4.1 Inleiding
De Aanwijzing beoogt een verandering in de rechtspositie van aangehouden verdach-ten te bewerkstelligen door de betrokken partijen – politie, advocatuur en aangehou-den verdachten153 – volgens een bepaald stramien te laten handelen. Het ligt dan ook voor de hand om de evaluatie van de beleidstheorie vooral te richten op het gedrag van betrokkenen en hoe de Aanwijzing dat gedrag probeert te beïnvloeden en min-der op juridische overwegingen betreffende het belang van rechtsbijstand. Het gaat met andere woorden om de gedragsmechanismen die aan de, in het vorige hoofdstuk geëxpliciteerde, veronderstellingen ten grondslag liggen. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen gedragsmechanismen die geactiveerd moeten worden zodat de beleidsinterventie tot de gewenste uitkomsten leidt en gedragsmechanismen die een rol spelen bij de implementatie van betreffende beleidsinterventie.154 In hoeverre de veronderstellingen aangaande de gedragsmechanismen door theoretische inzich-ten en empirische bevindingen worden ondersteund, zal uit deze evaluatie van de beleidstheorie naar voren moeten komen (beantwoording van onderzoeksvraag Ie). De gedachte hierachter is dat de kans dat met de Aanwijzing de beoogde doelen wor-den bereikt, groter wordt naarmate meer theoretische en empirische ondersteuning voor de veronderstellingen wordt gevonden.155
We beperken ons tot de veronderstellingen die van toepassing zijn op de belangrijkste gedragsmechanismen die de Aanwijzing tracht te activeren en die mogelijk een rol spe-len bij de implementatie. Wanneer het gaat om de te activeren gedragsmechanismen kan de uitwerking van het recht op rechtsbijstand in de Aanwijzing worden begre-pen vanuit de competentie van een bepaalde verdachte om zichzelf te verdedigen (wij spreken hierna van ‘procescompetentie’; zie paragraaf 4.3 voor nadere uitleg)156 en het
153 De werking van de Aanwijzing is mede afhankelijk van het optreden van het Openbaar Ministerie en de Raad voor Rechtsbijstand. Aangezien de Aanwijzing niet direct betrekking heeft op het han-delen van deze partijen, zullen zij in dit hoofdstuk buiten beschouwing worden gelaten.
154 Leeuw, 2008.
155 Zie onder meer: Leeuw et al., 1989 en Leeuw; van Gils & Kreft, 1999. 156 Mumley, Tillbrook & Grisso, 2003.
proces van informatieverwerking van verdachten dat zich daarbij afspeelt.157 Gesteld zou kunnen worden dat de Aanwijzing is gericht op het verbeteren van het begrip en de verwerking van de processuele informatie en de situatie waarin verdachten zich bevinden, om hen zodoende beter voor te bereiden op het strafproces. Aangenomen wordt dat aangehouden verdachten daarbij behoefte hebben aan uitleg en advies over hun situatie, het strafproces en de mogelijke procesposities.
De gedachte dat de mate van door de autoriteiten georganiseerde en gefinancierde rechtsbijstand en de mogelijkheid afstand te doen van die rechtsbijstand niet voor alle verdachten in alle zaken gelijk hoeft te zijn, kan eveneens worden begrepen vanuit deze gedragsmechanismen. Op basis van het informatieverwerkingsproces van aan-gehouden verdachten kan in de eerste plaats worden beargumenteerd dat zowel de mate waarin de rechtsbijstand door de autoriteiten wordt georganiseerd en gefinan-cierd als de mogelijkheid afstand te doen afhankelijk moeten worden gemaakt van de ernst van het misdrijf en/of de complexiteit van de zaak. In de tweede plaats blijken bepaalde categorieën van verdachten (zoals jongeren, personen met verstandelijke beperking, slechthorenden en analfabeten) minder capaciteiten te hebben om terecht te staan.158 Op basis van deze gedachte kan worden beargumenteerd dat de mate van door de autoriteiten georganiseerde en gefinancierde rechtsbijstand en de mogelijk-heid afstand te doen van die rechtsbijstand afhankelijk moeten worden gemaakt van de kwetsbaarheid van de verdachte.
