De Europese monetaire samenwerking: een wonderkind of een 'total-loss'?

werking: een wonderkind of een

'total-loss'?

J.W.N.P.M. van der Kaai]

Inleiding

A a n het einde van de jaren zestig leek de Europese monetaire i n t e -gratie een grote sprong voorwaarts te zullen gaan maken. O p de Haagse topconferentie van de (toen nog) zes staatshoofden en rege-ringsleiders van de E G - l a n d e n van 1 en 2 december 1969 w e r d name-l i j k overeengekomen dat i n de R a a d van M i n i s t e r s i n nauwe samen-w e r k i n g met de Europese Commissie i n de loop van 1970 een i n fasen uit te voeren plan zal worden uitgewerkt dat de v e r w e z e n l i j k i n g van een economische en monetaire unie tot doel heeft. De o n t w i k k e -l i n g van de monetaire samenwerking dient te z i j n gebaseerd op de harmonisering van het economische b e l e i d ' .1 O p 6 maart 1970 b e n o e m

-de -de R a a d van Ministers het C o m i t é - W e r n e r , genoemd naar z i j n voorzitter, de premier en minister van F i n a n c i ë n van L u x e m b u r g , dat de opdracht kreeg dit plan uit te werken. In maart 1971 n a m de R a a d een resolutie aan, waarin onder meer w e r d gesteld dat de Economische en Monetaire U n i e ( E M U ) i n 1980 bereikt z o u moeten z i j n .2

A c h t jaar na het verstrijken van deze deadline bleek de E M U nog steeds niet tot stand te z i j n gekomen. In de conclusies van het voorzitterschap van de Europese R a a d van H a n n o v e r van 26 en 27 j u n i 1988 w e r d gememoreerd dat de inmiddels twaalf lidstaten i n 1986 bij de ondertekening van de Europese akte hebben bevestigd een geleidelijke totstandkoming van de E M U na te streven. M e t het oog hierop k w a m e n zij i n Hannover overeen een jaar later te bespreken hoe deze U n i e tot stand zou k u n n e n worden gebracht. ' H i e r t o e hebben zij besloten om een c o m i t é opdracht te geven de concrete stappen die tot deze U n i e moet leiden, te bestuderen en voor te stellen.'3 H e t C o m i t é - D e l o r s was geboren. U i t het bovenstaande zou de

afgelopen twintig jaar worden aangetoond dat deze bewering op z i j n minst genuanceerd dient te worden.

Aanleiding tot de EMU-plannen

Nadat i n 1958 met de opheffing van de Europese Betalings U n i e de externe c o n v e r t i b i l i t e i t4 van de Westeuropese valuta's was hersteld,

sloten de Europese landen die l i d waren van de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking, de voorloper van de Organisatie voor Economische Samenwerking en O n t w i k k e l i n g ( O E S O ) , de E u r o -pese Monetaire Overeenkomst ( E M O ) volgens welke de marge rond de dollarpariteit5 tot plus minus 0,75% werd beperkt. C o n f o r m de

sta-tuten van het Internationaal M o n e t a i r Fonds ( I M F ) zou deze marge maximaal plus minus 1% mogen bedragen. In de loop van de jaren zestig werd evenwel d u i d e l i j k dat het op de dollar gebaseerde vaste wisselkoersstelsel van Bretton Woods niet goed functioneerde. Oorzaak hiervan was dat landen hun interne doelstellingen niet ondergeschikt wensten te maken aan de vereisten van vaste wisselkoersen. ( E e n voorbeeld hiervan is de situatie waarin landen een vanuit w i s s e l -koersoverwegingen noodzakelijke renteverhoging achterwege w i l l e n laten, omdat deze gezien de interne i n f l a t i e o n t w i k k e l i n g niet noodzakelijk zou zijn). In de eerste plaats gold dit voor de Verenigde Staten, die feitelijk ook niet tot meer interne d i s c i p l i n e gedwongen konden worden zolang de A m e r i k a n e n met succes politieke druk op andere landen, zoals de Bondsrepubliek, konden uitoefenen om de ontvangen dollars niet bij het centrale bankensysteem van de Verenigde Staten i n te wisselen en er derhalve i n feite sprake was van een dollarstandaard. Z o l a n g de Verenigde Staten op deze wijze onbeperkt krediet kregen, k o n hun betalingsbalanstekort, dat een bron van inflatie was voor de rest van de wereld, onbelemmerd b l i j v e n groeien. D i t mechanisme heeft uiteindelijk tot de ondergang van het stelsel van vaste wisselkoersen geleid.

