§ 4.1 Inleiding
Op 17 maart 2015 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een uitspraak gedaan met een uitleg van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn. De onderhavige zaak biedt het Hof van Justitie van de Europese Unie voor de eerste keer de gelegenheid om zich uit te spreken over de Uitzendrichtlijn. In het arrest is onder andere bepaald dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn alleen is gericht tot de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Dit houdt in dat wanneer er een afwijkingsmogelijkheid wordt geboden aan de sociale partners, de wetgever hiertoe niet is gerechtvaardigd en vice versa. Deze rechtsnorm is van groot belang voor de tenuitvoerlegging van de Uitzendrichtlijn in Nederland, nu zowel de wetgever als de sociale partners gebruik maken van deze bevoegdheid. Momenteel is het nog onduidelijk tot welke instantie de afwijkingsbevoegdheid uit de Uitzendrichtlijn is gericht en welke van doorslaggevende betekenis is. Met het AKT-arrest wordt vastgesteld hoeveel gewicht aan de rechtsnorm uit het arrest moet worden gelegd en wordt getracht duidelijkheid te verschaffen over de correcte uitvoering van de Uitzendrichtlijn door de wetgever en de sociale partners. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de feitelijke aanleiding en de procedureverloop, de prejudiciële vragen, de conclusie van de advocaat-generaal, de beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de gevolgen van dit arrest.
§ 4.2 Het AKT-arrest
Gezien het karakter van de rechterlijke procedure is het Hof van Justitie van de Europese Unie alleen bevoegd het Unierecht bindend uit te leggen en is het aan de nationale rechter om het recht op de feiten toe te passen. De uitleg van het Unierecht door het Hof van Justitie van de Europese Unie is vanaf het moment dat de uitspraak is gedaan, leidend in de gehele Europese Unie.98
§ 4.2.1 Feitelijke aanleiding en procedureverloop
De verwijzende Finse rechterlijke instantie (de arbeidsrechtbank) heeft drie prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gesteld omtrent de uitleg van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn.99 De aanleiding voor deze prejudiciële vragen is een geschil tussen een werknemersvakbond genaamd ‘Auto-ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry’ (hierna: AKT)
98 www.europa-nu.nl (zoek op Prejudiciële beslissing).
99 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 1 en 16.
36 enerzijds, en een werkgeversorganisatie genaamd ‘Öljytuote ry’ en de onderneming ‘Shell Aviation Finland Oy’ (hierna: SAF) anderzijds, over de inzet van uitzendkrachten door de onderneming SAF.100 De onderneming SAF levert op verschillende luchthavens in Finland brandstof en zou sinds 2008 duurzaam en ononderbroken gebruik hebben gemaakt van uitzendkrachten voor werkzaamheden die volledig overeenkomen met de taken van de eigen werknemers. Het gebruik was niet gebaseerd op speciale vaardigheden van de uitzendkrachten noch op eventuele pieken in de werklast van de onderneming. Voorts vertegenwoordigden de uitzendkrachten een aanzienlijk aandeel in het aantal gewerkte jaren per werknemer. In de toepasselijke cao is een dergelijke inzet van uitzendkrachten verboden en mogen zij alleen worden ingezet in situaties waarin de vaste arbeidskrachten van de onderneming de functie niet kunnen uitoefenen. AKT stelt dat dit neerkomt op een ongeoorloofd gebruik van uitzendkrachten op grond van de toepasselijke cao en vordert een veroordeling van de werkgeversorganisatie en de onderneming SAF tot betaling van een geldboete.101 Beide verweersters betwisten dat zij zich daaraan schuldig hebben gemaakt en zijn van oordeel dat er gegronde redenen zijn voor de inzet van de uitzendkrachten, daar zij met name worden ingezet ter vervanging van de vaste werknemers tijdens ziekte- en vakantieperioden. Subsidiair stellen de verweersters dat de toepasselijke cao-bepaling niet strookt met artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn en dus aan de grondslag van de vordering buiten toepassing moet worden gelaten. De toepasselijke cao-bepaling zou de inzet van uitzendarbeid verdergaand beperken dan is toegestaan volgens de Uitzendrichtlijn. De verweersters stellen dat de Uitzendrichtlijn niet eist dat cao-bepalingen die strijdig zijn met het Unierecht uit de desbetreffende cao moeten worden gehaald, maar dat een heroverweging van die cao-bepalingen moet plaatsvinden.102 De verwijzende Finse rechterlijke instantie vraagt het Hof van Justitie van de Europese Unie de omvang van de vastgelegde verplichting uit artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn te preciseren alvorens een uitspraak in deze zaak kan worden gedaan.103
§ 4.2.2 Prejudiciële vragen
De verwijzende Finse arbeidsrechtbank heeft de volgende drie prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie:
1) Legt artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn de nationale autoriteiten, met inbegrip van de rechterlijke instanties, een permanente verplichting op om met de ter beschikking staande
100 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 2.
