Zijn middel en doel in proportie?
8. Afwenteling op ontwikkelingslanden en opties om die te beperken
_________________________________________________________________________
In de vorige hoofdstukken hebben we geschetst hoe de Europese markt zal reageren op schaarste aan veevoer door misoogsten of een uitval van de soja-import en op een grootscha- lige epidemie van dierziekten. En wat de EU en nationale overheden zouden kunnen doen om ernstige schade aan hun voedselproductie en -voorziening te voorkomen. Sommige van deze reacties hebben gevolgen voor de wereldmarkt en voor de voedselzekerheid van voedselim- porterende ontwikkelingslanden.
De situatie van die landen is nog altijd zorgwekkend. Het aantal hongerenden in de wereld is in de periode 1996-2009 sterk toegenomen (Figuur 8.1). Recent is het aantal weer gedaald als gevolg van toegenomen welvaart in ontwikkelingslanden en lagere voedselprijzen, maar het is onwaarschijnlijk dat die trend doorzet nu de graanprijzen weer tot grote hoogten zijn geste- gen. Niet verwonderlijk is ook dat het aantal voedselrellen stijgt (en daalt) met de voedselprij- zen. Zie Figuur 8.2, waarin de voedselrellen van 2010 en begin 2011 nog niet zijn verwerkt.
Figuur 8.2 Aantal voedselrellen als functie van prijsontwikkeling van tarwe, rijst en maïs.
Van alle genoemde beleidsopties voor de EU zijn vooral diegene nadelig voor ontwikkelings- landen die kunnen leiden tot sterkere prijsschokken op de wereldmarkt. Dat zijn met name:
• remmen van de export van graan;
• stimuleren van de import van graan, vlees en zuivel;
• een zodanig invulling van de flexibele bijmengplicht voor biobrandstoffen dat de EU instabiliteit van prijzen exporteert (zoals zij dat eerder deed - en in mindere mate nog doet - met exportsubsidies).
Eveneens nadelig zijn lange-termijncontracten met exporteurs. Die beperken de ruimte op de markt voor voedselimporterende ontwikkelingslanden. Dat geldt ook vaak voor land grabbing in Afrika, Azië of Zuid Amerika, tenzij die wordt gecombineerd met investeringen in voe- dingslandbouw voor de lokale markt (Box 8.1).
Neutraal of zelfs gunstig voor ontwikkelingslanden zijn maatregelen die een stabiliserend effect hebben op de voedselprijzen in de EU en op de wereldmarkt. Dat zijn met name:
• aanleggen van noodvoorraden om bij calamiteiten en prijspieken te verkopen of te distri- bueren;
• braakleggen of extensiveren van grond om deze bij hoge prijzen te activeren c.q. te inten- siveren;
• flexibele bijmengplicht van biobrandstoffen als die zo wordt ingevuld dat bij hoge graan- prijzen minder biobrandstoffen hoeven te worden bijgemengd ongeacht herkomst;
• noodvoorraden potentieel schaarse productiemiddelen zoals water en zaaizaad;
• fondsen voor noodkredieten en bijdragen aan verzekeringen om bij calamiteiten de pro- ductiecapaciteit overeind te houden.
Blijft staan dat de EU met haar grote koopkracht voedselimporterende ontwikkelingslanden in tijden van schaarste van veevoer, vlees en zuivel grote schade kan berokkenen of zelfs kan
destabiliseren. Het betreft onder meer de meeste landen in Afrika beneden de Sahara. Daarom is het zaak om ook te bezien hoe de EU en Nederland ontwikkelingslanden kunnen helpen hun eigen voedselsysteem schokbestendiger te maken. Het is niet overdreven te stellen dat daarmee ook veiligheidsbelangen zijn gediend: honger is een voedingsbodem voor voedselrel- len, instabiliteit, oorlog en extremisme.237 In een brandhaard als het Midden Oosten en bij-
voorbeeld in kernwapenland Pakistan zijn de veiligheidsrisico’s zelfs groot.238
Een opmerking vooraf: de global governance inzake voedselzekerheid is zwak ontwikkeld. Er zijn wel programma’s en geldstromen, maar weinig verplichtingen en sancties. Dat steekt schril af bij de governance inzake voedselveiligheid, dierziekten en plantenziekten. Die is veel minder vrijblijvend en kent strakke regels m.b.t. normstelling en handelsverkeer, compleet met sanctiemogelijkheden en arbitrage. De rechten en plichten van zowel de importeur als de exporteur zijn redelijk gewaarborgd. Reeds genoemd: ook de General Food Law van de EU kent strakke regels voor voedselveiligheid, maar niet voor voedselzekerheid. Er is dus veel te zeggen voor een inhaalmanoeuvre, zowel in de EU als mondiaal.