Ook binnen de E E G - l a n d e n werd te w e i n i g rekening gehouden met de repercussies van het interne beleid op de wisselkoersen. In de jaren zestig liepen de economische o n t w i k k e l i n g e n steeds verder uiteen en leken wisselkoers-aanpassingen onontkoombaar te worden. G e v o l g hiervan was dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid op de helling k w a m te staan. K e r n hiervan was immers het bestaan van i n de landbouw-rekeneenheid uitgedrukte uniforme p r i j z e n i n de gehele Gemeenschap, waarbij deze volgens vaste koersen i n de nationale valuta's werden omgerekend. H i e r wreekte zich het compromiskarakter van het V e r d r a g van R o m e waarin op drie deelgebieden landbouw, vervoer en mededinging als doelstelling een gemeenschappelijk beleid

geformuleerd was, t e r w i j l dit ten aanzien van het algemeen econo-mische, f i n a n c i ë l e en monetaire beleid niet was g e b e u r d .6 De o p

-richting van een E M U zou deze lacune k u n n e n opvullen. De actualiteit van deze gedachte zou i n 1969 worden onderstreept, toen achtereen-volgens de Franse frank met 11,1% devalueerde en de Duitse mark met 9,3% revalueerde. H i e r d o o r zou men het gemeenschappelijke prijsniveau van de landbouwprodukten slechts ten koste van forse prijsstijgingen i n F r a n k r i j k en prijsdalingen i n Duitsland i n stand hebben k u n n e n houden, tenzij, zoals zou gebeuren, w e r d besloten tot heffingen en restricties aan de grenzen. H i e r m e e w e r d i n feite de gemeenschappelijke landbouwmarkt i n drie segmenten, F r a n k r i j k , de Bondsrepubliek en de overige E E G - l a n d e n , opgesplitst.7 E e n tweede

factor die het integratiestreven op monetair gebied heeft gestimuleerd, is het vooral i n F r a n k r i j k levende idee dat met een v e r -gaande Europese monetaire integratie de dominerende positie van de dollar zou kunnen worden doorbroken.

Economisten contra monetaristen

M e t betrekking tot de Europese monetaire integratie loopt naast het meningsverschil tussen de aanhangers van een supranationale bena-dering en z i j die voor een intergouvernementele opzet pleiten (een verschil van inzicht dat zich niet beperkt tot het monetaire vlak) de controverse tussen de zogenaamde 'economisten' en 'monetaristen' als een rode draad door de discussies. D e monetaristen gaan ervan uit dat de monetaire integratie als hefboom zou kunnen dienen o m de econo-mische integratie (met name op het gebied van het begrotingsbeleid) af te d w i n g e n . D e economistische visie stelt hier tegenover dat het streven naar monetaire eenwording op een fiasco zal uitlopen i n d i e n hier geen c o ö r d i n a t i e van het economische beleid aan ten grondslag ligt. De monetaristen hadden, zeker aan het einde van de jaren zestig, met name de integratie van het externe monetaire beleid (in casu het terugbrengen van de marges waarbinnen de overeengekomen wisselkoersen mochten fluctueren) op het oog, terwijl het meer soevereiniteitsgevoelige interne monetaire beleid (rente en g e l d -hoeveelheidsbeleid) i n eerste instantie ongemoeid w e r d gelaten.8 Het

voorstaan. Hoofdrolspelers in het monetaristische kamp z i j n tot n u toe vooral F r a n k r i j k en de Europese Commissie geweest, t e r w i j l Duitsland en Nederland als de exponenten van de economistische stroming kunnen worden aangemerkt.

Stappen richting EMU

In februari 1968 legde de Europese C o m m i s s i e de ministers van F i n a n c i ë n een voorstel voor inzake een 'monetair actieprogramma' voor de Gemeenschap. Volgens dit programma zouden de onderlinge wisselkoersmarges worden afgeschaft en zouden de onderlinge pariteitsverhoudingen alleen b i j gemeenschappelijk a k k o o r d kunnen worden gewijzigd. B o v e n d i e n hield het de o p r i c h t i n g van een systeem van wederzijdse bijstand in en de d e f i n i ë r i n g van é é n Europese monetaire rekeneenheid. V o o r a l de Nederlandse en Duitse leden van het M o n e t a i r C o m i t é , waar dit programma w e r d besproken, maakten bezwaar tegen deze eenzijdige monetaire aanpak. In het i n t e r i m rapport van het C o m i t é k w a m dan ook de zinsnede voor dat de c o ö r -dinatie van het monetaire beleid geen kans van slagen zou hebben, zolang het budgettaire beleid i n de verschillende lidstaten uiteen zou lopen. Daarop k w a m de Commissie met voorstellen waarin ook de c o ö r d i n a t i e van het algemene economische beleid aan de orde k w a m . D i t zogenaamde p l a n - B a r r e vormde de grondslag voor het i n D e n Haag genomen besluit om d e C o m m i s s i e - W e r n e r te benoemen.9

In het rapport van de C o m m i s s i e - W e r n e r werden i n feite slechts een eerste en een laatste fase van een E M U besproken; de tussenlig-gende fase werd niet uitgewerkt. De eerste fase, die hoogstens drie jaar zou gaan duren, zou worden gekenmerkt door een steeds i n t e n sievere c o ö r d i n a t i e van de monetaire en begrotingspolitiek en h a r m o nisatie van het monetaire instrumentarium. Daardoor zou een z o d a n i -ge economische conver-gentie optreden, dat i n een vol-gende fase met de overdracht van bevoegdheden aan nieuw te c r e ë r e n gemeenschap-pelijke organen een begin zou k u n n e n worden gemaakt. Tot dat moment zou het centrale beslissingsorgaan de R a a d van M i n i s t e r s blijven. V o o r het einde van de eerste fase zou een intergouverne-mentele conferentie dienen te worden bijeengeroepen die conform artikel 236 van het E E G - v e r d r a g de voor de E M U vereiste verdrags-w i j z i g i n g zou moeten g o e d k e u r e n .1 0 De eindfase zou onder meer een

