox zijn geaccepteerd en aanwezig. Beide zijn gelijktijdig actief’ (Volberda 2004, 102). Met deze omschrijving van paradoxen komt Volberda dicht bij de term ‘spanningen’ die Quinn gebruikt overi- gens. Moderne bedrijven dienen volgens Volberda steeds meer in staat te zijn tegenge- stelde tendensen de ruimte te geven, dat wil zeggen controle, coördinatie en een doel- gerichte focus te combineren met het faciliteren van creativiteit en innovatie, en tege- lijkertijd te functioneren als een coherent en samenhangend bedrijf.

In het verlengde van het idee dat de strijd om beleid vooral een strijd is om betekenis- sen, wordt op het terrein van beleidsmanagement en van organisatieverandering ge- sproken van ‘management van ambiguiteit’ of ‘management van betekenissen’ (Noor- degraaf 2004), van ‘configuratiemanagement’ (Termeer 1993 en 2001) of van ‘lerend vernieuwen: strategisch communicatief handelen’ (Boonstra 2005). Deze kunnen alle gezien worden als liggend in elkaars verlengde. In zijn toelichting op de ‘management van ambiguiteit’-benadering relativeert Noordegraaf feiten in beleidsprocessen daar deze omstreden (kunnen) zijn, mensen er verschillende betekenissen aan kunnen ver- binden en deze veelal plaatsen binnen reeds bestaande referentiekaders. Van daaruit

legt hij een nadruk op de gezamenlijk constructie van feiten (‘wat is er aan de hand’) en op de vormgeving van beleidsprocessen waarin gebruikers en uitvoerders vanaf het begin een rol spelen (Noordegraaf 2004). Er zijn in die zin grenzen aan ‘big designs’ en aan sturing van buitenaf of bovenaf ten aanzien van beleidskwesties. Van het opleg- gen van werkelijkheidsdefinities door derden (het management, de lokale overheid, een opdrachtgever) is weinig heil te verwachten, omdat geen verbinding wordt gemaakt met de werkelijkheidsconstructies van direct-betrokkenen. Ter illustratie: Weick legt de nadruk op het gezamenlijk bereiken van een ‘small win’, dat wil zeggen ‘a concrete, complete, implemented outcome of moderate importance’. Eén ‘small win’ is nog niet zo invloedrijk maar een serie ervan ‘reveals a pattern that may attract alies, deter op- ponents, and lower resistance to subsequent proposals. Small wins are controllable opportunities that produce visible results’ (Weick 1984, 43).

De configuratiemanagent-benadering gaat uit van het bestaan van sociaal-cognitieve configuraties, dat wil zeggen ‘een relatief stabiele groep mensen (actoren,”wie”), die betekenissen delen (definities,”wat”) en (stilzwijgende) overeenstemming hebben over de wijze waarop ze met elkaar en de omgeving omgaan (interactie, methode, ‘hoe’) (…)’ (Kessener en Termeer 2006, 238). Binnen een organisatie kunnen meerdere con- figuraties bestaan (die niet samen hoeven te vallen met een team of afdeling) en men- sen kunnen deel uitmaken van meerdere configuraties. Hiermee delen ze betekenissen en wijzen van betekenisgeving welke zowel richting geven aan nieuwe waarnemingen, interacties en handelingen, als ook zorgen voor beperkingen in de vorm van fixaties en vastgeroeste routines. Configuraties ontstaan ook onder burgers ten aanzien van be- leidskwesties of maatschappelijke gebeurtenissen (bijvoorbeeld in de vorm van belan- gengroepen of discussieplatforms op internet). In de literatuur op dit terrein wordt on- der meer gezocht naar strategieën om aan te haken bij leerprocessen van burgers, be- drijven, maatschappelijke organisaties en overheden. Vanuit het idee dat de overheid zichzelf vaak in het middelpunt van processen plaatst, dat politici en ambtenaren zich- zelf te weinig rekenschap geven van hun eigen werkelijkheidsdefinities en dat overhe- den op nogal wat terreinen geen binding hebben met bestaande configuraties van bur- gers en uitvoerende professionals, laat Termeer (2001) strategieën de revue passeren die bestaande blokkades kunnen slechten en leerprocessen kunnen bevorderen. Ze noemt onder meer (1) het organiseren van een ontmoeting met een derde, (2) het waar- nemen en bespreekbaar maken van verschillen, (3) reframen (stimuleren om buiten het eigen referentiekader te treden) en (4) het voorkomen dat je mensen (denk aan klok- kenluiders of spraakmakende kritische personen) buitensluit. Toegespitst op de rol van een verandermanager in een organisatie wordt deze gezien als iemand die leerproces- sen op gang brengt, daar hij veranderen verbindt aan ‘reflexief betekenisgeven’. Termeer sluit aan bij de stelling van Weick dat de inhoud van een programma van verandering minder belangrijk is en dat het er vooral op aan komt mensen in beweging te krijgen: ‘any old change program will do as long as that program (1) animates peo- ple and gets them moving and experimenting; (2) provides a direction; (3) encourages updating through closer attention to what is happening; and (4) facilitates respectful interaction that enables people to build a stable rendition of what they face.(…) what becomes central in the determination of outcomes are practices that incorporate direc- tion, attention and respectful interaction’ (Weick 2003/2009, 226). Hierin past volgens

Weick niet het beeld dat tegemoet gekomen moet worden aan de wens van autonomie die bij professionals - met name in de publieke dienstverlening - vaak te beluisteren valt. Weick benadrukt juist - sprekend over voorbeelden uit de ziekenhuiswereld - dat professionals in erge mate kunnen volharden in de opvatting dat ze goed presteren en dat ze zoeken naar rechtvaardigheidsgronden voor slecht presteren. ‘Through repeated cycles of justification, people enact a sensible world that matches their beliefs, a world that is not clearly in need of change. Increasingly shrill insistence that change is man- datory changes nothing, since neither the rationales nor the binding to action change’ (Weick 2003/2009, 184).

Boonstra (2005) maakt ten aanzien van organisatieveranderingen een onderscheid tus- sen een ontwerpaanpak, een ontwikkelaanpak en een benadering van ‘lerend vernieu- wen’. Laatstgenoemde benadering sluit eveneens sterk aan bij het denken van Weick