Om ontwikkelingslanden minder kwetsbaar te maken voor voedselcrises zijn twee zaken no- dig:
• voor preventie: verdere ontwikkeling van de landbouw;
• voor responscapaciteit en respons: landbouw en voedselvoorziening meer resilient maken voor calamiteiten.
Preventie
In de sfeer van preventie verdienen de volgende opties overweging:
Optie 1. Investeringen in landbouw
De landbouw is in de periode 1980-2005 wereldwijd sterk gedaald op de agenda van over- heidsinvesteringen239 en ontwikkelingssamenwerking. Het aandeel in het ontwikkelingsbud-
get daalde van 17% tot een schamele 3,8%.240 Sinds de laatste voedselcrisis staat de landbouw
weer hoog op de ontwikkelingsagenda van de Wereldbank, de EU, Nederland241 en andere
landen. Dat is hard nodig omdat de gangbare economische theorie dat ontwikkelingslanden een concurrentievoordeel zouden hebben vanwege hun lage kosten van arbeid en grond en daarom tot de winaars van liberalisering zouden behoren, gevaarlijk simplistisch is gebleken.
237 In Tunesië en Egypte hebben de recente - mede door de hoge voedselprijzen geïnduceerde - straatrellen ge-
holpen om een dictatuur aan te passen in democratische richting. Maar daar kan niet uit worden afgeleid dat hoge voedselprijzen gunstig zijn voor de democratie. Het omgekeerde kan namelijk ook gebeuren.
238 Warner e.a. (a.w.) wijzen er op dat koppeling van een probleem aan veiligheid al vaak een effectieve manier
is gebleken om een probleem hoger op de agenda te krijgen.
239
www.eerstekamer.nl/eu/behandeling/20101126/...=/viktjmexkpg2.pdf
240
High Level Expert Forum – How to Feed the World in 2050. Investment. Paper, 2009.
241 Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid. Nota van de ministers Verburg en Koenders, mei 2008.
Het nieuwe kabinet heeft bij haar recente bezuinigingen de post private sector en voedselzekerheid geheel ontzien en er voor 2011 zelfs 40 miljoen extra voor uitgetrokken. Zie de Beleidsbrief Ontwikkelingssamen-
Box 8.1 Land grabbing: kansen en risico's
Publieke en private investeerders uit rijke landen investeren de laatste jaren steeds vaker in aankoop of leasen van landbouwgrond in ontwikkelingslanden. Belangrijkste motief is geschokt vertrouwen in de wereldmarkt als bron van voedsel en biobrandstoffen. Dat kwam door de voedselcrisis van 2007/08, de exportbelemmeringen door enkele landen en mislukte pogingen om daarna lange-termijncontracten af te sluiten. Ook winstverwachtin- gen spelen een rol.