gebeuren met de belangrijkste beslissingen inzake het begrotingsbe-l e i d . Het rapport sprak h i e r b i j van een 'centre de decision pour begrotingsbe-l a politique é c o n o m i q u e ' , dat politieke verantwoording zou dienen af te leggen aan het Europees Parlement. D e overdracht van budgettaire bevoegdheden aan een op Europees niveau democratisch gecontroleerd orgaan was op D u i t s - N e d e r l a n d s aandringen i n het rapport opgenomen. Aangezien F r a n k r i j k conform z i j n intergouvernementele Gaullistische traditie een dergelijke v o r m van supranationaliteit niet k o n aan-vaarden, k o n de R a a d van Ministers geen overeenstemming bereiken over de door Werner c u m suis voorgestelde eindfase. H i e r d o o r bleef de i n h o u d van de E M U voor een belangrijk deel o n i n g e v u l d en bleef het o n d u i d e l i j k over welke E M U men het i n D e n Haag eigenlijk eens was g e w o r d e n .1 1

In de Raadsresolutie van 22 maart 1971, waarin de w i l w e r d uitge-sproken o m binnen tien jaar de E M U te bewerkstelligen, werden w e l de monetaire aspecten van de E M U uitgewerkt. O v e r het centrum voor besluitvorming inzake het economische beleid w e r d niet meer gerept. H i e r v o o r i n de plaats zouden op communautair niveau regels worden opgesteld met betrekking tot de omvang van de begrotingen en de begrotingssaldi en de wijze van financiering ervan.

In de resolutie werden de voorstellen van de C o m m i s s i e - W e r n e r voor de eerste fase i n belangrijke mate overgenomen. D e N e d e r -landsche B a n k merkte hier evenwel over op dat de enige afspraken met concrete i n h o u d op monetair terrein lagen. Z o zouden de centra-le banken als proef reeds bij het ingaan van de eerste fase de bestaande fluctuatiemarge rondom de onderlinge pariteiten i n eerste aanleg van plus minus 0,75% tot plus minus 0,6% versmallen. B o v e n -d i e n maakte het bereikte a k k o o r -d -de weg v r i j voor -de instelling van een mechanisme voor kredietverlening op middellange t e r m i j n als aanvulling op het reeds bestaande, maar toen nog nooit gebruikte, steunmechanisme op korte t e r m i j n .1 2

bereikt. M e t deze clausule zou het gelijk opgaan van het nemen van monetaire en niet-monetaire maatregelen worden gewaarborgd. Z i j hield i n dat de monetaire voorzieningen uit de eerste fase de oprichting van een Europees Fonds voor M o n e t a i r e Samenwerking, de vernauwing van de onderlinge fluctuatiemarges en het mechanisme voor f i n a n c i ë l e bijstand op middellange termijn na v i j f jaar zouden komen te vervallen i n d i e n geen overeenstemming zou worden bereikt over de overgang naar de tweede fase van de E M U . Overigens heeft Duitsland noch Nederland ooit gebruik gemaakt van de g u i l l o t i n e -clausule. O o k niet toen i n 1973 bleek dat de vooruitgang op het gebied van de c o ö r d i n a t i e van het interne monetaire en economische beleid zo gering was dat onmogelijk k o n worden overgegaan naar de tweede fase. D e E M U - d o e l s t e l l i n g zou hierna uit het zicht v e r d w i j n e n .

De slang

M e t de beoogde vernauwing van de onderlinge fluctuatiemarge w i l d e het i n eerste instantie niet erg vlotten. D e met het wankelende Bretton Woodsstelsel samenhangende speculatieve kapitaalbewegingen accentueerden het feit dat de economische o n t w i k k e l i n g e n i n de verschillende lidstaten divergeerden en dat de beleidsprioriteiten per lidstaat verschilden. Z o hechtte Duitsland veel meer waarde aan de inflatiebestrijding dan Italië en F r a n k r i j k , waar de zorg veel groter was dat een straf monetair beleid de groei zou verstoren. G e v o l g was dat het onmogelijk bleek de i n het voorjaar van 1971 overeengekomen vernauwing van de fluctuatiemarges te effectueren. In w e e r w i l van de schadelijke effecten op het gemeenschappelijke landbouwbeleid bleek ook het door Duitsland gesteunde Beneluxvoorstel o m gezamenlijk ten opzichte van de dollar te gaan zweven nog onhaalbaar, omdat F r a n k -r i j k een opwaa-rde-ring van de f-rank ten opzichte van de dolla-r vreesde. Het wisselkoersarrangement dat bekend werd als de 'slang' en waarin i n eerste instantie alle E G - l a n d e n participeerden k w a m pas tot stand nadat de vaste wisselkoersverhouding met de dollar (tijde-l i j k ) was herste(tijde-ld. H i e r b i j was de maxima(tijde-le f(tijde-luctuatiemarge ten opzichte van de dollar v e r r u i m d tot plus minus 2,25%, wat betekende dat de marge tussen de E G - m u n t e n onderling 4,5% k o n bedragen. B i j de oprichting van de 'slang' werd evenwel besloten dat ook de onderlinge marge tussen de aan de slang deelnemende valuta slechts plus minus 2,25% mocht bedragen.

be-trokken centrale banken verplicht i n eikaars valuta's te i n t e r v e n i ë r e n , waarbij de benodigde valuta's i n onbeperkte mate van elkaar konden worden geleend. D i t zogenaamde krediet op zeer korte t e r m i j n diende echter i n principe aan het eind van de maand volgend op de kredietverlening te worden terugbetaald, al was een verlenging van de k r e -diettermijn mogelijk.