101 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 14.
102 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 15.
103 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 16.
37 middelen te garanderen dat nationale bepalingen of cao-bepalingen die in strijd zijn met een bepalingen van de Uitzendrichtlijn niet te laten gelden of toe te passen?
2) Verzet artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn zich tegen een nationale regeling waarin is bepaald dat de inzet van uitzendarbeid alleen is geoorloofd op het moment dat uitzendkrachten worden ingezet om arbeidspieken op te vangen of werkzaamheden te verrichten die niet door de eigen werknemers kunnen worden verricht? En is het langdurig inzetten van uitzendkrachten naast de eigen werknemers aan te merken als een verboden inzet van uitzendkrachten?
3) Welke middelen staan de nationale rechters ter beschikking om de doelstellingen van de Uitzendrichtlijn na te kunnen leven in het geval van een door particulieren na te leven cao op het moment dat de nationale regeling in strijd met de Uitzendrichtlijn wordt beschouwd?104
§ 4.2.3 Conclusie van de advocaat-generaal
De conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014 zal per prejudiciële vraag afzonderlijk worden behandeld.
Eerste prejudiciële vraag
Partijen en belanghebbenden hadden uiteenlopende meningen over de uitleg van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn. Een aantal partijen (verweersters e.a.) was van mening dat deze bepaling de lidstaten een permanente verplichting oplegt om ongerechtvaardigde beperkingen op de inzet van uitzendarbeid, die niet zijn gebaseerd op een algemeen belang, op te heffen.105 Andere partijen (verzoekster e.a.) meenden daarentegen dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn geen materiële verplichting bevat en in samenhang met het tweede lid moet worden gelezen, daar het de lidstaten alleen verplicht beperkingen op de inzet van uitzendarbeid te heroverwegen.106 Het artikel was volgens hen een procedurele verplichting en geen verbodsnorm.107 De advocaat-generaal sluit zich aan bij de eerstgenoemde partijen en meent dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn lidstaten de verplichting oplegt om ongerechtvaardigde beperkingen, die niet op een algemeen belang zijn gebaseerd, op te heffen.
De advocaat-generaal onderbouwt zijn standpunt door de dubbele doelstelling van de Uitzendrichtlijn te aanhalen. Enerzijds is er de noodzaak om uitzendkrachten te beschermen en
104 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 20.
105 Verweersters, de Hongaarse regering en de verwijzende rechter nemen dit standpunt in.
106 Verzoekster, de Finse regering, de Zweedse regering, de Duitse regering, de Noorse regering en de Europese Commissie nemen dit standpunt in.
107 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 23-25.