In de periode 2006-2009 hadden reeds 20 landen - waaronder China, Zuid Korea, India, Japan en Saoedi-Arabië, maar ook het VK, Zweden, Denemarken en Duitsland - geïnvesteerd in tenminste 24 landen, vooral in Afrika, Azië en Zuid Amerika. Meest in trek zijn dunbevolkte regio’s met slecht ontwikkelde landrechten, zoals de Gui- nea savannen in Afrika, bosgebieden in Zuidoost Azië en Congo en de cerrados van Brazilië. Meer dan 70% vindt plaats in Sub-Sahara Afrika (met name Ethiopië, Soedan, Mozambique en Congo) waar de voorwaarden voor landaankoop door buitenlandse investeerders het meest gunstig zijn. Het gaat soms om enorme arealen, zoals 450.000 ha voor biobrandstoffen in Madagascar, 150.000 ha voor veehouderij in Soedan en 100.000 ha voor irrigatie in Mali. China heeft het oog laten vallen op nog grotere arealen: 2,8 miljoen ha in Congo, 2 mil- joen ha in Zambia en 1,24 miljoen ha in de Filippijnen. Het laatste plan is overigens stopgezet door de Filippijn- se regering, maar in 25% van de gevallen was al sprake van daadwerkelijk grondgebruik.
Critici spreken van land grabbing. De kritiek richt zich vooral op de risico’s voor de plaatselijke bevolking en de natuur. Maar in principe zijn er ook kansen voor ontwikkelingslanden.
Kansen Risico’s
Investering in landbouw Verlies landrechten
Ontwikkeling export Corruptie
Nieuwe bedrijvigheid incl. biobrandstoffen Grondspeculatie
Werkgelegenheid Sociale en milieuschade
Technologie-overdracht Roofbouw landbouwgrond
Betere regeling van landrechten Voedselonzekerheid
Of de kansen voor de plaatselijke bevolking groter of juist kleiner zijn dan de risico’s staat of valt met de inhoud en de naleving van de contracten. Tot dusver zijn er meer negatieve dan positieve voorbeelden. De contracten zitten vaak slecht in elkaar.
Voorbeeld van een tragische mislukking is een project van het Nederlandse bedrijf Bioshape in Tanzania. Het betreft een plantage van het energiegewas Jatropha curcas. Wat misging: boeren zijn niet volgens de regels uitgekocht, een groot deel van het geld werd door de plaatselijke autoriteiten achtergehouden, er werd illegaal bos gekapt en hout verkocht en de milieueffectrapportage was ondeugdelijk. Toen de Nederlandse overheid een subsidieregeling stopzette en een financier trok zich terugtrok was het gebeurd. De proefplantage raakte in verval en de boeren bleven berooid achter.
Een beter voorbeeld - eveneens in Tanzania - leek een project van het Zweedse bedrijf SEKAB, één van de grootste producenten van bio-ethanol van Europa. Tot 2009 bouwde het bedrijf aan een pilot met een suikerriet- plantage en een verwerkingsfabriek. De voorwaarden daarbij - met name op het gebied van werkgelegenheid en respect voor de eigendomsstructuur - werden door externe waarnemers als relatief gunstig beoordeeld. Maar het bedrijf stopte het project in 2009 om uiteenlopende redenen, waaronder een tekort aan nieuwe grond.
Er doen zich bizarre situaties voor. Soedan en Ethiopië hebben grote arealen land verhuurd voor exportgewassen terwijl zij tegelijk voor miljoenen mensen voedselhulp van het World Food Program ontvangen. En om inves- teerders leveringszekerheid te bieden heeft Pakistan naast land ook een beveiligingsmacht van 100.000 man aangeboden.
Vanwege de slechte ervaringen met land grabbing wordt vaak gepleit voor een gedragscode. Het IFPRI bepleit de volgende bouwstenen:
• transparantie in onderhandelingen
• respecteren bestaande landrechten
• redelijk aandeel locale bevolking in opbrengsten
• een positieve bijdrage aan locale voedselzekerheid.
Daarnaast pleitte IFPRI voor krachtdadige overheden, wettelijke sanctiemogelijkheden voor overtredende inves- teerders en grotere betrokkenheid van lokale boeren bij het project.