Z o l a n g de vaste koersverhoudingen van de dollar met de E G -munten i n acht werden genomen verkeerde de 'slang' i n de 'tunnel'. Nadat e i n d maart 1973 de 'tunnel' was verdwenen doordat alle E u r o -pese landen ten opzichte van de dollar waren gaan z w e v e n , was de slang nog het enige internationale arrangement dat de deelnemers tot handhaving van onderling vaste wisselkoersen verplichtte. H i e r m e e was de betekenis van de slang, die i n eerste instantie was opgericht ter realisering van de toekomstige doelstelling van é é n Europese munt, sterk v e r a n d e r d .1 3 Het was vanwege deze gewijzigde betekenis

dat Duitsland en Nederland de 'monetaristische' slang niet door de guillotine-clausule liquideerden.

Discipline contra kredietverlening

H o e w e l alle E G - l a n d e n , met uitzondering wellicht van het V e r e n i g d K o n i n k r i j k , verbaal zeer begaan waren met het streven naar i n t r a -communautaire wisselkoersstabiliteit, w e r d i n de p r a k t i j k nauwelijks aan de noodzakelijke randvoorwaarden voldaan. D e divergentie i n economische o n t w i k k e l i n g en beleid, die door de oliecrisis nog werd geaccentueerd, had een ' v a et vient' i n en uit de slang en talrijke pariteitswijzigingen tot gevolg. Z o namen vanaf januari 1974 van de negen E G l a n d e n alleen nog D u i t s l a n d , Denemarken en de B e n e l u x -landen deel aan de slang, met uitzondering van een periode van driekwart jaar waarin ook F r a n k r i j k weer i n het arrangement p a r t i -cipeerde. Het l i j k t op een speling van het lot dat de meest uitge-sproken 'economistische' landen, D u i t s l a n d en N e d e r l a n d , trouwe deelnemers aan de 'monetaristische' slang bleken te z i j n , t e r w i j l de Franse frank als munt van de spraakmaker van de monetaristische stroming, onafhankelijk zweefde. In feite was deze situatie een bevestiging van de stelling dat een stelsel van stabiele wisselkoersen slechts mogelijk is i n d i e n de economische o n t w i k k e l i n g e n i n de v e r -schillende landen voldoende parallel lopen. Het ondergeschikt maken van de interne doelstellingen aan de externe doelstelling van w i s s e l -koersstabiliteit is hierbij een belangrijke voorwaarde.

'Eén grote schatkist?' (Bureau Nederland van de C o m m i s s i e van de

hieruit voort. Volgens deze landen zou een u i t b r e i d i n g van de kredietverlening, waarvoor landen als F r a n k r i j k en Italië sterk pleitten, de bewegingsvrijheid van het nationale beleid alleen maar bevorderen, waardoor de c o ö r d i n a t i e van het beleid i n de v e r s c h i l -lende landen slechts belemmerd zou worden. In de gevallen waarin dan toch krediet moest worden verleend, stonden deze landen erop dat hieraan beleidscondities zouden worden verbonden. V o o r N e d e r -land, dat de slang was gaan zien als m i d d e l o m terug te keren naar een mondiaal stelsel van vaste wisselkoersen en dat daarom associatie van Z w e d e n en N o o r w e g e n met het slangarrangement toejuichte, was de b e l e i d s c o ö r d i n a t i e van zo'n essentieel belang dat het een afwijzend standpunt i n n a m ten aanzien van Franse voorstellen tot versoepeling van het arrangement. A a n v a a r d i n g van deze voorstellen had tot her-nieuwde toetreding van F r a n k r i j k tot de slang kunnen leiden.

E i n d 1973 was het Europees Fonds voor Monetaire Samenwerking ( E F M S ) opgericht. Onder druk van Nederland en D u i t s l a n d kreeg dit Fonds slechts beperkte taken toebedeeld, zoals de verrekening van saldi die voortvloeiden uit onderlinge interventies i n het kader van de slang, alsmede het beheer van de korte en zeer korte kredietmecha-nismen en het bevorderen van het slangoverleg tussen de centrale banken. A n d e r e landen, waaronder F r a n k r i j k , wensten verder te gaan. Z i j w i l d e n het Fonds uitrusten met eigen middelen en het eventueel zelfstandige interventietaken toebedelen, wat echter i n NederlandsDuitse ogen het risico van onbelemmerde kredietverlening zou v e r g r o -ten. V o o r F r a n k r i j k speelde ook de overweging mee dat het door een Europees Fonds een stem zou k r i j g e n i n de aanwending van de Duitse reserves, waardoor het niet alleen invloed zou kunnen k r i j g e n op het Duitse geldmarktbeleid, maar ook z i j n buitenlandse politiek ten opzichte van de Verenigde Staten een grotere f i n a n c i ë l e basis kon g e v e n .1 4