38 de kwaliteit van het uitzendwerk te verbeteren, anderzijds is er de noodzaak tot het ontwikkelen van flexibele arbeidsvormen en het scheppen van werkgelegenheid. Deze twee aspecten van de doelstelling kunnen logischerwijs niet van elkaar worden gescheiden. De advocaat-generaal is van mening dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn niet slechts procedurele verplichting bevat, maar dus ook een materiele regel. Zijns inziens is het onwaarschijnlijk dat de Uniewetgever lidstaten alleen zou willen informeren over hun beperkingen zonder enige verplichting deze op te heffen.108
De partijen aan de kant van de verzoekster beriepen zich op artikel 28 van het EU-Handvest waarin het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie is geregeld, met het argument dat het de sociale partners immuniteit zou geven en dat het verbod op ongerechtvaardigde beperkingen van de inzet van uitzendarbeid geen betrekking had op cao’s.
De advocaat-generaal haalt aan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie de artikelen 45, 49 en 56 VWEU niet alleen van toepassing zijn op het optreden van de overheid, maar ook op het optreden van vakbonden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft herhaaldelijk bevestigd dat cao’s niet buiten de werkingssfeer van de algemene regels van de Europese Unie vallen. Hoewel het recht op collectieve onderhandelingen algemeen wordt erkend, zijn de sociale partners nog altijd verplicht om te voldoen aan de regels van de Europese Unie en is er geen reden om de cao buiten toepassing van het Unierecht te verklaren.
Kortom, de advocaat-generaal beantwoordt de eerste vraag aldus dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn beperkingen van en een verbod op de inzet van uitzendkrachten, die niet met redenen van algemeen belang worden gerechtvaardigd, verbiedt. Mocht het Hof van Justitie van de Europese Unie ervoor kiezen om af te wijken van zijn standpunt, dan zou het verstandig zijn om in ieder geval artikel 56 VWEU van toepassing te verklaren, zodat het duidelijk is dat de sociale partners niet kunnen ontsnappen aan de toepassing van het Unierecht.109
Tweede prejudiciële vraag
Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende Finse rechterlijke instantie te vernemen of de toepasselijke cao-bepaling een beperking vormt in de zin van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn en of deze gerechtvaardigd kon worden. De advocaat-generaal stelt dat de clausule in de cao de mogelijkheid om gebruik te maken van uitzendkrachten beperkt wegens enerzijds de aard van de uit te voeren taken en anderzijds de duur ervan. De toepasselijke
cao-108 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 26-41.
109 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 67-75, 94-97.
39 bepaling beperkt dus de inzet van deze arbeidsvorm en is daardoor aan te merken als een beperking in de zin van de Uitzendrichtlijn. Daarnaast benadrukt de advocaat-generaal het belang van het primaire recht wat betreft de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten en merkt op dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn, artikel 56 VWEU concretiseert op het gebied van uitzendarbeid. Echter, gezien het feit dat een arbeidsrelatie met een uitzendkracht vanuit juridisch oogpunt verschilt van de overige arbeidsrelaties, moeten bepaalde beperkingen op de inzet van uitzendkrachten worden aanvaard. De advocaat-generaal is dan ook van mening dat de beperkingen in de toepasselijke cao-bepaling zijn gerechtvaardigd.
Als conclusie op de tweede prejudiciële vraag betoogt de advocaat-generaal dat de Uitzendrichtlijn niet in de weg staat aan nationale regelingen voor de inzet van uitzendkrachten, zolang deze het vrij verrichten van diensten niet belemmeren en gerechtvaardigd zijn.110 Derde prejudiciële vraag
De derde prejudiciële vraag ziet op de rol die door het Unierecht aan de nationale rechters wordt toebedeeld op het moment dat er wordt geconstateerd dat een nationale regeling onverenigbaar is met artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn. De advocaat-generaal verklaart als allereerst dat de nationale rechters verplicht zijn ervoor te zorgen dat nationale wetgeving en cao’s in overeenstemming zijn met het Unierecht. Ondanks het feit dat richtlijnen doorgaans geen rechtstreekse horizontale werking hebben en dus niet tegen particulieren kunnen worden ingeroepen, wijst de advocaat-generaal erop dat voor de inwerkingtreding van de Uitzendrichtlijn de ongerechtvaardigde beperkingen op de inzet van uitzendkrachten verboden waren op grond van artikel 56 VWEU.