Wereldbank, FAO, UNCTAD en het International Fund for Agricultural Investment hebben een set of recom-
mended principles opgesteld, op basis waarvan een gedragscode gemaakt moet worden. In een bijeenkomst van
het FAO Committee on Food Security in oktober 2010 werd deze vooralsnog verworpen door maatschappelijke organisaties vanwege gebrek aan inspraak en betrokkenheid van locale partijen. Oxfam wijst er ook op dat op- stelling van een code al gauw 10 jaar kost terwijl de ontwikkelingen intussen zeer snel gaan. Met de sterk uiteen- lopende belangen van betrokken partijen en de toenemende internationale vraag naar grondreserves, zal het niet gemakkelijker worden om te komen tot een breed aanvaarde gedragscode.
Intussen gaat land-grabbing verder. Het Chinese staatsbedrijf Beidahuang onderhandelt met Argentinië over een
investering van 1,45 miljard dollar in irrigatie en teelt op een areaal van 320.000 ha. Het bedrijf mikt op een contract voor 20 jaar ten behoeve van de voedselzekerheid voor China. Critici spreken van uitverkoop van land voor industriële sojaproductie. Brazilië wil het opkopen van landbouwgrond door speculanten en buitenlandse overheden en staatsbedrijven aan banden leggen.
Bronnen:
von Braun, J. 2010. Mansholt lezing, Wageningen Universiteit.
Brown, Lester R. 2010. The Emerging Politics of Food Scarcity. Earth Policy Institute. blog.sustainablog.org/food-security-global-politics/
Cotula, L. S. Vermeulen, R. Leonard & J. Keeley. 2009. Land grab or development opportunity? Agricultural investment and international land deals in Africa. FAO, IIED & IFAD.
Allen, M. 2009 "Land Grabbing" by Foreign Investors in Developing Countries. Risks and Opportunities. IFPRI www.ifpri.org/.../land-grabbing-foreign-investors-developing-countries
Lindijer, K. 2010. Nieuwe kolonisatie moet Afrika juist ontwikkelen. NRC Handelsblad 14 december.
Oakland Institute 2009. The great land grab: rush for the world’s farmland threatens food security for the poor. www.oaklandinstitute.org
Valentino, S. 2010. Bioshape trekt spoor van vernieling. NRC Handelsblad 21 september.
World Bank 2010. Rising global interest in farmland. Can it yield sustainable and equitable benefits? siteresources.worldbank.org/INTARD/.../ESW_Sept7_final_final.pdf
Zwart, G. & D. Pruett 2010. Comments on World Bank report. Oxfam. http://ediscussion.donorplatform.org/wp- content/uploads/2010/09/Oxfam-comments-on-WB-report.pdf
Tanzania: http://www.dailynews.co.tz/feature/?n=14722&cat=feature
Tanzania, SEKAB: http://www.compete-bioafrica.net/bestpractice/COMPETE-032448-GoodPractice-
CaseStudy4-Bagamoyo.pdf
Argentinië: http://www.grain.org/front/
Brazilië: Brazilië legt grondaankoop aan banden. agd 8 maart 2011.
Nodig zijn vooral gecoördineerde investeringen in instituties, zoals markt-infrastructuur, ei- gendomsrechten, kredietverlening en voorlichting.242 Ook de Groene Revolutie in Azië is tot
stand gekomen door zulke gecoördineerde investeringen, maar die les is een tijdlang vergeten. Investeringen in landbouw kunnen bovendien een motor van de economie zijn. In de armste landen kan elke 1% groei in de landbouw 2,5% economische groei genereren; 1% groei in andere sectoren nog niet de helft daarvan.243
242 A. Kuyvenhoven & H. Stolwijk. 2010. Developing countries and EU agricultural and food policy: opportu-
nities and threats. In: A. Oskam, H. Meester & H. Silvis. EU Policy for agriculture, food and rural areas.
Wageningen Academic Publishers.