In het licht van de grootse plannen aan het begin van het decennium is de i n de jaren zeventig geboekte vooruitgang op het gebied van de economische en monetaire integratie teleurstellend geweest. In de loop van deze jaren verdween het perspectief van de E M U als gevolg van de divergentie i n economische o n t w i k k e l i n g en beleid i n de verschillende lidstaten steeds verder naar de achtergrond. Bovendien k o n geen oplossing worden gevonden voor de controverse tussen de supranationale en intergouvernementele stromingen met betrekking tot de constitutionele opzet van de U n i e . E e n controverse die nog versterkt w e r d door het toetreden van het V e r e n i g d K o n i n k -r i j k dat evenals F -r a n k -r i j k niets van een sup-ranationaal E u -r o p a moest hebben. In een mondiaal stelsel van v r i j zwevende wisselkoersen werd het streven van de Europese monetaire samenwerking nu i n de eerste plaats gericht op het bewerkstelligen van stabiele intracommunautaire

wisselkoersen. D i t w e r d niet alleen gezien als m i d d e l o m het Europese landbouwbeleid veilig te stellen, maar ook als doel op zichzelf. In w e e r w i l van de aanvaarding door de R a a d i n 1974 van de zogenaamde 'Convergentiebeschikking' bleven de verschillen i n economische o n t w i k k e l i n g en beleidsopvatting echter zo groot dat de slang niet kon uitgroeien tot de gewenste zone van monetaire stabiliteit met een breed d r a a g v l a k .1 5

Het europees monetair stelsel (EMS)

De i n de tweede helft van de jaren zeventig sterk d e p r e c i ë r e n d e dollar is van grote invloed geweest op de totstandkoming van het E M S . De belangrijkste actoren, F r a n k r i j k en D u i t s l a n d , kregen daardoor des te meer belang b i j stabiele wisselkoersen met h u n belangrijkste Europese handelspartners. V o o r a l D u i t s l a n d , dat z i j n concurrentiepositie sterk zag verslechteren als gevolg van het feit dat de appreciatie van de Duitse mark niet meer voldoende w e r d g e c o m -penseerd door een verdere v e r m i n d e r i n g van de inflatie, vreesde voor z i j n economische groei. Daarbij speelde mee dat de regering-Schmidt als gevolg van de politieke zwakte van de C a r t e r - r e g e r i n g i n de Verenigde Staten haar aandacht meer op E u r o p a ging richten.

B i j de onderhandelingen over het E M S , die door het optreden van bondskanselier Schmidt en president G i s c a r d d'Estaing op gang waren gebracht, was er F r a n k r i j k veel aan gelegen dat een eventueel n i e u w wisselkoersarrangment geen kopie zou worden van de door de Duitse mark gedomineerde slang waar het al twee keer uitgevallen was. In de discussies stond ook nu weer de vraag centraal o f i n geval van spanningen i n het stelsel aan de zwakkere landen meer krediet ter beschikking zou moeten worden gesteld, of dat deze landen hun beleid zouden moeten aanpassen. In gangbaar jargon ging het o m de vraag o f de overschot- dan wel de tekortlanden de last van de aanpassing zouden moeten dragen.

U i t e i n d e l i j k is er een ' c o m p r o m i s ' uit de bus gerold dat i n essentie meer aan Duitse dan aan Franse verlangens beantwoordde. Het feit dat de Duitse Bundesbank steeds meer b i j de discussie betrokken raakte, heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. H e t wisselkoers-mechanisme, waartoe naast de v i j f slanglanden ook F r a n k r i j k , Ierland en Italië (de laatste met een fluctuatiemarge van plus minus 6% i n plaats van plus minus 2,25%) toetraden, k w a m qua w e r k i n g i n sterke mate overeen met de slang. Daar stond tegenover dat de omvang van de kredietfaciliteiten aanzienlijk werd uitgebreid en dat alle lidstaten (inclusief het V e r e n i g d K o n i n k r i j k ) 20% van hun goud en d e v i e z e n -voorraad v i a een speciale overeenkomst (een zogenaamde

eenkomst) i n het E F M S stortten, waartegenover zij ecu's ontvingen (de ecu is een zogenaamde mandjesvaluta waarvan de koers wordt bepaald aan de hand van het vooral naar economisch belang gewogen gemiddelde van de koersen van de samenstellende valuta's). D e ecu zou niet alleen als rekeneenheid dienst gaan doen, doch ook als reserve- en betaalmiddel. Overigens zou het E M S technisch gezien heel goed zonder ecu kunnen functioneren, aangezien na een heftige discussie de interventiepunten van de betrokken munten niet ten opzichte van de ecu maar, net als b i j de slang het geval was, ten opzichte van elkaar z i j n bepaald. O p v a l l e n d is dat b i j de totstandkoming van het E M S de bindende afspraken (weer) alleen m o n e -taire maatregelen betroffen en niet op het gebied van de economische b e l e i d s c o ö r d i n a t i e (met name het interne monetaire en het begrotings-beleid) lagen. D e b e l e i d s c o ö r d i n a t i e is i n de loop van de t i j d echter w e l toegenomen.