Gezien dit verband is de advocaat-generaal van mening dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn door een onderneming kan worden ingeroepen tegenover een vakbond en dus een direct horizontaal effect heeft.111
Conclusie
Samenvattend komt de conclusie van de advocaat-generaal erop neer dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn het verbiedt om beperkingen van of een verbod op de inzet van uitzendarbeid die niet zijn gerechtvaardigd met redenen van algemeen belang, met name wat betreft de bescherming en gezondheid van de uitzendkrachten, vast te stellen. Echter, artikel 4
110 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 98-129.
111 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 130-147.
40 eerste lid van de Uitzendrichtlijn staat niet in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan het gebruik van uitzendarbeid wordt beperkt tot tijdelijke situaties die niet door de vaste werknemers kunnen worden uitgevoerd. Bovendien moet de langdurige inzet van uitzendkrachten naast de vaste werknemers als verboden worden beschouwd. Ook is de advocaat-generaal een groot voorstander van het in acht nemen van de rechten met betrekking tot de interne markt bij het doen van een uitspraak.112
§ 4.2.4 Beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft alleen een uitspraak gedaan met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag113 en heeft verklaard dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn de lidstaten een eenmalige verplichting heeft opgelegd om de verboden of beperkingen ter zake van de inzet van uitzendkrachten te herzien, zonder dat de ongerechtvaardigde verboden en beperkingen werden afgeschaft.114 Deze uitspraak is anders dan de conclusie van de advocaat-generaal, daar hij van mening is dat het onwaarschijnlijk is dat de Uniewetgever lidstaten alleen zou willen informeren over hun beperkingen zonder enige verplichting deze op te heffen. Ook is het Hof van Justitie van de Europese Unie niet ingegaan op de rechten met betrekking tot de interne markt van de Europese Unie. Het Hof van Justitie van de Europese Unie verklaart voor recht dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn alleen is gericht tot de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om hun nationale regelgeving te herzien met betrekking tot eventuele verboden of beperkingen wat betreft de inzet van uitzendkrachten. Bovendien verklaart het Hof van Justitie van de Europese Unie dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn de nationale rechterlijke instanties niet verplicht bepalingen waarin verboden of beperkingen voor de inzet van uitzendkrachten zijn opgenomen buiten toepassing te laten, ook al zijn de beperkingen niet gerechtvaardigd om redenen van algemeen belang.115
Niet iedereen was het eens met deze interpretatie van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
De verweersters, de verwijzende Finse arbeidsrechtbank, de advocaat-generaal en de Hongaarse regering steunden een tekst-teleologische benadering van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn. Zij waren van mening dat de bepaling een verplichting oplegde om de ongerechtvaardigde beperkingen te herzien en op te heffen. Volgens deze bewoording zou deze bepaling ten gunste van uitzendbureaus, arbeidskrachten en ondernemingen die uitzendkrachten inzetten rechtstreeks kunnen worden ingeroepen voor de nationale autoriteiten
112 Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar van 20 november 2014, C-533/13, punt 148.
113 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 33.
114 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 31.
115 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 34.
41 en gerechten.116 Het Hof van Justitie van de Europese Unie, de verzoekster en de overige partijen gingen uit van een contextuele interpretatie van artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft dan ook besloten de exacte betekenis van de bewoording te beoordelen en stelt ook dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn de verplichting tot een herziening uitsluitend opdroeg aan de bevoegde autoriteiten.117
§ 4.3 Gevolgen van het arrest
Het arrest kent uiteraard een aantal gevolgen nu het Hof van Justitie van de Europese Unie voor de eerste keer de gelegenheid had gekregen om zich uit te spreken over de Uitzendrichtlijn. Wat als eerste opvalt is dat de verwijzende Finse rechterlijke instantie had aangevoerd dat de Uitzendrichtlijn moest worden gelezen in samenhang met de artikelen 49 en 56 VWEU, over het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging. De beperkingen in de toepasselijke cao lijken in te druisen tegen die bepalingen.118 Ook de verweersters en de advocaat-generaal pleitten voor de toepassing van de interne marktrechten. Desondanks heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in haar arrest geen woorden gewijd aan het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging. Dit was verrassend gezien het feit dat deze vrijheden een direct effect hebben en dus tegen particulieren kunnen worden ingeroepen voor de nationale autoriteiten en gerechten.