We zullen in dit hoofdstuk relevante theoretische inzichten uit de (sociale) psycholo-gie, de bestuurskunde en de rechtspsychologie gebruiken om na te gaan in welke mate de veronderstellingen met betrekking tot de te activeren gedragsmechanismen en met betrekking tot de gedragsmechanismen die een rol spelen bij de implementatie, door wetenschappelijke kennis worden ondersteund. Het doel daarbij is niet een volledig overzicht van de literatuur uit de verschillende wetenschapsgebieden te geven, maar gericht op zoek te gaan naar theoretische inzichten en empirische bevindingen die kunnen worden gebruikt bij de evaluatie van de veronderstellingen.
Wanneer het gaat om de empirische bevindingen zullen we sterk leunen op de kennis die bestaat over de invoering van rechtsbijstand bij het politieverhoor in Engeland en Wales in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw.159 Veel informatie van dat invoeringsproces is beschikbaar over uiteenlopende factoren die van invloed kunnen zijn op de effectiviteit van rechtsbijstand rondom het politieverhoor. De evaluatie op basis van empirische bevindingen zal dan ook in sterke mate berusten op een con-frontatie van de veronderstellingen met de ervaringen uit Engeland en Wales.160 Het is daarbij van belang de verschillen tussen de overzeese en de Nederlandse situatie in
157 Hollander-Blumhoff, 2007.
158 Mumley et al., 2003; Nicholson & Kugler, 1991.
159 Het overgrote deel van het onderzoek dateert van eind jaren tachtig, begin jaren negentig. Veel daar-van is moeilijk of niet verkrijgbaar in Nederland. Om die reden is veelvuldig gebruikgemaakt daar-van het rapport van David Brown uit 1997, waarin al het beschikbare onderzoek tot die tijd reeds is besproken.
160 Het meeste onderzoek heeft betrekking op Engeland en Wales, een enkel onderzoek op Noord-Ier-land. In de hiernavolgende tekst zal steeds worden verwezen naar Brits onderzoek.
het oog te houden. Engeland kende destijds geen Aanwijzing en geen Salduz-recht-spraak. Wel kende Engeland een serie van rechterlijke dwalingen161 en, net als Neder-land nu, een plotselinge verandering in de praktijk van de politieverhoren. Een nieuw juridisch, logistiek en financieel systeem moest worden opgezet om de advocaat aan het politiebureau te krijgen, politie en advocatuur moesten de uitgangspunten van de rechtsbijstandverlening in hun dagelijkse werkwijze en bestaande routines zien over te nemen, de verdachte moest worden voorgelicht en de reikwijdte van de rol van de advocaat moest worden vormgegeven.
De evaluatie van de beleidstheorie zullen we per betrokken partij indelen. Dat betekent dat we in paragraaf 4.2 de afwegingen met betrekking tot het handelen van verdach-ten zullen behandelen. In paragraaf 4.2.1 worden de begrippen proces compeverdach-tentie en de informatieverwerking van verdachten verduidelijkt en wordt besproken waarom deze begrippen voor de evaluatie van de beleidstheorie van belang zijn. Daarna wor-den in paragraaf 4.2.2 de begrippen procescompetentie en informatieverwerking van verdachten gebruikt om te verklaren waarom is gekozen voor het differentiëren van de georganiseerde en gefinancierde rechtsbijstand naar ernst van het misdrijf. In para-graaf 4.2.3 worden de begrippen gebruikt om te verklaren waarom is gekozen voor het differentiëren van de mogelijkheid om afstand te doen naar complexiteit van de zaak gecombineerd met de ernst van het misdrijf. Als laatste zullen we de begrip-pen gebruiken voor de verklaring waarom is gekozen voor differentiatie in verhoor-bijstand en de mogelijkheid afstand te doen naar leeftijd van de verdachten en naar de verstandelijke beperkingen of cognitieve functiestoornissen van verdachten. In paragraaf 4.3 worden de afwegingen met betrekking tot de implementatie binnen de politie nader bekeken. De afwegingen met betrekking tot de implementatie binnen de advocatuur worden in paragraaf 4.4 geëvalueerd.
Binnen elke paragraaf wordt min of meer dezelfde structuur gehanteerd. In de eerste plaats zal kort uiteen worden gezet wat de gedachte162 achter de te behandelen afwe-gingen is. Daarna wordt ingaan op de mate waarin voor deze gedachte theoretische ondersteuning kan worden gevonden door deze te koppelen aan de kennis over de procescompetentie en informatieverwerking van verdachten. Dan zal specifiek wor-den bekeken wat de ervaringen in de Britse situatie zijn. Op basis van deze stappen per paragraaf komen we uiteindelijk tot een conclusie met betrekking tot de mate waarin de belangrijkste veronderstellingen achter de Aanwijzing door theoretische inzichten en empirische bevindingen worden ondersteund. Hierbij zullen we ook nagaan of de afwegingen logisch consistent zijn. Het hoofdstuk sluiten we af met een algemene conclusie over hoe aannemelijk het is dat met de Aanwijzing de beoogde doelen bereikt zullen worden.