In de eerste v i j f jaar van z i j n bestaan w e r d het E M S als gevolg van onvoldoende b e l e i d s c o ö r d i n a t i e en divergerende economische o n t w i k k e l i n g e n gekenmerkt door veelvuldige en vaak forse aanpas-singen van de spilkoersen. M e d e hierdoor was het noodzakelijk o m de 'consolidatie van het E M S ' , die na u i t e r l i j k twee jaar had moeten plaatsvinden, voor onbepaalde tijd uit te stellen. B o v e n d i e n bestonden grote meningsverschillen over de institutionele i n r i c h t i n g van het stelsel. Daarna is het beter gegaan en heeft de disciplinerende w e r k i n g van het E M S er mede voor gezorgd dat de e c o n o m i e ë n van de E G - l a n d e n naar elkaar z i j n toegegroeid, waarbij de meeste landen de Duitse prestaties op het gebied van de inflatiebestrijding z i j n gaan benaderen. Deze o n t w i k k e l i n g heeft het voor landen als Italië en F r a n k r i j k mogelijk gemaakt om de sinds de oorlog b i j n a permanent van kracht zijnde deviezenrestricties geleidelijk te ontmantelen. In de belangrijkste E G - l a n d e n zullen medio 1990 zelfs de laatste restricties, die vooral het korte kapitaalverkeer betreffen, i n het kader van de interne markt geheel worden opgeheven.

Het succes van het E M S heeft evenwel ook de discussies over het functioneren van het E M S weer aangewakkerd. Z o l a n g de Franse economie qua inflatiebestrijding d u i d e l i j k minder presteerde dan de Duitse k w a m de latente afkeer van F r a n k r i j k o m z i j n monetaire beleid ondergeschikt te maken aan het Duitse stabilisatiebeleid nog niet zozeer aan de oppervlakte. A n d e r s w e r d het toen de Franse inflatieontwikkeling steeds meer die van D u i t s l a n d ging benaderen.

Hernieuwde discussie

verdeling van de aanpassingslasten i n het stelsel. De Franse wensen met betrekking tot de 'versterking van het E M S ' lagen en liggen op drie punten, die overigens alle op het monetaire vlak betrekking hebben: uitbreiding van de kredietfaciliteiten, vergroting van de r o l van de ecu en verbetering van de institutionele s t r u c t u u r .1 6

De discussie over de v e r r u i m i n g van de kredietfaciliteiten spitste zich met name toe op de Franse wens dat het kredietmechanisme op zeer korte termijn ook gebruikt mocht worden voor de f i n a n c i e r i n g van interventies die zouden plaatsvinden nog voordat de wisselkoers van een bepaald land z i j n limiet bereikt, de zogenaamde i n t r a m a r g i -nale interventies. Aangezien het vooral de Duitse mark is die bij deze intramarginale interventies zou mogen worden gebruikt, betekent dit dat ook bij dit soort interventies Duitse marken zouden worden g e c r e ë e r d . Dat zou veelal tot een monetaire v e r r u i m i n g i n D u i t s l a n d leiden, met alle gevolgen van dien voor de i n f l a t i e o n t w i k k e l i n g i n dit 'ankerland'. Nederland en Duitsland stelden hier tegenover dat bij wisselkoersspanningen adequate renteverschillen tussen de landen tijdig tot stand zouden moeten worden gebracht, t e r w i j l ook een volledige benutting van de toegestane bandbreedte b i j de afweer van speculatieve kapitaalstromen zou helpen. U i t e i n d e l i j k is een compromis uit de bus gekomen waarbij i n beginsel deze laatste gedragsregels z i j n geaccepteerd, terwijl ook de Franse wens is overgenomen, zij het voor zover deze niet conflicteert met de vereisten voor monetaire stabiliteit i n het kredietland. B o v e n d i e n werden de f i n a n c i e r i n g s -mogelijkheden van interventies op uiterste koersen uitgebreid en werd de mogelijkheid van het gebruik van de ecu bij verrekening van interventies v e r g r o o t .1 7 Deze 'deal' is bekend geworden als het

B a z e l / N y b o r g - a k k o o r d .

uitgroeien tot de gemeenschappelijke Europese munt. H i e r v o o r is het wel noodzakelijk dat door m i d d e l van een verdragswijziging een onaf-hankelijk Europees stelsel van centrale banken ontstaat dat verant-woordelijk is voor de stabiliteit van de ecu. Z o l a n g dit niet het geval is, dient de taak van het E F M S als voorloper van dit centra-lebankenstelsel beperkt te b l i j v e n .1 8

Versterkte beleidscoördinatie

D e b e l e i d s c o ö r d i n a t i e , die haar brandpunten heeft i n de maandelijkse bijeenkomst van de presidenten van de centrale banken van de E G -landen i n Bazel en de (ook maandelijkse) zittingen v a n het M o n e t a i r C o m i t é i n Brussel waar de hoogste ambtenaren v a n de ministeries van f i n a n c i ë n en directieleden van de centrale banken elkaar ontmoeten, is i n de loop der jaren verbeterd. D e b e l e i d s c o ö r d i n a t i e heeft evenwel nog geen d w i n g e n d karakter. V o o r b e e l d van de verbeterde c o ö r d i n a t i e is het B a z e l / N y b o r g - a k k o o r d , waardoor het monetaire beleid meer is gericht op de onderlinge renteverschillen. D i t neemt niet weg dat de Duitse mark nog steeds de (stabiliteits-)spil van het stelsel is. E e n positie die het door een jarenlang vertrouwenwekkend beleid v e r w o r -ven heeft.

