De ambiguïteit van actief burgerschap

De huidige nadruk op actief burgerschap en op ‘participatie’ is verbonden met de op- komst van de morele dimensie van burgerschap. Het voorbeeld van het beleid met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking is voor de praktijk van sociaal werk en haar

gerichtheid op actief burgerschap hierbij van belang. Binnen ontwikkelingssamen- werking is ongeveer een decennium eerder dan in het lokaal sociaal werk (met uit- zondering dan van sectoren als opbouwwerk en diverse doelgroepgerichte participatie- programma’s die hier al vanaf de jaren ’70 mee bezig waren) getracht de omslag te maken richting de bevordering van participatieprocessen van de lokale bevolking, het aanboren van lokale kennis en een andere rol van uitvoerende werkers. Vanaf begin jaren ’90 van de vorige eeuw is de nadruk op participatie van de lokale bevolking en de ontwikkeling van hun leervermogens de nieuwe standaard geworden binnen ontwikke- lingssamenwerking, ook in de beoordeling van allerlei projecten. Het heeft niet alleen geleid tot nieuwe praktijken - of althans pogingen daartoe - maar ook tot een felle discussie over de vraag of hier werkelijk sprake is van een fundamentele verandering in de uitvoering met een grotere inbreng van de meest direct betrokkenen. Wat vooral ter discussie staat, is of participatie niet vooral een nieuw ‘buzzword’ is dat modern oogt en in taal uitdrukt wat de huidige tijd verlangt, maar dat tevens als zodanig een krachtig instrument is om een bepaalde vorm van ‘social engineering’ te realiseren of zelfs om oude vormen in stand te houden (Minderhoud 2009). Draagt de grotere nadruk op par- ticipatie werkelijk bij aan empowering van de lokale bevolking of levert het een samenstel van alternatieve methodes op ‘for incorporating the poor into the projects of large agencies which remain essentially unaccountable to those they are supposed to serve. In other words, participation is simply another means of pursuing traditional top-down development agendas, while giving the impression of implementing a more inclusive project of empowering the poor and the excluded’ (Parfitt 2004, 538).

Critici van de wijze waarop in ontwikkelingssamenwerking de nadruk op participatie wordt vormgegeven (zie de reader van Cooke en Kothari 2001) spreken over het proces van de-politisering dat er nu mee verbonden is. Ze wijzen bovendien op het ambigue karakter van het gehanteerde participatie-begrip: participatie-programma’s die als een middel worden ingezet zijn anders van karakter dan die programma’s die participatie als doel hebben. Eerstgenoemde stellen minder de machtsvraag (wie beslist, wie for- muleert het probleem of de vraag), zijn meer gericht op het realiseren van doelstellin- gen op de korte termijn en opereren naar de buitenwereld politiek-neutraal. Laatst- genoemde programma’s stellen wel de machtsvraag en trachten een transformatie in de relatie tussen donor en ontvanger te bewerkstelligen waarin de ontvanger minder af- hankelijk wordt (Parfitt 2004). De vraag die hierbij opgeroepen wordt, is of de partici- patie-rhetoriek niet vooral het mooie voertuig is voor de projecten die instanties en ontwikkelingsorganisaties top-down wensen op te zetten en uit te voeren. Deze doel- middelambiguiteit is volgens Parfitt onlosmakelijk verbonden met het begrip participa- tie. Het gevaar van de benadering van participatie slechts als middel is dat het te weinig aandacht schenkt aan de machtsrelaties, zowel in de relatie tussen donor en ontvanger alsook binnen de gemeenschap waarin het project of programma zich moet voltrekken. Wanneer we terug gaan naar de nadruk op een verantwoordelijke, actieve rol van acto- ren en naar de oproep tot meer participatie door burgers in Nederland dan zien we ook dit ambigue karakter van participatie. Het blijkt zowel een instrumenteel als een poli- tiek betoog te zijn dat in het beste geval een dubbele belofte in zich draagt maar ook uitdrukking kan zijn van interne tegenspraak: ‘Enerzijds houdt het pleidooi voor parti- cipatie een belofte van democratisering en optimale ontplooiing in. Het is dan een

“politiek” gemotiveerd betoog, waarmee men de machtsverhoudingen ter discussie wil stellen (tussen leerkracht en leerling, ouders en kinderen, staat en burgers etcetera) en waaraan men het recht verbindt op persoonlijke en/of collectieve zelfrealisatie. Maar anderzijds houdt het pleidooi voor participatie ook de belofte in van een grotere effec- tiviteit en efficiëntie: door participatief te werk te gaan, zouden veel individuele en collectieve noden en behoeften beter bevredigd kunnen worden dan bij een andere benadering. In deze zin is het pleidooi voor participatie een instrumenteel betoog’ (Baggen e.a. 2000).41