161 Brown, 1997.
162 In de beleidstheorie, uiteengezet in het vorige hoofdstuk, zijn bij deze gedachten de specifieke veronder stellingen geëxpliciteerd.
4.2 De verdachte
4.2.1 Procescompetentie en informatieverwerking: het belang van een duidelijke uitleg in de vroege fasen van het onderzoek
De verdachte heeft in het Nederlandse strafproces van oudsher een positie die eerder omschreven kan worden als onderzoeksobject dan als partij in het strafproces. De verdachte wordt primair beschouwd als bron van informatie en zijn belangen worden geacht te worden beschermd door de officier van justitie als leider van het opsporings-onderzoek.163 Het zwijgrecht van de verdachte – dat kan worden gezien als essentieel voor de autonome positie van de verdachte binnen het strafproces – is dan ook niet zonder slag of stoot in het Wetboek van Strafvordering opgenomen,164 en het recht op een raadsman die kan voorlichten over het gebruik van dat zwijgrecht tijdens het politieverhoor bestond tot voor kort niet. Met de op de Salduz-rechtspraak gebaseerde Aanwijzing wordt nu de mogelijkheid geboden aan de aangehouden verdachte om voor het eerste verhoor voorgelicht te worden over zijn zwijgrecht in het bijzonder en zijn procespositie in het algemeen. Dat zou ertoe moeten leiden dat verdachten bewus-ter gebruik (of geen gebruik) kunnen maken van hun zwijgrecht, en aldus een sbewus-terkere positie in dat strafproces innemen. De gedachte hierachter is dat een verdachte zich vooral na de aanhouding in een kwetsbare positie bevindt.165 Voor aangehouden ver-dachten is het moeilijk informatie te vergaren, te begrijpen en te verwerken.166 Daar-bij komt dat juist die vroege fase van de opsporing van wezenlijk belang is voor het verzamelen van bewijs en dat beslissingen die de verdachte dan neemt bepalend zijn voor het verdere verloop van de procedure, en dat regels omtrent bewijs steeds com-plexer worden.167 Na de aanhouding hebben verdachten, kortom, juist behoefte aan juridische bijstand.
De gedachte van de noodzaak van een geïnformeerde verdachte kan nader worden uitgewerkt op basis van een concept dat een rol speelt bij de berechting van verdach-ten met een psychische stoornis. Ten aanzien van dergelijke verdachverdach-ten geldt grof gesteld – wij gaan niet in op de juridische finesses, die per jurisdictie bovendien ver-schillen, maar lenen slechts het concept achter de regels – dat zij niet berecht mogen worden als zij niet in staat zijn hun berechting te begrijpen. In het Amerikaanse straf-recht wordt gesproken van ‘adjudicative competence’.168 ‘Adjudicative competence’ is opgebouwd uit twee belangrijke dimensies. In de eerste plaats verwijst het concept naar het feitelijk begrip dat verdachten hebben van het strafproces. Daarnaast verwijst het concept naar de competentie van verdachten om het belang en de consequenties
163 Brants, 2011; Cape, Hodgson, Prakken & Spronken, 2007. 164 Stevens, 2005.
165 Zie onder meer: Boksem, 2007; Borgers, 2009. 166 Fenner, Gudjonsson & Clare, 2002.
167 Alschuler, 1975; Boksem, 2007; EHRM 27 november 2008, application no. 36391/02, (Salduz tegen Turkije), r.o. 54; Stapert, 2009; vergelijk ook de noot van Reijntjes bij EHRM 24 september 2009, appl. no. 7025/04 (Pishchalnikov t. Rusland), NJ 2010, 91.