D e dominante Duitse positie is voor een aantal landen, met name voor F r a n k r i j k , i n groeiende mate een doorn i n het oog, niet alleen omdat de Franse economie steeds beter is gaan presteren, maar ook omdat de voortschrijdende liberalisering van het kapitaalverkeer de autonomie van het nationale monetaire en begrotingsbeleid steeds meer heeft g e ë r o d e e r d . Vandaar dat een aantal landen voor verande-ringen i n het stelsel hebben gepleit, die tot een meer symmetrische besluitvorming zouden kunnen leiden. Deze voorstellen v a r i ë r e n van de vaststelling van regels voor het monetaire en interventiebeleid, waardoor de aanpassingslasten automatisch over de sterke en z w a k k e valutalanden worden verdeeld, tot de (ultieme) variant waarbij sprake is van de oprichting van een Europees Stelsel van Centrale B a n k e n ( E S C B ) .1 9 V o o r Nederland en Duitsland z i j n dergelijke stappen alleen

De EMU doemt weer op

M e t de aanvaarding van de ' E u r o p e a n Single A c t ' i n 1985 heeft het Europese integratieproces een nieuw elan en politiek m o m e n t u m gekregen. Deze 'Single A c t ' hield een verdragswijziging i n en heeft tot het beleid geleid o m eind 1992 de interne markt - het volledig vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal - tot stand te brengen. M e d e onder invloed hiervan is de gedachte van é é n Europese gemeenschappelijke munt en een gemeenschappelijk monetair beleid onder de verantwoordelijkheid van een Europese centrale bank weer geactiveerd. In deze optiek zouden de E G - l a n d e n n a m e l i j k pas volledig van de interne markt k u n n e n profiteren als de kosten v e r -bonden aan het bestaan van verschillende valuta's en de wissel-koersonzekerheid zouden v e r d w i j n e n . B i j dit o p n i e u w pousseren van de E M U , want daar w e r d i n feite aan gerefereerd, speelde de politieke symboolfunctie ervan zeker een r o l .

In de huidige discussie omtrent de E M U is de aloude tegenstelling tussen economisten en monetaristen weer opgedoken, al z i j n de a c -centen daarin enigszins verschoven. Het geluid dat b i j aanvang van de discussie eind jaren zestig van de monetaristen gehoord w e r d , namelijk dat de externe monetaire integratie verdergaande c o ö r d i n a t i e van het interne monetaire en begrotingsbeleid w e l zou a f d w i n g e n , wordt nu niet gehoord. De discussie is onder meer verschoven naar de vraag i n hoeverre voor het welslagen van de (totale) monetaire i n t e -gratie onder de vleugels van een Europees stelsel van centrale banken een versterkte c o ö r d i n a t i e van het begrotingsbeleid met een d w i n g e n d karakter is vereist.

In het afgelopen voorjaar is het rapport verschenen van de C o m -missie-Delors, die naast haar voorzitter bestond uit de presidenten van de centrale banken van de E G - l a n d e n en drie d e s k u n d i g e n .2 0 H e t

aanvangen met de eerste fase betekent een committering aan het einddoel en aan de daarvoor benodigde verdragswijziging. Hiermee wordt zekerheid verkregen over het einddoel van de E M U , waardoor de E M U niet kan ontaarden i n een grabbelton waaruit slechts m o n e -taire elementen worden gevist. Overigens bestond er op é é n punt geen unanimiteit binnen de commissie: een aantal leden bepleitte de oprichting i n de eerste fase van een Europees Reservefonds dat onder meer het beheer over een beperkte hoeveelheid samengebrachte reser-ves zou gaan voeren en op de wisselmarkten zou gaan i n t e r v e n i ë r e n . Minstens é é n van deze leden laat zich gemakkelijk raden.

De grote mate van overeenstemming binnen de C o m m i s s i e - D e l o r s over de w i j z e waarop de E M U dient te worden gerealiseerd betekent niet dat het al zolang aangekondigde E M U - e i gelegd is. De politiek die hierover uit democratisch oogpunt terecht het laatste woord heeft, moet zich nog uitspreken. Het feit dat de Europese R a a d van M a d r i d van j u n i 1989 het er niet over eens is geworden o f het rapport-Delors de basis voor de verdere voortgang r i c h t i n g E M U is, geeft aan dat de kans zeer groot is dat de gehele discussie over de E M U op dit niveau nog eens dunnetjes over zal w o r d e n gedaan...