Box 8.2 Verwaarlozing landbouw in Afrika
In Afrika hebben in de afgelopen decennia niet alleen de donoren, maar ook overheden de landbouw verwaar- loosd. Dat konden ze zich permitteren omdat ze goedkoop voedsel konden importeren als gevolg van het voed- selhulp en voedseldumping door rijke landen. Ze gingen zich meer richten op de stedelijke elite (die vaak de import in handen heeft), het leger en grote producenten van cash crops. Wat ook een rol speelde is dat arme stadsbewoners eerder in opstand komen dan arme boeren.
In het kader van de liberalisering werden ook belangrijke instituties afgebroken of geprivatiseerd. Daardoor kwamen de boeren nauwelijks toe aan verhoging van de productie per hectare en richtten zij zich meer op are- aaluitbreiding. De productie kon de bevolkingsgroei niet bijbenen. Terwijl Afrika kort na de dekolonisatie zelf- voorzienend was in voedsel en per hoofd een 2x zo hoog inkomen had als Azië, is het vandaag netto-
voedselimporteur en is het inkomen per hoofd veel lager dan in Azië. Daar is het inkomen mede gestegen als gevolg van de Groene Revolutie en de stimulerende rol daarbij van de staat.
Ook de EU landbouw heeft zich na WO II zo sterk kunnen ontwikkelen dank zij overheidsinterventies in de vorm van marktbescherming, subsidies, en investeringen in instituties.
Bronnen:
De Schutter, O. 2011. "Voedselhandel is verworden tot casinospel". Interview in NRC Handelsblad 23 februari 2011.
A. Kuyvenhoven 2007. Africa, agriculture, aid. Afscheidsrede Wageningen Universiteit.
Een specifiek subdoel van zulke investeringen zou moeten zijn: versterking van de veerkracht van het voedselsysteem m.b.t. calamiteiten. De Wereldbank is sinds 2008 actief om ontwikke- lingslanden, met name in Afrika en Azië, op voedselgebied bij te staan tegen de bedreigingen van extreme voedselprijzen. Daarvoor heeft zij het Global Food Crisis Response Programme (GFCRP) in het leven geroepen. Wereldwijd hebben zo’n 5,9 miljoen agrarische huishoudens daar profijt van gehad. De korte-termijnproductie is gestimuleerd door kunstmest, zaden en gereedschappen en het herstel van kleinschalige infrastructuur. Het GFRP heeft ook geholpen met schoolvoeding, voedingssupplementen voor moeder en kind, en geld en werkverschaffing voor mensen getroffen door extreme voedselprijzen. Ook zijn enkele landen financieel ge- steund om voedselbelasting en invoertarieven te verlagen.244
Ook het Nederlandse ontwikkelingsbeleid richt zich op voedselzekerheid, mede met het oog op een minder stabiel klimaat. In dat kader heeft Nederland een belangrijk initiatief genomen door in november 2010 een mondiale conferentie te houden over landbouw, voedselzekerheid en klimaatverandering.245 Die conferentie krijgt een vervolg. Ter voorbereiding van die confe-
rentie zijn interessante papers geschreven door de Wereldbank en de FAO,waarin tal van voorbeelden worden geschetst hoe verhoging van de landbouwproductie kan samengaan met verhoging van de weerbaarheid tegen extreem weer en klimaatverandering. 246,247 Adaptatie
aan klimaatverandering kan samengaan met mitigatie: tempering van de emissies van broei- kasgassen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij agroforestry en bij biogas. Deze koppeling van landbouw- en klimaatagenda’s biedt perspectief.
244http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:22739612~pagePK:64257043~piPK
:437376~theSitePK:4607,00.html
245
The Hague conference on agriculture, food security and climate change 2010. Chair’s Summary.
www.rijksoverheid.nl/.../2010/.../the-hague-conference-on-agriculture-food- security-and-climate-change- chair-s-summary.html
246 World Bank 2010. The Hague conference on agriculture, food security and climate change. Opportunities
and challenges for a converging agenda: country examples.