van verschillende beslissingen te begrijpen.169 Gesteld kan worden dat de gedachte-gang achter het concept eveneens kan worden toegepast op verdachten zonder psy-chische stoornis. Ook voor hen geldt immers dat zij binnen het strafproces beslissin-gen moeten nemen over hun positie en hun verdediging, waarbij een zeker begrip van dat strafproces en hun positie daarin is vereist. Het concept ‘adjudicative competence’ zouden wij hier dan ook in meer algemene zin willen gebruiken, en in dat kader wil-len vertawil-len met ‘procescompetentie’. De procescompetentie van de aangehouden ver-dachte houdt dan in dat de verver-dachte begrip moet hebben van zijn zwijgrecht en zijn recht op rechtsbijstand teneinde een keuze te kunnen maken met betrekking tot de vraag of hij een beroep wil doen op dat recht op rechtsbijstand. Die keuze is immers complex en uiteindelijk bepalend voor het verloop en de afloop van de procedure. In Nederland is weinig empirisch bekend over hoe verdachten het strafproces bele-ven, in hoeverre zij begrijpen wat er gebeurt en waar zij – in termen van (juridische) bijstand – behoefte aan hebben.170 Internationaal onderzoek beschrijft de verdachte als een passieve toekijker die weinig begrip heeft van het strafproces en wiens wensen en verwachtingen dan ook vooral door zijn raadsman worden geleid.171 Meer recent onderzoek schetst op basis van surveys onder verdachten echter het beeld dat een groot deel van de verdachten zegt te weten wat hun overkomt (40%; en daarbij denkt 27% te weten wat er gebeurt), en aangeeft de advocaat zelf te willen kunnen kiezen. Mogelijk duidt dit op een ontwikkeling in het begrip en bewustzijn van verdachten tijdens het opsporingsonderzoek die gerelateerd kan worden aan initiatieven die de rechtspositie van verdachten moeten versterken. Overigens blijkt het begrip van de situatie minder te zijn onder etnische minderheden en onder verdachten die een andere moedertaal hebben dan de taal van het land waarin ze zijn aangehouden.172
Er is in de literatuur meer bekend over de relatie tussen het begrip van de informatie over rechtsbijstand en de manier waarop en de context waarbinnen die informatie over rechtsbijstand aan verdachten wordt verstrekt. Dit geldt met name voor de cautie waarmee de verdachte krijgt medegedeeld wat zijn rechten zijn. Het merendeel van de verdachten, maar ook de populatie als geheel, blijkt de betekenis van de gegeven cautie niet volledig te begrijpen.173 Brits onderzoek naar de ervaringen met PACE laat zien dat het van belang is dat verdachten begrijpen wat hun recht inhoudt. Naar voren is gekomen dat de keuze gebruik te maken van rechtsbijstand afhankelijk is van de informatie of de rechtsbijstand gratis is,174 of dat bijvoorbeeld een ademanalyse niet wordt vertraagd door het krijgen van rechtsbijstand.175 Daarbij laat recenter onder-zoek zien dat een relatief groot deel van de verdachten in de veronderstelling was
169 Mumley et al., 2003; Bonnie, 1992.
170 Studies die het perspectief van de verdachte laten zien, hebben met name betrekking op het gevan-geniswezen: Enschede, 1961; Moerings, Boone & Franken, 2008; Rijksen, 1958.
171 Bottoms & McLean, 1976; McConville, Hodgson, Bridges & Pavlovic, 1994. 172 Kemp & Balmer, 2008; Kemp, 2010.
173 Fenner, Gudjonsson & Clare, 2002; Rogers, Harrison, Shuman, Sewell & Hazelwood, 2007; Shepherd, Mortimer & Mobasheri, 1995.
174 Brown, 1997; Brown, Ellis, Larcombe, 1992. 175 Philips & Brown, 1998: 64.
dat de advocaat van de politie was.176 Wanneer verdachten de mededeling over en inhoud van het recht op rechtsbijstand niet begrijpen, bestaat het risico dat ze daar-door keuzes maken die niet in hun belang zijn. Ook dit kan terug worden gevoerd op het mechanisme dat verdachten moeite hebben met het verwerken van de informatie over het strafproces. De invloed van de informatievoorziening op de keuze van ver-dachten blijkt tot slot uit veranderingen in het gebruik van het zwijgrecht na wijzigin-gen in de cautie. Sinds de cautie als gevolg van wetgeving uit 1994 in Engeland ook de mededeling inhoudt dat aan het zwijgen gevolgen kunnen worden verbonden, maken verdachten minder vaak gebruik van hun zwijgrecht.177 Dit duidt erop dat de inhoud en manier waarop de rechten worden meegedeeld van invloed zijn op de mate waarin verdachten gebruikmaken van hun rechten.