Een van de kerndoelstellingen van de Wmo is het bereiken van een grotere rol en inzet van burgers in het sociale domein op lokaal niveau. Termen als ‘zelfregie’ en ‘zelfred- zaamheid’ voeren hierin de boventoon, naast termen als ‘betrokkenheid bij beleid’. De ontwikkeling van de Wmo maakt duidelijk dat het belangrijk blijft om de vraag te stel- len of hierin sprake is van het ter discussie stellen van machtsverhoudingen, een belofte die in het participatiebegrip verscholen ligt. Het is wel het beeld: in de loop van de 20e eeuw nam de overheid geleidelijk steeds meer private initiatieven over en nu wordt een ‘terug naar de burger’-beweging beoogd, met name op lokaal niveau. Het is de vraag of de lokale overheid in staat is om deze beweging goed te initiëren als niet ook de ‘belof- te van democratisering en optimale ontplooiing’ (zie vorige citaat) wordt waargemaakt en leidend is in de uitvoering. Diverse auteurs (Metz 2010a, Uitermark en Van Beek 2010) wijzen er op dat - mede op basis van lokaal onderzoek - de invoering van de Wmo lokaal gepaard is gegaan met een bekende reflex: een nieuwe groei van overleg- organen en van professionele overheidsinterventies. Tevens voelen allerlei vrijwilli- gersorganisaties en burgerinitiatieven zich nog steeds niet betrokken bij het lokale beleid, zo stellen ze. Uitermark en Van Beek (2010) schetsen hoe ‘de opkomst van de participatiestaat’ een professionele aangelegenheid is geworden. ‘In naam van de over- heid en betaald uit belastingmiddelen schrijven professionals voor hoe mensen een betaalde baan moeten krijgen, hoe ze zich onbetaald moeten inzetten en hoe ze zeggen- schap moeten uitoefenen. Er is een alsmaar uitdijend universum van professionals, onderzoekers, ambtenaren en bestuurders dat met zichzelf praat over participatie. Dat is de tragiek van de participatiestaat; het is een project dat is gemonopoliseerd door professionele instellingen die vooral de ambitie hebben anderen te laten participeren. En hoe dichter ze naderen, hoe meer ze zien dat er eigenlijk nog veel meer sturing en conditionering nodig is. Het verraderlijke van de participatiestaat is de natuurlijke reflex om bij onwil en bokkigheid nog dwingender te interveniëren, desnoods tot achter de voordeur’ (Uitermark en Van Beek 2010, 237).

Kruiter (2010) wijst op het feit dat de kwestie waar Uitermark en Van Beek (2010) en Metz (2010a) hier aandacht voor vragen twee eeuwen terug al door Tocqueville werd aangekaart.42 Tocqueville wees indertijd op de noodzaak voor burgers om ‘democrati- sche ervaringen’ op te doen, dat wil zeggen ervaringen tussen burgers onderling, die een noodzakelijke voorwaarde vormen voor het welbegrepen eigenbelang. In de ver- woording van het denken van Tocqueville plaatst Kruiter de democratische ervaring tegenover de bureaucratische ervaring. Eerstgenoemde plaatst hij aan ‘de voorkant’ van het proces van onderlinge besluitvorming door burgers in zelf gevormde associaties, de tweede ontstaat in de uitvoering van beleid, in de relatie tussen individu en overheid en

maakt deel uit van output en outcome van beleid. Onderdeel van de bureaucratische ervaring is dat beleidsmakers gebruik maken van abstracte termen en burgers in wezen tot beleidsinstrument trachten te maken. Tevens maken vormen van controle, toezicht en handhaving, in combinatie met het individueel aanspreken van ‘klanten’ op hun verantwoordelijkheid door de lokale overheid (Kruiter beschrijft het moderniserings- proces van de AWBZ en gaat in dat kader in op het persoonsgebonden budget en de Wmo) onderdeel uit van deze bureaucratische ervaring. ‘Het onverwachte politieke effect van de uitvoering van de AWBZ is dat de overheid bureaucratischer wordt en de samenleving individualistischer wordt’ (Kruiter 2010, 371). In de opvatting van Tocqueville - althans verwoord door Kruiter - kan de democratische overheid in en door haar handelen het welbegrepen eigenbelang niet zelf ontwerpen maar wel vernie- tigen. ‘Die vernietiging ontstaat in de onverwachte politieke effecten van de uitvoering van beleid’ en brengt aldus ‘mild despotisme’ dichterbij (Kruiter 2010, 311). Beleidsin- tenties en de vraag naar de betrokkenheid van burgers bij beleid (het proces aan de voorkant) kunnen nog zo mooi vorm gegeven zijn, waar het op aan komt, is de vraag of de beleidsinterventies de zo gewenste burgerkracht en het maatschappelijk bindweefsel versterken of vernietigen. Dit betekent dat het er vooral om gaat om goed te kijken en te analyseren wat er in de praktijk van bevordering van burgerschap gebeurt.43