De verzoekster en de overige partijen hadden een andere mening over het verband tussen de onderhavige zaak en het Unierecht. Zij benadrukten met name de vrijheden met betrekking tot de interne markt van de Europese Unie en het belang van het recht op collectieve onderhandelingen. Zij stelden dat artikel 28 van het EU-Handvest de sociale partners immuniteit zou geven en dat het verbod op ongerechtvaardigde beperkingen van de inzet van uitzendarbeid geen betrekking had op cao’s. De advocaat-generaal verklaarde dat hoewel het recht op collectieve onderhandelingen algemeen wordt erkend, de sociale partners nog altijd verplicht zijn om te voldoen aan de regels van de Europese Unie. Ook verzocht de advocaat-generaal het Hof van Justitie van de Europese Unie in ieder geval artikel 56 VWEU van toepassing te verklaren, zodat het duidelijk is dat de sociale partners niet kunnen ontsnappen aan de toepassing van het Unierecht. Dit doet het Hof van Justitie van de Europese Unie echter niet. Mijns inziens was dit ook niet nodig nu volgens vaste rechtspraak de artikelen 45, 49 en
116 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 22.
117 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 24-26, 32, 34.
118 HvJ EU 17 maart 2015, C-533/13, ECLI:EU:C:2015:173, r.o. 18.
42 56 VWEU niet alleen van toepassing zijn verklaard op het optreden van de overheid, maar ook op het optreden van vakbonden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft herhaaldelijk bevestigd dat cao’s niet buiten de werkingssfeer van de algemene regels van de Europese Unie vallen.
Ongeacht het onmiskenbare belang van de marktvrijheden heersen in dit arrest de grondrechten van vrije collectieve onderhandelingen en de pacta sunt servanda. Het lijkt erop dat het recht van de sociale partners op collectieve onderhandelingen niet kan worden opgeheven met de Uitzendrichtlijn. Echter, het feit dat de Uitzendrichtlijn niet kan worden toegepast door de nationale rechterlijke instanties brengt het risico met zich dat indien de verplichting tot herziening onvoldoende wordt uitgevoerd hier op nationaal niveau weinig consequenties aan worden verbonden.
Ondanks de uiteenlopende opvattingen over het arrest, is er na onderhavige zaak geen zichtbare discussie of jurisprudentie over de kwestie geweest. Mijns inziens was dit wel nodig met betrekking tot de gevolgen die dit arrest teweeg kan brengen voor de uitvoering van de Uitzendrichtlijn in het algemeen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalt dat artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn alleen is gericht tot de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om hun nationale regelgeving in heroverweging te nemen om na te gaan of de eventuele verboden en beperkingen ter zake van de inzet van uitzendkrachten gerechtvaardigd zijn.
Echter, er is niet gekeken naar het grotere plaatje. In plaats van alleen een exacte betekenis toe te kennen aan artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn, had het Hof van Justitie van de Europese Unie er goed aan gedaan de bevoegdheden uit de Uitzendrichtlijn toe te bedelen aan
Echter, er is niet gekeken naar het grotere plaatje. In plaats van alleen een exacte betekenis toe te kennen aan artikel 4 eerste lid van de Uitzendrichtlijn, had het Hof van Justitie van de Europese Unie er goed aan gedaan de bevoegdheden uit de Uitzendrichtlijn toe te bedelen aan