4.2.2 Procescompetentie en financiering: differentiatie naar de ernst van het misdrijf Overheden hebben verplichtingen om de rechten van aangehouden verdachten op een eerlijk proces te garanderen.178 De Aanwijzing voorziet hierin door het recht op rechtsbijstand voor aangehouden verdachten praktisch mogelijk te maken. Het uit-gangspunt daarbij is dat, voor het waarborgen van het recht op een eerlijk proces, ver-dachten zo snel mogelijk na de aanhouding in de gelegenheid moeten worden gesteld met een advocaat te overleggen. De vraag is hoeveel inspanning – in dit onderzoek verstaan we hieronder het organiseren en financieren van de rechtsbijstand – daarbij van de autoriteiten kan worden verwacht. Bij de uitwerking van de Aanwijzing is men ervan uitgegaan dat de rechtsbijstand niet in alle zaken door de autoriteiten hoeft te worden georganiseerd en gefinancierd. Het wordt met andere woorden niet nodig geacht dat de autoriteiten in alle gevallen dezelfde inspanning moeten leveren om aan hun verplichting te voldoen. Differentiatie vindt in de Aanwijzing plaats op drie manieren die uiteindelijk tot uitdrukking zijn gebracht in de verdeling van zaken in de A-, B- en C-categorie. In de eerste plaats worden in de Aanwijzing de organisatie en financiering van de rechtsbijstand gedifferentieerd naar ernst van het misdrijf. De ernst van het misdrijf wordt ingevuld aan de hand van het onderscheid ‘geen voor-lopige hechtenis mogelijk’ (C-categorie) en de verdachte moet de rechtsbijstand zelf regelen tegenover ‘wel voorlopige hechtenis mogelijk’ (A- en B-categorie) en de rechts-bijstand wordt door de autoriteiten georganiseerd en gefinancierd. De aannemelijk-heid van deze keuze zal in deze paragraaf worden besproken.
De keuze om de rechtsbijstand in zaken in de A- en B-categorie door de autoriteiten te laten organiseren en financieren blijkt in eerste opzicht gebaseerd te zijn op prakti-sche argumenten: de financiële kosten moeten beheersbaar worden gehouden en de opsporing mag niet te veel worden gehinderd. Maar de keuze om de organisatie en
176 Kemp & Balmer, 2010: 44.
177 Het sterkst daalde dit deel in groepen die voorheen het meest gebruikmaakten van hun zwijgrecht: verdachten die werden vastgehouden in de omgeving Londen, verdachten die advies van hun advo-caat hadden gehad, negroïde verdachten, en verdachten van de meer ernstige delicten, Bucke, Street & Brown, 2000.
financiering van rechtsbijstand afhankelijk te maken van de ernst van het misdrijf kan eveneens worden gekoppeld aan het in de vorige paragraaf beschreven idee dat verdachten niet altijd voldoende capaciteiten hebben om binnen het strafproces wel-overwogen moeilijke beslissingen te nemen. In het geval van ernstige misdrijven staat er voor verdachten veel op het spel waardoor verkeerde beslissingen grote consequen-ties voor de verdachten kunnen hebben.
Brits onderzoek laat zien dat verdachten van ernstige misdrijven vaker gebruikmaken van rechtsbijstand door een advocaat.179 De ernst van het misdrijf lijkt voor verdachte dus een afweging te zijn om gebruik te maken van rechtshulp. Er is echter weinig bekend over de motieven die verdachten hierbij hebben. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat verdachten van ernstige misdrijven vaker met justitie in aanraking zijn geweest en dus ervaring hebben met rechtsbijstand van een advocaat. Het is ook mogelijk dat het niet zozeer de ervaring met het strafproces is maar dat verdachten van ernstige misdrijven zelf inzien dat er voor hen veel op het spel staat en het daarom verstandig is een advocaat in de arm te nemen. We hebben weinig wetenschappelijke bevindin-gen gevonden over de relatie tussen de ernst van het misdrijf en de capaciteiten van verdachten om tijdens het strafproces beslissingen te nemen.
Niettemin zou op basis van de beschikbare bevindingen kunnen worden beredeneerd dat het nemen van beslissingen binnen het strafproces voor verdachten moeilijk kan zijn, dat de consequenties van die beslissingen groter zullen zijn in het geval van ernstige misdrijven, dat verdachten daarom juist in die gevallen een beroep doen op rechtsbijstand en dat we daarmee enige ondersteuning vinden voor de keuze om die