Conclusie

E e n belangrijke oorzaak van het m i s l u k k e n van het E M U - s t r e v e n i n de jaren zeventig is het ontbreken geweest van overeenstemming tussen de lidstaten over de doeleinden en de institutionele opzet van de E M U en de wijze waarop deze tot stand zou moeten worden ge-bracht. De gevoeligheid voor de i n p e r k i n g van de eigen beleidsauto-nomie speelde hierbij een grote r o l . Nederland en Duitsland wensten slechts beleidsautonomie af te staan i n d i e n sprake was van de o p -richting van een supranationale E M U , waardoor de kans op het voe-ren van een gezond economisch beleid op Europees niveau zoveel mogelijk gewaarborgd zou z i j n . A n d e r e landen, zoals F r a n k r i j k , hadden ü b e r h a u p t weinig op met de i n p e r k i n g van de eigen beleids-autonomie, maar wilden tegenover de dollarsuprematie een Europese reservevaluta stellen en invloed krijgen op het Duitse dollarbeleid. De ineenstorting van het stelsel van Bretton Woods en de daaropvolgende oliecrisis hebben het uiteenlopen van de beleidsprioriteiten en de economische o n t w i k k e l i n g e n i n de verschillende landen nog nader geaccentueerd.

naar elkaar groeien van beleidsprioriteiten (en daarmee van de e c o n o m i e ë n zelf) geweest, waardoor de E G onder impuls van de Duitse stabiliteitspolitiek op weg is naar een zone van monetaire en w i s s e l -koersstabiliteit. Onder invloed van het naderbij komen van de interne markt is het streven naar een E M U weer i n de belangstelling k o m e n te staan. Voortgang op dit gebied is afhankelijk van de mate waarin lidstaten mede onder invloed van de gevolgen van de k a p i t a a l l i b e r a -lisatie en de v r i j m a k i n g van het f i n a n c i ë l e dienstenverkeer ook de jure over een breed terrein een overdracht van bevoegdheden naar een communautair niveau w i l l e n accepteren.

De E M U is t w i n t i g jaar na de top i n D e n Haag nog steeds geen w e r k e l i j k h e i d geworden. A l s de gehele periode wordt overzien, b l i j k t desondanks dat op het gebied van de Europese monetaire integratie na het wegvallen van het mondiale stelsel van vaste wisselkoersen belangrijke vooruitgang is geboekt. H o e w e l hier, gezien de moeizame wijze waarop deze vooruitgang wordt geboekt, niet van een wonder-k i n d wonder-kan worden gesprowonder-ken, is er zewonder-ker geen sprawonder-ke van een 'total-loss'.

Noten

1. S l o t c o m m u n i q u é van de Conferentie van Staatshoofden en Regeringsleiders van 1 en 2 december 1969 te D e n H a a g , Bulletin

van de Europese Gemeenschappen (1970) 16.

2. ' R a p p o r t au Conseil et à la C o m m i s s i o n concernant la réalisation par é t a p e s de l ' U n i o n E c o n o m i q u e et M o n é t a i r e dans la C o m m u n a u t é ' (rapport- Werner), Supplement van het Bulletin

van de Europese Gemeenschappen (november 1970).

3. 'Conclusies van het Voorzitterschap van de Europese R a a d van 27 en 28 j u n i 1988 te H a n n o v e r ' , Europa van Morgen van 30 j u n i 1988, 329.

4. D i t is de inwisselbaarheid tegen buitenlandse valuta's.

5. D i t is de officieel overeengekomen waarde van een munt ten opzichte van de dollar.

6. A . Szâsz, Monetaire diplomatie. Nederlands internationale

monetaire politiek 1958-1987 ( L e i d e n , A n t w e r p e n 1988) 128.

7. Deze heffingen en restricties zouden uitgroeien tot het stelsel van de zogenaamde monetaire compenserende bedragen. Z i e : K . Poot, ' M o n e t a i r compenserende bedragen: renationalisatie van gemeenschappelijk landbouwbeleid', Internationale Spectator 3 (1989) 199-206.

8. G . Brouwers, ' N a a r een economische en monetaire unie. O v e r het rapport van de groep Werner', Economisch Statistische

Berichten L V (1970) 1053-1054.

9. Szasz, Diplomatie, 129-131.

10. In a r t i k e l 236 wordt de procedure voor w i j z i g i n g van het verdrag van R o m e omschreven. O v e r een dergelijke w i j z i g i n g moet door de lidstaten i n het kader van een intergouverne-mentele conferentie onderhandeld worden. Instemming v a n alle lidstaten met het eindresultaat is daarbij noodzakelijk. W i j -zigingen kunnen bovendien pas i n w e r k i n g treden nadat zij door alle nationale parlementen z i j n goedgekeurd.

11. Szasz, Diplomatie, 132.

12. Jaarverslag van de Nederlandsche Bank over 1971, 108-109. 13. Szasz, Diplomatie, 144-145.

14. A . Szasz, ' H e t Europees M o n e t a i r Stelsel', Internationale

Spectator X X X I I I (1979) 86.

15. B e s c h i k k i n g van de R a a d van 18 februari 1974, Publikatieblad

van de Europese Gemeenschappen L 63/19 (1974).

16. A . F . P . B a k k e r , ' D e samenwerking van de Europese centrale banken', Internationale Spectator X L H (1988) 81 e.v.

17. Jaarverslag van de Nederlandsche Bank over 1987, 138-139. 18. Z i e voor een uitgebreide uiteenzetting van deze visie: Szasz,

Diplomatie, 176-179.

19. Z i e b i j v o o r b e e l d : M . Russo, G . T u l l i o , ' M o n e t a r y P o l i c y C o o r d i n a t i o n w i t h i n the European M o n e t a r y System: Is There a R u l e ? ' , i n : F . G i a v a z z i , S. M i c o s s i en M . M i l l e r ed., The

European Monetary System (Cambridge 1988) 292-356.

20. Rapport over de Economische en Monetaire Unie in de Europese

Gemeenschap ( C o m i t é voor de Bestudering van de Economische