247
FAO 2010. The Hague conference on agriculture, food security and climate change. “Climate-Smart” Agri-
Optie 2. Recht op bescherming landbouw tegen sterke groei importen
De landbouw in veel landen, waaronder ontwikkelingslanden loopt het risico om bij volledige opening van de grenzen te worden weggeconcurreerd. Daarom hebben ontwikkelingslanden onder de WTO-regels het recht om een substantieel basisniveau van de eigen voedselproduc- tie met tarieven en/of importquota te beschermen tegen goedkopere importen. Daartoe kunnen zij op basis van de zgn. Enabling Clause uit het GATT-akkoord van 1979 ontheffing krijgen van het non-discriminatiebeginsel, dat inhoudt dat elk land alle overige handelspartners gelijk dient te behandelen.248
Van later datum is het Special Safeguard Mechanism, dat landen het recht geeft om binnenlandse producenten te beschermen tegen goedkope importen. India en andere landen hebben in de Doharonde het recht geclaimd om daar gebruik van te maken zo- dra de import toeneemt met meer dan 10% of de prijzen sterk zijn gedaald. Mega-exporteur de VS wilde de lat veel hoger leggen: bij 40% importgroei. 249 Dat houdt verband met de hoge
prioriteit die de VS geven aan markttoegang tot de groeiende middenklasse in de opkomende economieën. De EU nam een tussenpositie in. Voor de voedselzekerheid van ontwikkelings- landen is het van groot belang dat de lat laag blijft liggen.250 Ook Nederland staat op dat stand-
punt.
De kredietvoorwaarden van het IMF en de Wereldbank zijn overigens veel strenger dan de huidige WTO regels en bieden nauwelijks ruimte voor importbelemmeringen ter bescherming van de binnenlandse voedselproductie. Daardoor kreeg bijvoorbeeld Ghana geen ruimte om een regulerende heffing te leggen op de import van goedkope kippenvleugels uit de EU die lokale pluimveehouders uit de markt hebben gedrukt. Deze rigide voorwaarden komen voort uit de eerdergenoemde onrealistische economische theorie. Te gemakkelijk is aangenomen dat de voor agrarische ontwikkeling benodigde instituties na liberalisering vanzelf vanuit de markt ontstaan, maar dat is in de meeste gevallen niet gebeurd. Er zijn zelfs belangrijke insti- tuties afgebroken. Vaak wordt vergeten dat ook de EU haar landbouw pas concurrerend heeft kunnen maken door decennialange bescherming en actieve, ook institutionele steun. Hetzelfde geldt voor de groene revoluties in India, China en Indonesië: die konden plaatsvinden dankzij marktbescherming, activistische overheden en participatie van kleine boeren. De rigide regi- mes van IMF en Wereldbank zijn voor zulke ontwikkelingen funest (Box 7.2).
Ook voedselhulp heeft de ontwikkeling van de landbouw in veel ontwikkelingslanden meer geschaad dan geholpen. Deze hulp was vaak effectief tijdens de voedselcrisis, maar werd con- traproductief als zij na de crisis werd voortgezet. Daardoor werden lokale boeren uit de markt gedrukt en werd het land steeds afhankelijker van hulp. Meest funest was de in kind voedsel- hulp uit de VS, die volgens critici vaak meer het belang van de Amerikaanse agribusiness en
248 China heeft bijvoorbeeld een doelstelling van tenminste 95% zelfvoorziening in granen. Daartoe wordt de
graanprijs ondersteund en worden inputsubsidies verleend (OECD-FAO 2010). Nadeel van inputsubsidies is dat ze kunnen leiden tot inefficiënt, verspillend en vervuilend gebruik van de inputs. Wellicht zijn daar in FAO- of WTO-verband afspraken over te maken.
249 Overigens erkent de WTO dat recht voor alle landen waar het producten betreft die op de wereldmarkt zijn
gedumpt. Daarbij is dumping gedefinieerd als verkoop beneden de prijs op de thuismarkt. Maar volgens Smaller & Murphy (noot 5) ligt die prijs in de VS vaak beneden de kostprijs voor de boer. Dat geldt bijvoor-